/中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院

未來3年，是中國航天科技集團(tuán)有限公司全面實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)、開啟建設(shè)航天強(qiáng)國新征程的歷史交匯期，承前啟后，至關(guān)重要。航天科技集團(tuán)2018年第7次工作會上，明確提出了“將全面預(yù)算作為落實(shí)發(fā)展戰(zhàn)略的有力工具，完善全級次預(yù)算管理組織體系、業(yè)財(cái)融合管控配置體系，推行產(chǎn)品（項(xiàng)目）的全周期預(yù)算，實(shí)施預(yù)算績效管理，建設(shè)集中式全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)”的要求。面臨新的發(fā)展形勢和改革需求，航天科技集團(tuán)財(cái)務(wù)領(lǐng)域有必要拓展全面預(yù)算管理的新視野，探索經(jīng)營型全面預(yù)算管理新思路，從而更好地支撐“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、現(xiàn)狀與存在問題

航天科技集團(tuán)的預(yù)算管理經(jīng)歷了從財(cái)務(wù)預(yù)算向全面預(yù)算的過渡與發(fā)展，按照邊實(shí)踐、邊探索、邊修改、邊完善的原則，采取試點(diǎn)先行、全面推開、循序漸進(jìn)、總結(jié)提高的方式，在促進(jìn)集團(tuán)財(cái)務(wù)管理由粗放向集約轉(zhuǎn)變、由事后向事前轉(zhuǎn)變的過程中發(fā)揮了重要作用。近年來，航天科技集團(tuán)進(jìn)一步深化全面預(yù)算管理，加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門的配合，不斷改進(jìn)預(yù)算管理流程，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合、強(qiáng)化剛性約束、突出對標(biāo)管理，預(yù)算管理體系進(jìn)一步完善，基本形成了制度健全、程序規(guī)范的全面預(yù)算管理格局。

航天科技集團(tuán)成立以來，既承擔(dān)著國家軍品任務(wù)，同時(shí)也有民品任務(wù)，管理采用一元結(jié)構(gòu)、二元管理的模式，同時(shí)由于歷史原因形成了多層次、多法人的公司治理結(jié)構(gòu)，行業(yè)類別較多，對預(yù)算管理造成一定程度的困難，一些單位對全面預(yù)算的重要性認(rèn)識不夠、指標(biāo)預(yù)算的博弈愈演愈烈，沒有把全面預(yù)算真正作為落實(shí)戰(zhàn)略、配置資源的重要工具。目前，在全面預(yù)算管理過程中存在4個(gè)方面的問題。

一是預(yù)算對發(fā)展戰(zhàn)略有效支撐的程度不夠。全面預(yù)算在推行之初就是以支撐集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略、落實(shí)集團(tuán)戰(zhàn)略管控為定位，但在實(shí)施推進(jìn)的過程中，全面預(yù)算還是以完成國資委的要求為主，預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定與戰(zhàn)略目標(biāo)的籌劃存在一定程度的脫節(jié)，更多的是在關(guān)注年度預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)額度，對集團(tuán)戰(zhàn)略的支撐力較弱，戰(zhàn)略導(dǎo)向性、牽引性尚顯不足，對重點(diǎn)戰(zhàn)略舉措及其經(jīng)濟(jì)活動的預(yù)算配置、平衡、統(tǒng)籌的作用不夠明顯。

二是預(yù)算對資源統(tǒng)籌調(diào)配作用的發(fā)揮不夠。全面預(yù)算涉及企業(yè)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門，利益主體多，在編制、控制的過程中缺乏有效的協(xié)調(diào)匹配和統(tǒng)籌，多從各自的立場出發(fā)爭奪預(yù)算資源，業(yè)務(wù)預(yù)算與業(yè)務(wù)發(fā)展之間的內(nèi)在邏輯匹配也不夠緊密，如固定資產(chǎn)投資類的預(yù)算與主業(yè)項(xiàng)目研制生產(chǎn)所急需的能力不匹配，保障類的費(fèi)用預(yù)算與主業(yè)業(yè)務(wù)的開展不匹配，功能類似的能力不能充分共享、增量與存量不匹配等。無論是各業(yè)務(wù)部門之間，還是業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門之間相互的協(xié)作度不夠，企業(yè)整體統(tǒng)籌、調(diào)配資源的力度有限，容易出現(xiàn)資源重復(fù)配置、低效配置，甚至資源錯配的情形，影響全面預(yù)算資源配置功能的有效發(fā)揮。

