周 偉

隨著服務(wù)行政的出現(xiàn)與流行，行政不再局限于傳統(tǒng)上運(yùn)用公權(quán)力來維護(hù)社會(huì)秩序，更需要的是運(yùn)用公權(quán)力來服務(wù)民眾，傳統(tǒng)行政主體的管理角色已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要。在現(xiàn)代行政事務(wù)中，自然人、法人和其他組織可以通過法律（行政法規(guī)和規(guī)章）等的授權(quán)獲得管理和服務(wù)職能。這種方式是通過公權(quán)力進(jìn)入私權(quán)利，實(shí)現(xiàn)行政主體以平等的身份、協(xié)商的方式服務(wù)社會(huì)。此種情形下，把行政主體作為行政行為成立的要件已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，傳統(tǒng)的主體說已經(jīng)過時(shí)，確定行為性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)已由側(cè)重在靜態(tài)組織上的公權(quán)力主體而轉(zhuǎn)移到著重以公權(quán)力作用之修正主體學(xué)說，這也是現(xiàn)行德國、日本學(xué)界的通說。但是這種僅從主體上對(duì)行政行為的性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)予以“改良”的方式并不能解決行政司法實(shí)踐中的困境。因此，檢討現(xiàn)有的行政行為理論，探究行政行為成立主體要件的必要性非常重要。

一、行政主體是行政行為成立要件說的形成原因

把行政主體作為行政行為成立的要件是目前全國行政法通用教材中的通用觀點(diǎn)。早在1991年就有學(xué)者把行政主體作為行政行為成立的要件，提出“行政行為是行政機(jī)關(guān)的行為，非行政機(jī)關(guān)的行為或其他國家機(jī)關(guān)的以及其他組織和個(gè)人的行為，不能稱為行政行為?！雹倭_豪才等學(xué)者編寫的教材中也持同樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為“行政行為是國家行政機(jī)關(guān)所作的行為，這是行政行為的主體要素。”②除了教材，學(xué)術(shù)專著與專業(yè)論文也特別強(qiáng)調(diào)行政主體是行政行為成立的要件，例如有學(xué)者認(rèn)為：“行政行為是實(shí)施行政管理的活動(dòng)，而行政主體則是國家行政管理的主體，因此，只有行政主體的行為才是行政行為，即行為的主體只能是行政主體?！雹?/p>

大陸法系某些國家的行政法學(xué)者也持有同樣的觀點(diǎn)。例如，德國學(xué)者哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為：“‘由行政機(jī)關(guān)’這一特征不但明確了行政行為的做出機(jī)關(guān)，而且作為理解標(biāo)志還是界定行政行為的重要標(biāo)準(zhǔn)?！雹苋毡緦W(xué)者室井力在其主編的《日本現(xiàn)代行政法》一書中認(rèn)為：“行政行為是行政府（亦稱行政機(jī)關(guān)）的行為?！雹?/p>

可見把行政主體作為行政行為成立的要件，既有實(shí)踐需要的原因，也有理論影響的原因，是多種原因共同促成的結(jié)果。

（一）滿足行政司法實(shí)踐的需要

我國學(xué)者研究行政行為成立理論是從行政訴訟法頒布以后開始的。1990年開始實(shí)施的行政訴訟法規(guī)定行政訴訟審查對(duì)象是行政行為，但是面對(duì)龐大、復(fù)雜的行政組織體系中的各種行為，確定哪些行為是行政行為是行政法學(xué)界必須盡快解決的一大難題。于是我國行政法學(xué)者把借鑒的目光投向了大陸法系，并通過對(duì)德國行政法學(xué)中已經(jīng)被廢棄的“特別權(quán)力關(guān)系”理論進(jìn)行深入研究，建立起我國的行政主體理論：不再僅僅用行政機(jī)關(guān)作為行政管理的主體，獲得法律、法規(guī)授權(quán)的組織也是行政管理的主體，用“行政主體”代替了原來的“行政機(jī)關(guān)”，但行政主體范圍更大，即行政主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括法律法規(guī)授權(quán)組織。⑥有了主體，就可以確定被告，于是各級(jí)人民法院、人民檢察院就按照誰是行政主體，誰就是被告來開展我國的行政司法實(shí)踐工作。例如，在四川省金堂縣云頂山慈云寺訴金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處一案中，金堂縣人民法院首先認(rèn)定金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處是行政機(jī)關(guān)，即行政主體，然后才認(rèn)定其是否為被告。⑦在海安縣角斜木器制鏡廠訴海安縣供電局和海安縣角斜鎮(zhèn)人民政府一案中，法院否定電管站的行政主體資格后，確認(rèn)其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)供電局和角斜鎮(zhèn)是共同被告。⑧由此可見，司法實(shí)踐中大多數(shù)司法機(jī)關(guān)都恪守“誰主體，誰被告”的行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則。這是理論界把行政主體作為行政行為成立要件的原因之一。

