張廷華

(上海市公園管理事務(wù)中心，上海 200023)

1 引言

公園是城市綠色基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下首先得到肯定的是公園改善環(huán)境的效益，如降低碳排放、提高空氣質(zhì)量、減少高溫帶來(lái)的健康損害等[1]。作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公園管理和服務(wù)也逐步成為社會(huì)管理和公共服務(wù)的一大重點(diǎn)領(lǐng)域。

隨著公園免費(fèi)開(kāi)放的推進(jìn)和市民對(duì)生活質(zhì)量需求的不斷提升，公園承擔(dān)的社會(huì)功能在不斷增加。面對(duì)不斷加重的社會(huì)職責(zé)，公園需要園林綠化專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的養(yǎng)護(hù)管理，更需要社會(huì)公共管理團(tuán)隊(duì)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)。面對(duì)園林綠化養(yǎng)護(hù)和社會(huì)公共管理，公園管理需要強(qiáng)有力的管理標(biāo)準(zhǔn)體系的支持，從而協(xié)助管理者理順各層關(guān)系，更多地從定量化的角度提升公園管理和公共服務(wù)的質(zhì)量。

2 建立公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系的重要性

2.1 標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化及其目的和效益

根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南(第1部分)：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用詞匯》(GB/T 20000.1-2002)中對(duì)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化的解釋?zhuān)J(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)是“為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用的和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件。注：標(biāo)準(zhǔn)宜以科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的綜合成果為基礎(chǔ)，以促進(jìn)最佳的共同效益為目的。”標(biāo)注化是“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)?！?/p>

標(biāo)準(zhǔn)化是質(zhì)量管理工作的依據(jù)和基礎(chǔ)，是優(yōu)化管理效能和提升服務(wù)質(zhì)量的重要技術(shù)手段，是為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要途徑。自20世紀(jì)80年代以來(lái),在公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化受到了廣泛的關(guān)注和高度的重視。國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織和西方發(fā)達(dá)國(guó)家都開(kāi)展了一系列社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的探索和實(shí)踐[2]。

標(biāo)準(zhǔn)化是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、提升公共服務(wù)水平的重要技術(shù)支撐，減少因不規(guī)范、不透明、低水平造成的損耗，其有效性已通過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證并得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同[3]。如濟(jì)南市12345市民服務(wù)熱線(xiàn)開(kāi)通后，在整合各服務(wù)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，研制完成1090項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)行四年間群眾滿(mǎn)意率達(dá)98%[4]?？梢?jiàn)，開(kāi)展社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作對(duì)于政府創(chuàng)新管理模式、健全管理體制、提升管理效能、改善服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。

2.2 公園管理標(biāo)準(zhǔn)化工作的重要性

從20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，上海市綠化行業(yè)經(jīng)歷了跨躍式發(fā)展時(shí)期，并于2004年成功創(chuàng)建成為國(guó)家園林城市，公共綠地面積實(shí)現(xiàn)了量的飛躍。2004～2014年的近10年間，綠化行業(yè)又通過(guò)積極創(chuàng)建市文明行業(yè)的活動(dòng)獲得了“軟實(shí)力”的提升，并為本行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

上海市綠化行業(yè)自2015～2016年度創(chuàng)建文明行業(yè)成功以來(lái)，已實(shí)現(xiàn)七連冠。作為綠化行業(yè)的重要陣地和公共服務(wù)的直接窗口，在這期間，公園開(kāi)展了很多切實(shí)可行、成效顯著的活動(dòng)，如免費(fèi)電影進(jìn)公園、公園免費(fèi)WiFi服務(wù)、延長(zhǎng)公園夏令開(kāi)放時(shí)間等，均取得了良好的社會(huì)效益。文明行業(yè)創(chuàng)建的各種舉措，不僅加強(qiáng)了公園管理者與使用者之間的溝通交流，更增強(qiáng)了本行業(yè)對(duì)規(guī)范服務(wù)的重視，促進(jìn)本行業(yè)積極實(shí)現(xiàn)規(guī)范服務(wù)達(dá)標(biāo)。綠化行業(yè)每年開(kāi)展兩次社會(huì)公眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，在測(cè)評(píng)的38項(xiàng)指標(biāo)中，有32項(xiàng)指標(biāo)都與(公園的)規(guī)范服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)管理息息相關(guān)，建立公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系可謂應(yīng)運(yùn)而生。