三是預(yù)算各層級主體責(zé)任不夠明確。從橫向來看，各部門在業(yè)務(wù)預(yù)算中的職責(zé)、作用不夠清楚，尤其是業(yè)務(wù)預(yù)算歸口部門目前在預(yù)算中主要發(fā)揮審核、監(jiān)督指導(dǎo)的作用，尚未確立業(yè)務(wù)預(yù)算即業(yè)務(wù)部門職責(zé)、需要依據(jù)分解的目標(biāo)與資源需求進(jìn)行編制和匹配的意識。從縱向來看，集團(tuán)、二級、三級及以下單位在預(yù)算管理中的責(zé)任與地位沒有明確劃分，上下均為指標(biāo)實(shí)現(xiàn)馬首是瞻，上級單位主要負(fù)責(zé)下達(dá)預(yù)算目標(biāo)、對結(jié)果考核，而沒有為下級單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)超出其自身資源調(diào)配能力的部分進(jìn)行統(tǒng)籌平衡。全面預(yù)算各相關(guān)部門、各級單位的責(zé)任和內(nèi)容不夠明確，影響對預(yù)算執(zhí)行中的問責(zé)以及后續(xù)的預(yù)算考核，造成“一個(gè)人干活、多個(gè)人監(jiān)督”的不可持續(xù)局面。

四是預(yù)算各級決策和管控的接地程度不夠。集團(tuán)從預(yù)算目標(biāo)的設(shè)定到主要業(yè)務(wù)預(yù)算的確定都要從上決策，二級單位對其所屬單位也存在類似的從上決策的情形。上級單位僅依靠下級單位提供的材料對申請的預(yù)算進(jìn)行決策，存在信息不對稱等問題，在指標(biāo)確定上往往會出現(xiàn)“討價(jià)還價(jià)”的情形。整個(gè)全級次預(yù)算決策的重點(diǎn)集中在主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，上下級單位預(yù)算決策重點(diǎn)沒有明顯的區(qū)分。下級單位在指標(biāo)實(shí)現(xiàn)中可能存在的困難與問題在上級決策時(shí)沒有受到重視，在實(shí)際執(zhí)行中遇到困難還是只能自己想辦法，無人協(xié)助解決。這樣就形成了上級單位只管指標(biāo)下達(dá)、執(zhí)行偏差通報(bào)與考核，至于指標(biāo)怎么實(shí)現(xiàn)是下級單位自己的事。預(yù)算各級的決策和管控與實(shí)際執(zhí)行存在脫節(jié)，增加了預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的變數(shù)。

二、經(jīng)營型財(cái)務(wù)理念下的全面預(yù)算管理

中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院時(shí)刻關(guān)注全面預(yù)算管理的發(fā)展，在前期開展了經(jīng)營型財(cái)務(wù)的理論與實(shí)踐探索，提出在經(jīng)營型財(cái)務(wù)理念下開展全面預(yù)算管理的思路，試圖為航天科技集團(tuán)推進(jìn)全面預(yù)算管理改革提供一種新的視角。

經(jīng)營型財(cái)務(wù)是秉承系統(tǒng)工程理念和市場經(jīng)營的創(chuàng)新思維，在財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中探索出來的新理念。經(jīng)營型財(cái)務(wù)以“支持決策、創(chuàng)造價(jià)值”為目標(biāo)，包括對財(cái)務(wù)自身活動的經(jīng)營和對業(yè)務(wù)活動的經(jīng)營兩大方面，動態(tài)謀劃是其最顯著的特點(diǎn)。

