付靜

黨的十八大以來，司法體制改革蹄疾步穩(wěn)，取得全方位成就，司法人員分類管理改革基本到位，司法責任得到有效落實，新型辦案機制有效形成[1]。在深化司法體制改革的新形勢下，地方人大監(jiān)督司法工作應當積極轉變監(jiān)督理念，創(chuàng)新監(jiān)督思維，在確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的前提下，探索適應新形勢下的監(jiān)督方式和措施，推動司法制度不斷完善、司法行為更加規(guī)范、司法人員素質不斷提高，實現(xiàn)地方人大司法監(jiān)督的全面轉型升級。

一、由被動監(jiān)督向主動監(jiān)督轉變

隨著司法改革的深入推進，無論作為監(jiān)督者的地方人大及其常委會還是作為被監(jiān)督者的司法機關，對人大司法監(jiān)督工作都存在一定程度的誤區(qū)：一是監(jiān)督干預論，認為司法改革明確提出確保審判權、檢察權獨立行使，地方人大監(jiān)督有干預司法獨立之嫌；二是監(jiān)督越位論，認為國家和省一級法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會陸續(xù)建立，司法人員實行辦案質量終身負責制倒逼自我監(jiān)督，檢察機關法律監(jiān)督和監(jiān)察委員會對司法工作人員的監(jiān)督也很明確，無須人大監(jiān)督；三是監(jiān)督無用論，認為人大只能進行原則性、宏觀性監(jiān)督，對司法機關辦案情況缺乏整體的深入了解，監(jiān)督流于形式。

在司法改革深入推進的新形勢下，人大司法監(jiān)督不僅正當且十分必要：一是法理上的正當性。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，審判機關和檢察機關由同級人大產(chǎn)生，對其負責并受其監(jiān)督。憲法明確了地方各級人民法院、人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權力機關負責，監(jiān)督法規(guī)定了各級人大常委會監(jiān)督“兩院”的具體方式。二是推進司法改革的需要。司法改革的重心在于還權于法官、檢察官，同時也強調“需要同步研究健全對司法權力的監(jiān)督機制”，人大監(jiān)督無疑是最主要、最核心的環(huán)節(jié)，其權威性和法律效力是最強的。三是司法現(xiàn)狀的客觀要求。近年來司法不公和司法腐敗案件時有發(fā)生，嚴重損害了司法公信力，這一客觀現(xiàn)實需要地方人大積極回應社會關切，加大監(jiān)督力度；另一方面，人民群眾對司法的要求越來越高，加強司法監(jiān)督更能準確把握人民群眾日益增長的多元司法需求，推動公正司法水平不斷提高。

地方人大必須充分認識司法監(jiān)督的重要意義，進一步增強主動監(jiān)督意識，切實擔負起憲法和法律賦予的職責。要明確人大司法監(jiān)督與司法獨立并不矛盾，人大監(jiān)督司法的價值取向是為了保證憲法和法律的正確實施，維護司法公正，從法理上講，與司法的價值目標是一致的；要找到人大監(jiān)督與司法獨立的平衡點，既要堅持實事求是原則，督促司法機關公正司法，又要堅持依法辦事的原則，不影響司法機關具體辦案；要正確處理監(jiān)督與支持的關系，既要體現(xiàn)人大監(jiān)督工作的效能，又要支持司法機關大膽探索、勇于創(chuàng)新，對司法工作中存在的困難和障礙協(xié)調幫助解決。

二、由閉塞型監(jiān)督向知情型監(jiān)督轉變

知情是監(jiān)督的基礎。由于司法工作的專業(yè)性、程序性和一定程度的保密性，過去地方人大往往對同級司法機關的司法工作特別是一些屬于監(jiān)督范圍的重大事項不掌握不了解，影響了監(jiān)督工作的開展。人大司法監(jiān)督要取得成效，必須解決與司法機關信息不對稱問題，建立能最大限度地、最為及時地獲知和掌握司法機關的各種信息的常態(tài)化機制，實現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的良性互動。

在大數(shù)據(jù)時代背景下，建立司法監(jiān)督信息平臺，對司法工作進行動態(tài)、實時、在線監(jiān)督，不少地方人大已經(jīng)作出有益嘗試。2014年湖南省湘西土家族苗族自治州就設立了司法案件監(jiān)督系統(tǒng)，加強對案件程序監(jiān)督，促使司法機關不斷提高辦案質量和水平[2]。2017年9月，廣東省廣州市人大常委會率先建成全國首個司法工作聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，經(jīng)過不斷調試完善，目前系統(tǒng)下設市監(jiān)察委、市中級法院、市檢察院、廣州海事法院、廣州知識產(chǎn)權法院、廣州鐵路運輸中級法院、廣州仲裁委七個子模塊，其中市中級法院、市檢察院子模塊下包括業(yè)務統(tǒng)計數(shù)據(jù)、案件程序性信息、執(zhí)行案件信息、法律文書信息、涉法涉訴信訪信息、司法公開信息和司法人員履職信息七大業(yè)務模塊，基本涵蓋了司法工作各個方面[3]。系統(tǒng)集網(wǎng)上報送、數(shù)據(jù)采集、圖形展示、智能分析和信息智能推送等功能于一體，大大增強了人大司法監(jiān)督工作的精準度，值得各地學習和借鑒。