大規(guī)模的公園綠地建設(shè)時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，如何實(shí)現(xiàn)綠化行業(yè)和公園管理的可持續(xù)發(fā)展就需要在社會(huì)服務(wù)和公用管理領(lǐng)域挖掘潛力和尋求發(fā)展。公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，不僅能促進(jìn)本行業(yè)在政治文明、物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明的全面建設(shè)和發(fā)展，更好地與市文明行業(yè)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)相銜接，更是社會(huì)主義精神文明建設(shè)之所向，服務(wù)民生之所本，市民群眾之所意，對(duì)于綠化行業(yè)和公園管理下一階段的發(fā)展，成為與世界接軌、管理規(guī)范、服務(wù)高效的行業(yè)具有十分重要的意義。

3 建立公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系的必要性

3.1 社會(huì)管理和公共服務(wù)新要求

2012年8月，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)會(huì)同國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等27個(gè)部委制定的《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)中提出“十二五”期間以《綱要》確定的重點(diǎn)為主要依據(jù)，安排社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)修訂項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)化科研項(xiàng)目和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作，標(biāo)志著“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化工作戰(zhàn)略布局正式形成[4]。

社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系含15個(gè)標(biāo)準(zhǔn)子體系，其中園林綠化標(biāo)準(zhǔn)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。為貫徹《綱要》和《上海市標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展戰(zhàn)略綱要(2007～2020年)》精神，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展2013年度上海市社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》(滬質(zhì)技監(jiān)標(biāo)〔2013〕198號(hào))，以及《關(guān)于開(kāi)展2014年度上海市社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作的通知》(滬質(zhì)技監(jiān)標(biāo)〔2014〕153號(hào))，要求在14大重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)工作，其中園林綠化屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，可見(jiàn)“十二五”期間開(kāi)展園林綠化(公園管理)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化研究和建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系勢(shì)在必行。

從公園管理系統(tǒng)高效、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的角度看，根據(jù)管理、服務(wù)對(duì)象以及運(yùn)行保障措施的不同，公園管理可分為內(nèi)部管理和外部服務(wù)兩個(gè)方面，內(nèi)部有序、高效的管理體系是提供外部?jī)?yōu)質(zhì)服務(wù)的保證和基礎(chǔ)，市民游客對(duì)公園優(yōu)質(zhì)服務(wù)和對(duì)高質(zhì)量社會(huì)公共服務(wù)需求的不斷增加是促進(jìn)內(nèi)部管理系統(tǒng)持續(xù)升級(jí)的最直接的外部促進(jìn)力量。無(wú)論是內(nèi)部管理的執(zhí)行還是外部服務(wù)的提供，都需要建立“最佳秩序”，這便需要通過(guò)建立公園管理的標(biāo)準(zhǔn)體系，以實(shí)現(xiàn)“最佳的共同利益”。

3.2 公園管理相關(guān)法律法規(guī)滯后

良好的公園管理主要依據(jù)法律、法規(guī)和條例，1992年國(guó)務(wù)院頒布了我國(guó)城市園林綠化的第一個(gè)法律文件《城市綠化條例》，作為當(dāng)時(shí)公園管理的基本依據(jù)[5]。20世紀(jì)90年代初,上海率先制定了地方公園管理?xiàng)l例，1994年由上海市人大常委會(huì)通過(guò)的《上海市公園管理?xiàng)l例》(下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理?xiàng)l例》)，至今已歷經(jīng)1997年和2003年兩次修訂。隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)需求的變化，部分規(guī)定和法條用語(yǔ)也與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行了相應(yīng)的修改。之后上海開(kāi)始實(shí)施公園免費(fèi)開(kāi)放，2005年4月1日全市122座公園免費(fèi)開(kāi)放(占公園總數(shù)的83%)，基本形成了目前公園免費(fèi)開(kāi)放的格局。2014年全市161座公園中有142座公園免費(fèi)開(kāi)放(占公園總數(shù)的88%)，公園游客量也由2003年的9600萬(wàn)人增長(zhǎng)到2012年的2.2億人，增長(zhǎng)了近130%。