推進(jìn)經(jīng)營型財(cái)務(wù)全面預(yù)算管理實(shí)施的著力點(diǎn)包括以下幾個(gè)主要方面：

1.轉(zhuǎn)變預(yù)算理念

全面預(yù)算作為落實(shí)發(fā)展戰(zhàn)略、統(tǒng)籌調(diào)配資源的企業(yè)管理重要手段，要真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，就必須全員、全級次轉(zhuǎn)變觀念，將預(yù)算作為解決資源投入的唯一途徑。基于發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)任務(wù)分解及承受能力，將預(yù)算從“要我編”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙帯保诵脑谟诓皇秦?cái)務(wù)要求業(yè)務(wù)編報(bào)預(yù)算，而是業(yè)務(wù)要完成既定目標(biāo)主動申請相應(yīng)的資源投入，實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)；將各種預(yù)算協(xié)調(diào)平衡會從“討價(jià)還價(jià)的菜市場”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y源統(tǒng)籌配置的共享平臺”；將財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)、上級與下級從“預(yù)算目標(biāo)的對立方、無關(guān)方”轉(zhuǎn)變成“預(yù)算目標(biāo)的合作方、參與者”；將預(yù)算編報(bào)、執(zhí)行及結(jié)果考核中常見的“指標(biāo)完不成是因?yàn)槟男l件和資源不具備”“指標(biāo)是強(qiáng)壓的，完不成也沒辦法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴瓿芍笜?biāo)我需要哪些條件和資源”“需要的資源都給了，沒有理由完不成”；將預(yù)算目標(biāo)確定從“向下級下達(dá)的額度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝灰?guī)劃目標(biāo)分解到年度的額度”，將主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)測從“財(cái)務(wù)自己編出來的”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鱾€(gè)具體項(xiàng)目預(yù)測結(jié)果的合集”。

2.劃分項(xiàng)目需求

依據(jù)擁有資源的情況將項(xiàng)目或任務(wù)需求劃分為2類：一類是以自身能力范圍內(nèi)的資源可以保證實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目需求，簡稱為確定的項(xiàng)目需求；另一類是按照分解的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要運(yùn)用超出自身能力范圍之外的資源支撐的項(xiàng)目需求，簡稱為不確定的項(xiàng)目需求。這里的資源包括人、財(cái)、物、渠道等廣義范疇上的資源，不確定項(xiàng)目需求是經(jīng)過單位運(yùn)用自身資源與條件積極努力后仍較難實(shí)現(xiàn)的合理需求，不包括“漫天要價(jià)”憑空提出的需求。對于不確定的項(xiàng)目需求，需要上級單位在管理范疇內(nèi)對各類資源要素進(jìn)行平衡與調(diào)配，包括業(yè)務(wù)機(jī)會開拓的指導(dǎo)和相應(yīng)資源的配置。這樣既動用了可以運(yùn)用的資源，實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部資源的共享，也能帶動一部分新資源的引入和閑置資源的利用，有助于更高效地協(xié)助下級進(jìn)一步達(dá)成目標(biāo)。

3.2條運(yùn)行路徑并行

從上至下，按照集團(tuán)戰(zhàn)略→5年規(guī)劃→3年滾動規(guī)劃→業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃→各級業(yè)務(wù)目標(biāo)的分解路徑，更好地承接集團(tuán)的發(fā)展戰(zhàn)略，以此保證由規(guī)劃分解下來的指標(biāo)，完成戰(zhàn)略目標(biāo)的預(yù)算目標(biāo)（各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、業(yè)務(wù)指標(biāo)等），這條路徑是年度預(yù)算的基礎(chǔ)和前提，沒有目標(biāo)任務(wù)的分解，資源調(diào)配就無從談起；從下向上，按照廠、所、公司→研究院等二級單位→集團(tuán)公司總部梳理出能夠達(dá)成分解目標(biāo)的項(xiàng)目或任務(wù)需求以及相應(yīng)的資源需求，由上級單位對其所屬下一級單位的資源需求進(jìn)行統(tǒng)籌，重點(diǎn)是對不確定的項(xiàng)目需求部分進(jìn)行統(tǒng)籌和決策。