（二）受其他部門法相關(guān)理論的影響

把行政主體作為行政行為成立要件主要受刑法學(xué)中的犯罪構(gòu)成理論和民法學(xué)中的民事法律行為成立理論的影響。

刑法學(xué)界通說認(rèn)為，犯罪構(gòu)成包括四要件，即主體要件、主觀方面、客體要件和客觀方面，在這四要件中，犯罪主體要件不可或缺。受刑法學(xué)中犯罪構(gòu)成理論的影響，我國行政法學(xué)者也認(rèn)為行政主體是行政行為成立的要件。例如，有學(xué)者認(rèn)為行政行為成立要件包括主體要件、主觀方面的要件、客觀方面的要件等。⑨這里的“主體”、“主觀方面”、“客觀方面”是典型的刑法學(xué)犯罪構(gòu)成用語，其內(nèi)容也與犯罪構(gòu)成中的相應(yīng)術(shù)語的意思相似。其他行政法教材雖然沒有直接模仿刑法學(xué)中的用語，但內(nèi)容大同小異。

在我國民法理論中，民事法律行為的認(rèn)定經(jīng)過了一個(gè)逐漸成熟的過程：20世紀(jì)80年代新中國法學(xué)起步時(shí)期，民法學(xué)者按照在民事法律行為中的作用的不同，把民事法律行為成立的要件分為實(shí)質(zhì)成立要件和形式成立要件。實(shí)質(zhì)要件包括行為人具有相應(yīng)的民事行為能力、意思表示真實(shí)、不違背法律和社會(huì)公共利益；形式要件包括口頭形式、書面形式和默示形式。⑩這里，民事主體是民事法律行為成立的要件。民事主體是民事法律行為成立的要件成為當(dāng)時(shí)民法學(xué)界的通用觀點(diǎn)?。董安生教授的《民事法律行為研究》一書出版以后，這種觀點(diǎn)開始動(dòng)搖。我國行政行為成立要件中的主體要件、意思要件和效果要件實(shí)質(zhì)上是民事法律行為成立中的要件在行政行為成立中的再現(xiàn)。

（三）行政法理論上的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤

行政行為成立理論上的錯(cuò)誤既表現(xiàn)在基本概念認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤方面，還表現(xiàn)在對(duì)行政主體具體性認(rèn)識(shí)不足方面。

1.行政行為存在和行政行為成立混淆的錯(cuò)誤

行為與主體是同時(shí)存在的，有行為就有行為的主體，有主體就有主體的行為。行為是主體的行為，主體是行為的主體，沒有無主體的行為，也沒有無行為的主體，二者沒有先后和輕重之分。這是哲學(xué)上物質(zhì)運(yùn)動(dòng)原理在法學(xué)中的具體運(yùn)用。因此，行為的存在指的是行為客觀存在，并且是和行政主體同時(shí)存在的，它的存在與研究者、執(zhí)法者或司法者主觀確認(rèn)沒有關(guān)系。依此推理，行政行為存在也是無需認(rèn)可而客觀存在的狀態(tài)，并且行政行為存在與行政主體同時(shí)存在。