時(shí)隔十年，公園管理的行政環(huán)境、財(cái)政環(huán)境、體制環(huán)境、資金環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和服務(wù)對(duì)象等都發(fā)生了急速的變化，《管理?xiàng)l例》中對(duì)公園功能的定位、城市園林管理部門(mén)和公園管理部門(mén)的職責(zé)、公園游客的權(quán)利和義務(wù)以及法律責(zé)任等的規(guī)定亟待進(jìn)行新一輪的修編，但修訂進(jìn)程一再擱置。努力推動(dòng)《管理?xiàng)l例》等上位法修訂的過(guò)程中，也在積極開(kāi)展相關(guān)的調(diào)查和研究工作，為《管理?xiàng)l例》的修訂提供可靠的理論和數(shù)據(jù)支撐，也為新《管理?xiàng)l例》的落地做好前期準(zhǔn)備。

《管理?xiàng)l例》第五條第二款和第三款中，規(guī)定市園林管理部門(mén)主要職責(zé)包括“制定公園管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程”和“制定有關(guān)公園的科技進(jìn)步和人才培養(yǎng)目標(biāo)”，將“管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程”、“科技進(jìn)步和人才培養(yǎng)目標(biāo)”、文化活動(dòng)、保潔、門(mén)衛(wèi)、便民以及其他公園提供的窗口服務(wù)等按照一定的邏輯關(guān)系組織起來(lái)，便構(gòu)成了公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系的基本框架。標(biāo)準(zhǔn)體系是對(duì)上位法的深化和具體執(zhí)行，是《管理?xiàng)l例》落地的重要保證和具體體現(xiàn)?！豆芾?xiàng)l例》對(duì)公園公益屬性、建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源、公園行政主管部門(mén)的法律地位和職責(zé)、公園規(guī)劃建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、公園管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、法律責(zé)任進(jìn)行了原則性和概括性的規(guī)定，以及與其他社會(huì)管理部門(mén)職責(zé)上的劃分，但每項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)施和執(zhí)行更多地是需要通過(guò)公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系以及具體的技術(shù)、管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3.3 公園管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范基本空白

我國(guó)園林標(biāo)準(zhǔn)化工作起步較晚，從20世紀(jì)80年代才開(kāi)始制定園林技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系是由建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所編制的《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系》(城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、房屋建設(shè)部分，2003年1月)，其中城鎮(zhèn)建設(shè)部分包含有園林專(zhuān)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)體系。該標(biāo)準(zhǔn)體系含有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)26項(xiàng)，分為城鎮(zhèn)園林、風(fēng)景名勝區(qū)、風(fēng)景園林綜合3個(gè)部分，但將城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)歸入城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系，風(fēng)景園林信息化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)歸入信息技術(shù)應(yīng)用專(zhuān)業(yè)。