4.明確的權(quán)責(zé)劃分

上一級單位的預(yù)算管理重點(diǎn)放在“負(fù)面清單”的制定、重大項(xiàng)目或事項(xiàng)以及不確定的項(xiàng)目需求決策上。上級單位要根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況以及掌握的項(xiàng)目相關(guān)信息對不確定項(xiàng)目需求進(jìn)行決策，但決策的基礎(chǔ)是下級單位的需求合理且經(jīng)過慎重決策；同樣，下級單位的預(yù)算管理需將重點(diǎn)放在其所屬單位具有不確定項(xiàng)目需求的項(xiàng)目決策上，而將有資源支持的確定項(xiàng)目留給提出的單位自己進(jìn)行把握和監(jiān)控。在各級決策下級不確定項(xiàng)目需求時(shí)，一旦決策通過，各個(gè)決策點(diǎn)及所對應(yīng)的責(zé)任人就清晰了，也就自然形成了相對應(yīng)的責(zé)任體系。

5.靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制

經(jīng)營型全面預(yù)算管理對企業(yè)整體運(yùn)行和經(jīng)營管理情況（包括財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)全過程）以及各類資源進(jìn)行動態(tài)謀劃與管控，強(qiáng)調(diào)企業(yè)目標(biāo)與業(yè)務(wù)機(jī)會之間的動態(tài)平衡，強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)出的匹配關(guān)系，注重組織的“資源”對整個(gè)經(jīng)營管理過程的約束與支持作用。在目標(biāo)設(shè)定階段，以擁有的資源和可能擁有的資源來匹配支撐目標(biāo)；在執(zhí)行階段，以不同資源的投入與調(diào)配來動態(tài)適應(yīng)業(yè)務(wù)的發(fā)展，并不一定需要調(diào)整目標(biāo)自身。當(dāng)業(yè)務(wù)機(jī)會出現(xiàn)時(shí)，資源按業(yè)務(wù)機(jī)會投入，目標(biāo)自動被調(diào)節(jié)，從而使得企業(yè)組織資源的實(shí)際配置能夠與產(chǎn)出目標(biāo)相匹配，能夠隨著業(yè)務(wù)機(jī)會的市場變動進(jìn)行有機(jī)調(diào)整，體現(xiàn)了經(jīng)營型全面預(yù)算管理的過程控制，不僅要把關(guān)資源投入的可行性、必要性和合理性，同時(shí)也需要動態(tài)把握業(yè)務(wù)活動過程中的變化情況，關(guān)注異常因素，并對相關(guān)的資源配置做出快速的反應(yīng)。

6.以實(shí)效為基礎(chǔ)的控制與考核

經(jīng)營型全面預(yù)算管理的過程控制與考核評價(jià)以目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否、投入與產(chǎn)出是否最佳為目的。對預(yù)算的控制與考核并不是意味著花錢越少越好，也不是簡單地就資源控制資源，而是要注重投入的經(jīng)費(fèi)花得是否合理，是否有真實(shí)的業(yè)務(wù)、項(xiàng)目支撐，是否取得了與投入相匹配的產(chǎn)出效果，即要堅(jiān)持“花錢必有效，無效必問責(zé)”的績效理念。

經(jīng)營型全面預(yù)算管理的目標(biāo)分解與資源調(diào)配，如圖1所示。

三、推進(jìn)經(jīng)營型全面預(yù)算管理的基礎(chǔ) 條件

圖1 經(jīng)營型全面預(yù)算管理的目標(biāo)分解與資源調(diào)配

經(jīng)營型全面預(yù)算管理要動態(tài)謀劃財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)全過程，動態(tài)謀劃經(jīng)營管理中運(yùn)用的資源，動態(tài)管控預(yù)算管理的閉環(huán)，還需要在參與人員的思想意識、標(biāo)準(zhǔn)與流程規(guī)范、信息系統(tǒng)建設(shè)以及項(xiàng)目庫試點(diǎn)方面同步配備相應(yīng)的條件。