三、由柔性監(jiān)督向剛柔并濟的監(jiān)督轉變

監(jiān)督法規(guī)定了各級人大常委會對司法機關的監(jiān)督可以采取聽取審議法院、檢察院專項工作報告、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質詢、組織進行特定問題的調查、審議和決定撤職案七種監(jiān)督方式。實踐中聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等柔性監(jiān)督手段運用的最多，近年來專題詢問也得到探索運用，如2014年浙江省人大常委會對司法機關規(guī)范執(zhí)法、公正司法工作情況進行專題詢問，2017年陜西省人大常委會圍繞“增強司法公信力，促進社會公平正義”開展專題詢問。司法規(guī)范性文件是否要納入備案審查范圍一直存在爭議，安徽、山東、重慶以及新疆等地區(qū)省級人大已將同級司法機關制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。至于質詢、特定問題調查、撤職等剛性監(jiān)督手段，實踐之中則鮮有運用。

地方人大應以本次司法改革為契機，充分運用法定監(jiān)督手段，將“柔”性監(jiān)督升級為剛柔并濟的監(jiān)督。一是注重提高聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等柔性監(jiān)督方式的監(jiān)督實效。聽取和審議“兩院”專項工作報告形成的審議意見，要建立跟蹤督辦和滿意度測評等監(jiān)督制度，執(zhí)法檢查要堅持問題導向，持續(xù)發(fā)力、一抓到底，直至問題得到有效解決。徐州市人大常委會在開展律師法執(zhí)法檢查時采取先調研收集問題，帶著問題“清單”對照檢查的方式，明察暗訪相結合，綜合運用座談、抽查卷宗、問卷調查等多種方式，推動了律師會見、調查取證難題的解決；對《關于加強人民法院執(zhí)行聯(lián)動工作的決定》實施過程中存在的問題連續(xù)幾年持續(xù)發(fā)力，推動了執(zhí)行查控網(wǎng)絡建設、拒執(zhí)罪辦理統(tǒng)一共識，執(zhí)法檢查取得實實在在的成效。二是做好規(guī)范性文件備案審查工作，深入推進法律監(jiān)督。地方“兩院”雖無制定司法解釋的權限，但可以根據(jù)司法需要制定指導性文件，這些文件對司法工作均會產(chǎn)生影響，應當將此類文件納入備案審查范圍。三是對問題集中、關系重大、群眾反映強烈的“硬骨頭”，要敢于啟動剛性監(jiān)督方式，如對確有證據(jù)的違法違紀行為、明顯的違反程序、失職瀆職和判決不公行為可以進行質詢[4]。四是要促進不同監(jiān)督方式的綜合運用，對聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大情況，可以適時運用詢問、質詢、特定問題調查等剛性手段，形成良好的剛柔并濟的監(jiān)督習慣。

四、由對事的監(jiān)督向人事并重的監(jiān)督轉變

長期以來，顧忌到黨管干部的原則，人大司法監(jiān)督往往重對事輕對人，對所任命的法官、檢察官履職情況缺乏監(jiān)督。但是公正司法的能力水平與司法工作人員的政治素質和業(yè)務水平有很大關系，監(jiān)督最終還是要落實到“人”身上。這就需要人大在司法監(jiān)督理念上作出重大改變：要抓住“人”這個根本因素，協(xié)同對人對事的監(jiān)督，健全對司法工作人員監(jiān)督機制。本次司法改革的一個突出特點就是員額制，法官、審判輔助人員、司法行政人員各歸其位、各盡其責，這也使得人大監(jiān)督司法人員對象更明確。

近年來，地方人大積極探索改進法官、檢察官任免方式，通過完善任前法律知識考試、擬任職發(fā)言、常委會組成人員表決、頒發(fā)任命書和向憲法宣誓制度，加強了對被任命人員的監(jiān)督。然而，任后監(jiān)督卻一直處于“真空”狀態(tài)。健全對司法人員有效監(jiān)督機制，不能只把住“入口”，更要關注任后的履職監(jiān)督，把人大監(jiān)督貫穿于履職的全過程。筆者總結地方人大探索任后監(jiān)督的方式有三種：一是開展法官、檢察官履職評議，形成流程化、常態(tài)化監(jiān)督格局。目前浙江省的大部分市、縣和湖南、山東、江蘇、河北、廣東、山西、安徽等省的部分市、縣人大常委會都開展了“兩官”履職評議工作。各地人大采取的最普遍的模式就是常委會評議模式，具體步驟包括：制訂履職評議工作方案，做好宣傳動員，確定被評議對象；成立履職評議工作組，深入開展調查研究；集體討論撰寫調研報告，提出評議建議；被評議對象在人大常委會會議上述職，進行滿意度測評和評議；評議意見和測評情況整改落實，提交整改情況報告?？梢哉f，“兩官”履職評議將法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督有機結合起來，具有可行性強、容易推廣的特點，在各地實踐中取得了較好的監(jiān)督成效。二是組織人大代表旁聽案件庭審。人大代表旁聽案件庭審，對法官、檢察官的庭審禮儀、庭審紀律和作風、是否遵守法定程序、庭審能力進行綜合評議，有利于促進法官檢察官規(guī)范司法行為、提升辦案水平，助推庭審公正。徐州市“千名代表聽百案”活動自2008年開始，經(jīng)過十年的實踐，已經(jīng)成為深化司法監(jiān)督、拓寬代表履職渠道的重要舉措和常態(tài)工作，為推動司法公正、化解社會矛盾發(fā)揮了重要作用。三是建立司法人員履職信息檔案。湖南省衡陽市人大常委會2015年就開始建立司法工作人員執(zhí)法信息檔案，構建執(zhí)法信息平臺，按照基礎資料、辦案數(shù)量、辦案質量、單位評價、社會反響幾個方面建立檔案，作為任命和監(jiān)督審判員、檢察員的依據(jù)[5]。前述廣州市人大常委會司法工作聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)事實上也涵蓋了法官、檢察官履職信息，此舉將人大監(jiān)督與司法機關的內(nèi)部監(jiān)督有機結合起來，形成了強大的監(jiān)督合力。