上海園林綠化行業(yè)施行的標(biāo)準(zhǔn)主要分為四大類(lèi)：第一類(lèi)是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如城市污水再生利用-綠地灌溉水質(zhì)(GB/T 25499-2010)、城市綠地草坪建植與管理技術(shù)規(guī)程-第1部分:城市綠地草坪建植技術(shù)規(guī)程(GB/T 19535.1-2004)、城市綠地草坪建植與管理技術(shù)規(guī)程-第2部分:城市綠地草坪管理技術(shù)規(guī)程(GB/T 19535.2-2004)等；第二類(lèi)是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如公園設(shè)計(jì)規(guī)范(CJJ 48-1992)、城市綠地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)(CJJ/T 85-2002)、綠化種植土壤(CJ/T 340-2011)等；第三類(lèi)是地方標(biāo)準(zhǔn)及地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如行道樹(shù)養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程(DG/TJ 08-2105-2012)、花壇花境技術(shù)規(guī)程(DBJ 08-66-97)、園林植物栽植技術(shù)規(guī)程(DG/TJ 08-18-2011)、園林綠化養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程(DG/TJ 08-19-2011)等；第四類(lèi)是綠化企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，2008年開(kāi)始由上海園林(集團(tuán))有限公司根據(jù)近年來(lái)園林綠化施工的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，組織編寫(xiě)了25條工法，其中13條已確定為上海市級(jí)工法，如采用鋼筋混凝土骨架的黃石大假山堆疊施工工法(技字2010-09-635-049)、三維排水生態(tài)駁岸施工工法(技2010-09-635-050)、挺水植物植床構(gòu)造施工工法(技字2010-09-635-056)等。

目前，公園建設(shè)方面的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》(CJJ48-92)，養(yǎng)護(hù)只能參照一般公共綠地有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如《園林綠化養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程》(DG/TJ08-19-2011)和《園林綠化養(yǎng)護(hù)技術(shù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》(DG/TJ08-702-2011)等。除了園林綠化專(zhuān)業(yè)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，公園在保安、保潔、游樂(lè)設(shè)施、餐飲、導(dǎo)覽、便民利民服務(wù)等綜合型社會(huì)化管理工作方面均無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可循。為了提高公園管理工作的質(zhì)量和效率，做到有章可循和規(guī)范管理，開(kāi)展公園標(biāo)準(zhǔn)化體系研究具有重要的理論和實(shí)踐意義。

3.4 深化綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化的有力保障

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明，一項(xiàng)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革措施的實(shí)施，在節(jié)省政府直接資金的同時(shí)，也對(duì)政府在談判技巧、監(jiān)管能力、評(píng)估水平等方面提出了更高的要求[6]。20世紀(jì)90年代，我國(guó)各地綠化行業(yè)紛紛開(kāi)始進(jìn)行養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化改革的探索。2004年上海對(duì)綠化行業(yè)(公園)全面實(shí)施“管養(yǎng)分開(kāi)”的改革，時(shí)至今日，雖取得了一定的成效，但也存在不少問(wèn)題。政府監(jiān)管的制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不完善，監(jiān)管方式和手段比較粗放簡(jiǎn)單便是癥結(jié)之一[7]。作為上海市綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)單位，上海共青森林公園也面臨同樣的問(wèn)題，公園難以行使考核權(quán)，限制了行政管理效率的提高和市場(chǎng)主體作用的發(fā)揮[8]。

深化綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化改革，建立完善的市場(chǎng)化機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)本行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步深化本市城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(滬府〔2013〕84號(hào))文件精神，及時(shí)制定管理規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，細(xì)化操作流程和監(jiān)管環(huán)節(jié)，建立專(zhuān)門(mén)的考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)護(hù)作業(yè)質(zhì)量的考核是轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化對(duì)養(yǎng)護(hù)作業(yè)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的有效手段。所以在深化本行業(yè)養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，管理部門(mén)一方面要制定完善的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度、價(jià)格體系和考評(píng)機(jī)制，另一方面要健全完善各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出的監(jiān)管、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、運(yùn)行安全的監(jiān)管等。市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和監(jiān)管考核機(jī)制無(wú)一不與公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系的每一個(gè)方面休戚相關(guān)，具體到每一個(gè)崗位、每一項(xiàng)職責(zé)的明確制定和規(guī)范管理都是深化綠化養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)改革的必要保障和制度支持。