1.統(tǒng)一認(rèn)識，加強(qiáng)對全面預(yù)算管理的理解

經(jīng)營型全面預(yù)算管理秉承經(jīng)營型財(cái)務(wù)的理念，在目標(biāo)的設(shè)定、資源的配置、過程的調(diào)整與控制等方面都與傳統(tǒng)的預(yù)算管理有著較大的區(qū)別。這需要企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者以及參與預(yù)算工作的業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門更新管理理念，在思想上達(dá)成對經(jīng)營型全面預(yù)算管理的統(tǒng)一認(rèn)識，不僅是全員、全過程、全要素參與，同時(shí)要把握好動態(tài)謀劃的主要特征。業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)對全面預(yù)算管理及其價(jià)值的認(rèn)識與理解，配備專崗開展業(yè)務(wù)預(yù)算工作；財(cái)務(wù)部門需要主動與業(yè)務(wù)部門溝通，主動融入業(yè)務(wù)經(jīng)營，推動業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的融合；企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者在對全面預(yù)算管理有著深刻認(rèn)識的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)全面預(yù)算管理在戰(zhàn)略支撐和資源配置方面的功能發(fā)揮，從頂層統(tǒng)籌調(diào)配全企業(yè)的資源，經(jīng)營好企業(yè)的業(yè)務(wù)、項(xiàng)目，強(qiáng)化預(yù)算的過程控制、動態(tài)管理和績效管理，并落實(shí)好預(yù)算責(zé)任制，建立健全激勵約束機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步提升資源的利用效率，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.規(guī)范管理，逐步明確預(yù)算管理中的流程 標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)營型全面預(yù)算管理需要有相應(yīng)的管理流程與標(biāo)準(zhǔn)的支持。企業(yè)需要對預(yù)算編報(bào)、執(zhí)行、控制、考核的流程進(jìn)行規(guī)范化，對項(xiàng)目的里程碑節(jié)點(diǎn)、完成時(shí)間、使用資源、約束條件等進(jìn)行規(guī)范化；需要對業(yè)務(wù)部門、財(cái)務(wù)部門參與到預(yù)算管理流程中的環(huán)節(jié)、時(shí)間、方式、內(nèi)容、預(yù)期效果等進(jìn)行明確；需要對各層級單位在預(yù)算管理中的權(quán)責(zé)利進(jìn)行明確，將相關(guān)管理職責(zé)具體化、數(shù)量化、明晰化，提升企業(yè)精細(xì)化管控能力。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算的基礎(chǔ)管理，按照業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定各類費(fèi)用、支出標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化。

3.建立項(xiàng)目庫，精細(xì)化動態(tài)化預(yù)算項(xiàng)目管理

設(shè)立項(xiàng)目庫是經(jīng)營型全面預(yù)算管理取得實(shí)效的重要手段。在財(cái)政部深化預(yù)算管理體制改革、提升項(xiàng)目管理效能的大背景下，企業(yè)可以將項(xiàng)目庫作為規(guī)范項(xiàng)目管理、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營閉環(huán)、促進(jìn)業(yè)財(cái)融合的有力抓手，進(jìn)行分層管理、分類設(shè)立，各業(yè)務(wù)部門按照各自業(yè)務(wù)管理權(quán)限和制度要求，分別對相應(yīng)的項(xiàng)目庫及項(xiàng)目進(jìn)行全周期管理，將經(jīng)營型財(cái)務(wù)理念落地到具體的業(yè)務(wù)經(jīng)營管理中，促進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)營管理的規(guī)范化、精細(xì)化、動態(tài)化，推進(jìn)經(jīng)營型全面預(yù)算管理的實(shí)施，為戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力支撐。

4.建設(shè)信息系統(tǒng)，搭建業(yè)財(cái)融合平臺

推行經(jīng)營型全面預(yù)算管理離不開信息系統(tǒng)的建設(shè)，運(yùn)用信息化手段有助于項(xiàng)目庫管理、全面預(yù)算管理精準(zhǔn)化的實(shí)現(xiàn)。企業(yè)可以將預(yù)算管理的制度要求、流程、標(biāo)準(zhǔn)以及預(yù)算申請審批權(quán)限、預(yù)算執(zhí)行過程中每一節(jié)點(diǎn)的權(quán)責(zé)行使、過程控制點(diǎn)等內(nèi)置于信息系統(tǒng)之中，簡化原有繁雜的業(yè)務(wù)流程；借助信息平臺，逐步貫通業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)的交流渠道，收集生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，對部門、產(chǎn)品、客戶等信息進(jìn)行抓取、篩選，發(fā)揮信息平臺的優(yōu)勢，對數(shù)據(jù)進(jìn)行整理、分析、評估、反饋，加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，不斷提升全面預(yù)算管理的效率，有力地支撐經(jīng)營決策?！?/p>