行政行為成立不同于行政行為存在，它指的是某種行為能夠或應(yīng)當(dāng)成為“行政”行為，是對(duì)行政行為存在前某種行為的“行政”性質(zhì)的判斷，需要有研究者、執(zhí)法者或司法者的主觀認(rèn)定。在沒有確定某種行為的行政行為性質(zhì)前，不存在行政主體問題。因此，行政行為存在與行政行為成立是兩個(gè)不同的概念，行政行為成立要件指的是某種行為是否是“行政”行為必須具備的要件，而行政行為存在與行政行為成立沒有任何關(guān)系，其客觀地存在于現(xiàn)實(shí)生活中。行政行為和行政主體同時(shí)產(chǎn)生，二者不可分離，傳統(tǒng)意義上的行政行為成立理論中的行政行為成立實(shí)質(zhì)上指的是行政行為的存在，混淆了行政行為存在和行政行為成立兩個(gè)概念。?把行政行為存在和行政行為成立混為一談，用行政行為成立代替行政主體時(shí)，人為地把行政行為存在和行政主體分離開來，形成了所謂的行政行為主體是行政行為成立要件的錯(cuò)誤結(jié)論。

2.成立要件和責(zé)任要件混淆的錯(cuò)誤

行政主體理論形成是有目的的，即“有助于行政訴訟被告資格和行政責(zé)任歸屬等問題的解答”。?有學(xué)者為了確定行政違法行為的責(zé)任主體，將行政主體分為名義行政主體、過渡行政主體和實(shí)際行政主體。?而有學(xué)者則提出，“在這林立的行政主體之外還要給我們加上更多的大大小小的行政主體，這種探索實(shí)際上是行政主體理論的倒退。將行政主體擴(kuò)大至內(nèi)部機(jī)構(gòu)和個(gè)人的直接后果就是行政主體的泛化和濫用，使得一個(gè)完整明確的行政主體概念變得支離破碎，使行政主體概念創(chuàng)立的主要積極意義喪失殆盡。”?行政行為成立要件和行政主體承擔(dān)責(zé)任要件是兩個(gè)不同的概念。行政行為成立是決定該行為是否構(gòu)成行政行為，是定性問題；行政主體承擔(dān)責(zé)任要件是行政行為成立后，行政主體是否承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)多大的責(zé)任，是定量問題。從性質(zhì)上來說，前者是客觀的事實(shí)判斷問題，后者是價(jià)值判斷問題。定性與定量、事實(shí)判斷與價(jià)值判斷是相對(duì)的范疇，二者并不統(tǒng)一。申言之，行政主體不承擔(dān)責(zé)任，并不能決定該行為不是行政行為。把行政主體作為行政行為成立的要件，是把行政行為成立要件和行政主體承擔(dān)責(zé)任要件混為一談的結(jié)果。

總之，行政主體都是具體的，都是和具體的行政行為同時(shí)存在、緊密相連的，沒有具體的行政行為存在或不和具體的行政行為聯(lián)系的抽象主體是不存在的。具體的行政行為不僅包括具體的行政執(zhí)法行為，也包括行政立法行為和行政司法行為。例如，公安局是行政主體嗎？顯然，任何人都不能直接得出公安局是行政主體的結(jié)論，只有把它放在具體的行政行為中來確定其行政主體的性質(zhì)時(shí)才能確定。公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)土地使用權(quán)時(shí)，其是行政相對(duì)人而非行政主體，公安機(jī)關(guān)實(shí)施購買辦公用品的行為時(shí)，其身份是民事主體而非行政主體身份。只有在行政機(jī)關(guān)依法作出某種涉及行政權(quán)的行為時(shí)，其身份才是行政主體。在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的具體性認(rèn)識(shí)不足是廣泛存在的。溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案就是典型案例。?在南昌市青云譜區(qū)施堯村40多名村民起訴村委會(huì)案中，南昌市青云譜區(qū)人民法院裁定駁回起訴，理由是被告施堯村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不是行政訴訟的適格被告。?也就是說，在審理案件時(shí)，郵電局、村委會(huì)是否具有行政職權(quán)？是否行使了行政職權(quán)？法院沒有考證，而是直接根據(jù)它們的性質(zhì)作出裁決。由于忽視了行政主體的具體性，僅以抽象的行政主體確定某種行為是否是行政行為，進(jìn)而把該案排除在行政訴訟的受案范圍之外，這樣的裁定顯然是錯(cuò)誤的。對(duì)行政主體的具體性認(rèn)識(shí)不足必然導(dǎo)致行政法學(xué)理論研究的錯(cuò)位和司法實(shí)踐的混亂。