3.5 規(guī)范公園多元化經(jīng)營(yíng)模式的基本方法

2004年起，上海公園基本形成了市區(qū)兩級(jí)管理及管理與養(yǎng)護(hù)作業(yè)分開(kāi)的管理體制。根據(jù)《上海市綠化和市容管理局關(guān)于停止實(shí)施公園免費(fèi)開(kāi)放市級(jí)補(bǔ)貼的通知》(滬綠容〔2010〕110號(hào))，2010年起“區(qū)屬公園的日常維修養(yǎng)護(hù)作為城市維護(hù)項(xiàng)目，應(yīng)由各區(qū)縣負(fù)責(zé)”，“停止實(shí)施對(duì)公園免費(fèi)開(kāi)放的市級(jí)補(bǔ)貼”。部分公園缺少了門(mén)票收入和市級(jí)補(bǔ)貼，面臨日常管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)緊張的困境。在保證公園公益性和服務(wù)廣大市民群眾的前提下，如何實(shí)現(xiàn)公園經(jīng)濟(jì)效益的最大化是公園免費(fèi)開(kāi)放后面臨的一大難題。

自2011年起，開(kāi)展了上海市公園經(jīng)營(yíng)服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀以及規(guī)范公園內(nèi)經(jīng)營(yíng)設(shè)施設(shè)備和經(jīng)營(yíng)企業(yè)行為的調(diào)查研究。在公園中開(kāi)設(shè)小賣(mài)部、茶室和餐廳等經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目既能滿(mǎn)足游客的需要，又能補(bǔ)貼公園支出。但此類(lèi)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和管理體制情況復(fù)雜，大多公園經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目以平價(jià)商品為主，利潤(rùn)空間有限，且大多面貌較差。也有公園脫離實(shí)際需要，追求經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的大而全。目前公園管理迫切需要建立公園內(nèi)經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目的引入機(jī)制，哪些經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目可以進(jìn)入公園、如何規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為等都需要定性和定量的標(biāo)準(zhǔn)化管理。

3.6 施行分類(lèi)分級(jí)管理和考核的首要步驟

早在1994年頒布的《管理?xiàng)l例》第十四條中，便提出“對(duì)本市公園實(shí)行分類(lèi)分級(jí)管理”和“對(duì)重點(diǎn)園林給予重點(diǎn)保護(hù)和管理”。經(jīng)過(guò)20多年的城市建設(shè)和發(fā)展，上海市公園的數(shù)量和面積都有了突飛猛進(jìn)地發(fā)展，公園類(lèi)型和服務(wù)功能也隨著城市居民休閑娛樂(lè)方式的改變、對(duì)社會(huì)服務(wù)需求的增加和對(duì)服務(wù)質(zhì)量要求的提高，情況變得錯(cuò)綜復(fù)雜。城市公園的休憩功能和作為身體鍛煉場(chǎng)所的功能被無(wú)限放大，已無(wú)所謂古典園林、近代公園、歷史名園、專(zhuān)類(lèi)園、濕地公園、國(guó)家重點(diǎn)公園或4A級(jí)景區(qū)之管理區(qū)別。

上海是近代中國(guó)公園的發(fā)源地[9]。上海近代公園跨越了從開(kāi)埠到民國(guó)初年的東西文化碰撞期、民國(guó)到解放前的內(nèi)憂(yōu)外患戰(zhàn)亂期和民主意識(shí)高漲期，綜合了上海近代社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化各方面的歷史演變印跡，是城市變遷的見(jiàn)證[10]。2011年上海市公園管理事務(wù)中心開(kāi)展了《近代公園保存現(xiàn)狀和管理對(duì)策探討》的課題研究，重點(diǎn)對(duì)現(xiàn)存9座近代公園進(jìn)行了理論研究和實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)其保存現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。古猗園、秋霞圃等著名古典園林也面臨著如何在傳承發(fā)揚(yáng)公園歷史文化底蘊(yùn)和滿(mǎn)足市民游客游園需求之間達(dá)到平衡的管理難題。同樣的問(wèn)題也存在于綜合公園、社區(qū)公園和小游園。