五、由禁止個案監(jiān)督向正確的案件監(jiān)督轉變

監(jiān)督法出臺后，人大的個案監(jiān)督方式基本叫停。一些地方人大在實踐中因為擔心監(jiān)督“越權”，不愿接觸到具體案件，然而個案是司法工作的載體，脫離了具體案件，司法監(jiān)督就成了無源之水。如何既確保司法獨立又充分發(fā)揮人大司法監(jiān)督力量？筆者認為，人大監(jiān)督司法工作無法避開案件的監(jiān)督，根據(jù)地方組織法規(guī)定，人大受理人民群眾對“一府兩院”及其國家工作人員的申訴和意見，現(xiàn)行體制下地方人大依然承擔接待和辦理涉法涉訴信訪的工作，在保證司法機關獨立行使職權的前提下，人大可以對程序違法案件、同案不同判案件進行監(jiān)督。各地人大探索的類案監(jiān)督和辦案質量評查報告制度也是當下地方人大可以采取的行之有效的監(jiān)督方式。

做好類案監(jiān)督工作。全國人大常委會法工委副主任李飛在《監(jiān)督法輔導講座》一書中提出了“類案監(jiān)督”概念，認為開展對“兩院”的工作評議也可以說是類案監(jiān)督，有利于更好地處理人大常委會監(jiān)督與保障司法機關依法獨立行使審判權、檢察權的關系。地方人大在堅持依法監(jiān)督、事后監(jiān)督，不代行檢察權、審判權的原則下，可以靈活運用法定的監(jiān)督形式加強對司法類案的監(jiān)督。類案監(jiān)督的目的應當是就同類型案件反映出的深層次問題進行研究，督促司法機關整改，保障和促進司法公正。對此，湖南省婁底市人大常委會每年從社會熱點、涉訴信訪、社會大局中選擇2至3個議題進行類案監(jiān)督，如對非法吸收公眾存款和集資詐騙刑事案件開展類案監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)和解決帶有共性、普遍性等司法機制上的問題，寓支持于監(jiān)督中，促進了司法機關依法履職、公正司法[6]。

建立辦案質量評查報告制度。福建省廈門市人民代表大會常務委員會2016年10月出臺的《關于加強對司法工作監(jiān)督的決定》第八條規(guī)定，司法機關應當加強辦案質量評查工作，并及時向常務委員會提交評查情況報告。常務委員會聽取和審議司法機關辦案質量評查情況報告前，內(nèi)務司法委員會應當就評查情況報告的有關事項組織調查研究，可以指定評查，或者采取調卷抽查的方式組織專業(yè)人員對已辦結案件進行評查，形成調查報告提交常務委員會供審議時參考。這一做法在不干涉司法機關獨立辦案的前提下開辟了案件監(jiān)督新路徑，堪為推廣。

注釋：

[1]《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民法院全面深化司法改革情況的報告》，中國人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/01/content_2030821.htm http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/01/content_2030494.htm，最后訪問日期2018年9月10日。

[2]謝麗輝：《司法案件監(jiān)督系統(tǒng)，讓司法更“陽光”》，載《人民之友》2017年第5期。

[3]2018年6月，徐州市縣兩級人大常委會內(nèi)司工委赴廣州市人大常委會學習考察司法工作聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督先進經(jīng)驗，資料為廣州市人大常委會內(nèi)司工委提供。

[4]黃曉輝、楊彬：《人大質詢法院之規(guī)范》，載《法學》2014年第12期。

[5]儲貽燕、 杜豐：《做實人大司法監(jiān)督的衡陽探索》，載《法制與社會》2017年7月（下）。

[6]盧鴻福、呂許靈：《類案監(jiān)督為人大監(jiān)督打開“一扇窗”》，載《人民之友》2017年第10期。

（作者單位：江蘇省徐州市人大常委會內(nèi)司工委）