（四）行政法的目的要求所致

盡管行政法有管理論、控權(quán)論、平衡論和服務(wù)論等學(xué)說，但控權(quán)成為當(dāng)代行政法各種學(xué)說不可或缺的因素?？貦?quán)的核心機(jī)制之一是實(shí)現(xiàn)司法最終性原則，即行政糾紛的最終裁決權(quán)屬于司法機(jī)關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)司法最終性原則，我國行政法學(xué)者和司法實(shí)踐者通過行政主體來確定行政訴訟被告，并進(jìn)而找到違法行政行為的法律責(zé)任的承擔(dān)者。?通過司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的平衡，這是學(xué)者們把行政主體作為行政行為成立要件的又一個(gè)原因。?

此外，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和集權(quán)制國家思潮的影響下，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是圣神的，是不容侵犯的。因此，有學(xué)者認(rèn)為非行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織是沒有資格行使行政權(quán)力的。?也有學(xué)者質(zhì)疑“行政主體是否過多過濫”，并要求對(duì)行政主體范圍加以必要的限制。這背后的寓意是：如果理論上“加上更多的大大小小的行政主體”有可能會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)被其他組織和個(gè)人行使，從而導(dǎo)致行政權(quán)被濫用。為防止行政主體過濫，學(xué)者們提出行政主體是行政行為成立的前提條件，也就是說行政權(quán)只能由行政主體來行使，其他主體做出的行為不是行政行為?，即他們提出行政主體是行政行為成立要件的目的在于防止非行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力。

二、把行政主體作為行政行為成立要件給行政法理論和實(shí)踐帶來的問題

雖然行政主體是行政行為成立的要件是我國行政法學(xué)界的通說觀點(diǎn)，但是有學(xué)者曾經(jīng)對(duì)行政主體是行政行為的成立要件產(chǎn)生過懷疑，認(rèn)為行政權(quán)能與行政主體并不能完全等同。?但其并沒有直接指出行政主體不是行政行為成立的要件。筆者在贊同其以行政權(quán)能代替行政主體作為行政行為成立的要件的同時(shí)，卻對(duì)其不直接否定行政主體是行政行為成立要件持謹(jǐn)慎態(tài)度。因?yàn)樾姓黧w本來就不是行政行為成立的要件，把行政主體作為行政行為成立的要件不僅使行政法理論難以自圓其說，而且不利于司法實(shí)踐的實(shí)際操作。

（一）理論上存在的邏輯錯(cuò)誤

把行政主體作為行政行為成立要件，意味著沒有行政主體這一前提條件的存在，某種行為就不可能是行政行為。?然而現(xiàn)行行政主體的概念要求：只有實(shí)施了行政行為的法人和其他組織才是行政主體，也就是說，按照現(xiàn)行的行政行為概念，沒有行政行為，就不可能成立行政主體。這就產(chǎn)生了一個(gè)邏輯矛盾：到底是行政主體作為行政行為成立的一個(gè)要件先于行政行為而獨(dú)立存在，還是符合行政行為成立要件的行政行為先于行政主體被評(píng)價(jià)？如果說行政主體作為行政行為成立的一個(gè)要件相對(duì)獨(dú)立于其他要件而存在于行政行為成立之中，那么已經(jīng)確定的行政主體如何還需要憑借行政行為加以再評(píng)定？如果說符合行政行為成立要件的行政行為是確定行政主體的前提和基礎(chǔ)，那么已經(jīng)被確認(rèn)的行政行為又何須憑借行政主體這一構(gòu)成要件加以評(píng)價(jià)？因此，將行政主體作為行政行為成立的要件在理論上存在邏輯錯(cuò)誤，它使行政行為成立理論中有關(guān)行政主體和行政行為的關(guān)系陷入“先有雞還是先有蛋”的因果困境。