通過(guò)差別化管理和考核展現(xiàn)不同類(lèi)型和級(jí)別公園的風(fēng)貌和特點(diǎn)，引導(dǎo)市民游客自覺(jué)維護(hù)和尊重公園的歷史遺存和文化風(fēng)韻，形成歸屬感，共同參與和形成公園的文化特色，這不僅需要法律法規(guī)的保護(hù)，更需要公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系的支撐對(duì)公園進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)、管理和考核。公園分類(lèi)分級(jí)管理和考核是公園管理發(fā)展的趨勢(shì)和方向，在分類(lèi)分級(jí)尚未形成統(tǒng)一結(jié)論前，研究和建立公園管理的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)公園進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)是當(dāng)前工作的首要步驟。

3.7 提升公園管理和服務(wù)能級(jí)的必然選擇

免費(fèi)公園利益相關(guān)者涉及公園(園林)管理部門(mén)、游客、工作人員、司法環(huán)保等政府部門(mén)、城市交通部門(mén)、不完全依附于免費(fèi)公園的企業(yè)、行業(yè)組織、志愿者、教研機(jī)構(gòu)、收費(fèi)娛樂(lè)場(chǎng)所、其他免費(fèi)娛樂(lè)場(chǎng)所等各方面。免費(fèi)公園具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，但如果免費(fèi)公園的游客量激增超過(guò)公園的環(huán)境容量，公園資源不足以滿(mǎn)足所有市民游客的需求，市民游客的游園活動(dòng)以至對(duì)彼此產(chǎn)生影響的情況下，免費(fèi)公園作為公共產(chǎn)品的屬性即發(fā)生了變化，由非競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)化為不完全的競(jìng)爭(zhēng)性，免費(fèi)公園成為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。目前，本市多數(shù)公園，尤其是市中心的公園和節(jié)假日期間的大型綜合公園都存在超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題，各團(tuán)隊(duì)之間、游客與周邊居民之間都存在不少因資源有限和利益沖突產(chǎn)生的矛盾。公園內(nèi)市民游客之間的矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾，可以通過(guò)協(xié)商來(lái)平衡和解決。但市民游客的自我管理和自我組織能力尚處于需要被引導(dǎo)的階段。

以上海市公園噪聲擾民的管理難題為例，2013年3月1日《上海市社會(huì)生活噪聲污染防治辦法》(滬府令94號(hào))頒布，實(shí)施之初確實(shí)為緩解和解決公園內(nèi)生活噪聲擾民的矛盾提供了強(qiáng)有力的管理依據(jù)，通過(guò)公園管理者的勸說(shuō)和引導(dǎo)，矛盾有所緩和，但很快又再次形成燎原之勢(shì)。通過(guò)組織晨練和志愿者隊(duì)伍參加控制噪聲規(guī)約的簽約活動(dòng)，擴(kuò)大公眾參與社會(huì)管理的范圍，從形式上和組織上增強(qiáng)市民游客的主人翁感，比管理者勸阻和說(shuō)教更為有效。

通過(guò)十多年的探索和實(shí)踐，上海市公園管理部門(mén)在“公園-社區(qū)-志愿者”三位一體的管理模式上取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，借社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化方興未艾的契機(jī)，通過(guò)公園管理標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和公園標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程的推進(jìn)，改變公園的社會(huì)管理模式，從“大政府、小社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?、大社?huì)”，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量參與管理，提高市民游客的自覺(jué)遵守文明游園守則和自我管理的能力，是提升公園的管理和服務(wù)能級(jí)的必然選擇[6]。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，行業(yè)發(fā)展日新月異，公園管理也不例外。如何應(yīng)對(duì)行業(yè)發(fā)展的新方向和新趨勢(shì)，解決管理中出現(xiàn)的新問(wèn)題，都需要公園管理者未雨綢繆和提前謀劃，這也正是標(biāo)準(zhǔn)化解決“現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題”的專(zhuān)長(zhǎng)所在。當(dāng)前，面臨著公園文化活動(dòng)的開(kāi)展、主題花展內(nèi)容的豐富、公園防災(zāi)避險(xiǎn)功能的完善等，都需要靈活且完善的管理標(biāo)準(zhǔn)體系的支撐。