（二）將行政主體作為行政行為成立的要件違背了行政主體存在的目的

在行政法理論和實(shí)踐中，把行政主體作為行政行為成立要件主要目的在于確定行政訴訟被告，并最終為違法行政行為找到責(zé)任承擔(dān)者。?將行政主體作為行政行為成立的要件除了要控制行政權(quán)，保障行政相對(duì)人的權(quán)利外，還要防止行政主體無故承擔(dān)責(zé)任。因此從另一個(gè)視角來看，把行政主體作為行政行為成立要件的目的，一方面為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織的非行政行為排除了行政賠償責(zé)任，另一方面為行政主體的合法行政行為排除了賠償責(zé)任。然而，行政行為與行政主體是相伴而生的，并無先后之分。行政行為是通過行政主體的實(shí)施而存在于客觀世界之中的，進(jìn)而納入行政法的評(píng)價(jià)體系，才能作為行政主體承擔(dān)行政法律責(zé)任的基礎(chǔ)；行政主體是通過行政行為的確認(rèn)才能成為行政主體，行為主體由此成為承擔(dān)行政法律責(zé)任的主體。現(xiàn)有的行政行為成立理論認(rèn)為，行政主體作為行政行為成立的要件先于行政行為而獨(dú)立存在，這就意味著，行政主體作為行政行為成立要件同時(shí)也是行政行為的責(zé)任要件。于是任何具有行政責(zé)任能力的組織或個(gè)人可以不經(jīng)行政行為確認(rèn)而直接認(rèn)定為行政法律責(zé)任主體，進(jìn)而要求其承擔(dān)責(zé)任，哪怕其不作出行政行為或沒有不作為。這顯然把行政主體作為一個(gè)承擔(dān)責(zé)任的機(jī)器，這樣的理論明顯違背了行政主體存在的目的。

（三）將行政主體作為行政行為成立要件給司法實(shí)踐帶來了困惑

如果將行政主體作為行政行為成立要件，那么某些公權(quán)力行為因不是由法定的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織作出而不屬于行政行為，那么這些行為能否納入司法審查程序就給司法機(jī)關(guān)帶來很大挑戰(zhàn)。在成都華盟物業(yè)管理有限責(zé)任公司訴成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展局其他行政管理糾紛一案?中，原告華盟公司因不滿成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室行政處罰一案，于2005年3月22日將成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室告上法庭。成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院受理后，查明成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室隸屬于高新區(qū)經(jīng)貿(mào)局，因其沒有行政主體身份而導(dǎo)致行政被告主體不適格。經(jīng)原告申請(qǐng)，法院將被告變更為高新區(qū)經(jīng)貿(mào)局。重新審理后，法院卻認(rèn)為成都高新區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室只是被告高新區(qū)經(jīng)貿(mào)局下屬的一個(gè)職能部門，不具有獨(dú)立機(jī)關(guān)法人資格，也沒有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，不能以其自身的名義對(duì)外行使管理職權(quán)。因此法院認(rèn)定成都高新區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室以自己的名義對(duì)原告作出處罰決定屬于超越職權(quán)行為，遂作出撤銷成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室行政處罰決定的判決。在該案審理過程中，行政訴訟被告為高新區(qū)經(jīng)貿(mào)局，但法院審查的卻是成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)。有學(xué)者曾質(zhì)疑：“沒有獨(dú)立人格，不能承擔(dān)法律責(zé)任，談何行政職權(quán)？”?如果認(rèn)為處罰行為是高新區(qū)經(jīng)貿(mào)局，該行為就不屬于越權(quán)行為了。法院作出這樣的判決，并非其能力問題，而是現(xiàn)有的行政行為成立理論將行政主體作為行政行為成立要件導(dǎo)致的結(jié)果，如果不以誰主體誰被告為原則，法院直接以成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)安全生產(chǎn)委員會(huì)為被告，類似問題就迎刃而解。

三、行政主體在行政行為成立中的重新定位

把行政主體作為行政行為成立的要件并沒有實(shí)現(xiàn)其初衷，反而給行政行為的定性帶來諸多問題。因此，有必要對(duì)行政主體在行政行為成立中的地位予以重新審視。

（一）主體是法律行為成立要件理論的衰落

行政行為成立理論是在借鑒犯罪構(gòu)成理論和民事法律行為成立理論的基礎(chǔ)上形成的。由于早期的犯罪構(gòu)成理論和民事法律行為理論認(rèn)為主體是犯罪構(gòu)成要件或民事法律行為成立要件，因此行政法學(xué)者也認(rèn)為行政主體是行政行為成立的要件。事實(shí)上，有關(guān)犯罪構(gòu)成的主體要件理論和民事法律行為構(gòu)成的主體要件理論已經(jīng)在刑法學(xué)界和民法學(xué)界受到諸多質(zhì)疑，甚至已經(jīng)被否定。可以說，主體是法律行為成立要件的理論已經(jīng)衰落。

1.刑法學(xué)對(duì)犯罪主體在犯罪構(gòu)成中地位的質(zhì)疑

我國刑法學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為犯罪主體是犯罪構(gòu)成必不可少的要件之一，這是因?yàn)槲覈谭ǚ缸飿?gòu)成要件理論借鑒了蘇聯(lián)刑法成果的緣故。相比較而言，作為經(jīng)典刑法典國家的德國和法國，其刑法中有關(guān)犯罪構(gòu)成中并不包括犯罪主體要件。在大陸法系中，德日兩國的犯罪構(gòu)成理論是具有世界影響的犯罪理論。其刑法中的犯罪構(gòu)成要件一般指的是“構(gòu)成要件符合性”，極個(gè)別的情況下犯罪構(gòu)成要件被認(rèn)為既包括“構(gòu)成要件符合性”，也包括“違法性”和“有責(zé)性”。也就是說，犯罪主體的內(nèi)容包括構(gòu)成要件和有責(zé)評(píng)價(jià)。一個(gè)人是否構(gòu)成犯罪主體要看其行為是否符合犯罪構(gòu)成的條件，德日犯罪構(gòu)成理論主要強(qiáng)調(diào)犯罪主體的責(zé)任能力評(píng)價(jià)。?盡管將犯罪主體作為犯罪構(gòu)成要件的學(xué)說源于蘇聯(lián)刑法學(xué)理論，但有蘇聯(lián)學(xué)者也曾主張：“責(zé)任能力不應(yīng)放在犯罪構(gòu)成的內(nèi)部解決，而應(yīng)置于犯罪構(gòu)成的范圍外?！?我國亦有學(xué)者對(duì)犯罪構(gòu)成的主體要件提出了質(zhì)疑，認(rèn)為主體要件不是犯罪構(gòu)成的要件。?

《中華人民共和國刑法》 （以下簡(jiǎn)稱《刑法》）第17、18、19條就刑法上的主體作了規(guī)定，就其規(guī)定的內(nèi)容來說，其強(qiáng)調(diào)的是這些主體是否承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)多大的責(zé)任，并沒有認(rèn)定這些主體危害社會(huì)的行為不構(gòu)成犯罪。因此，這里的刑事責(zé)任年齡和刑事責(zé)任能力的規(guī)定不是犯罪構(gòu)成的條件，而是承擔(dān)刑事責(zé)任的條件。這樣的觀點(diǎn)也已經(jīng)在我國刑法學(xué)界得到認(rèn)同。?事實(shí)上，犯罪行為和犯罪主體不可能有先后之分，靜態(tài)的自然人或單位是不可能成為犯罪主體的，只有自然人或單位開始實(shí)施犯罪時(shí)才產(chǎn)生犯罪主體，因此“犯罪行為與犯罪主體是同時(shí)成立的，某一行為是否成為犯罪決定行為人是否成立犯罪主體，沒有對(duì)行為性質(zhì)的判斷，就沒有對(duì)犯罪主體的評(píng)價(jià)?！?在刑法學(xué)中建構(gòu)犯罪主體概念，其實(shí)質(zhì)上是確定犯罪責(zé)任主體。盡管這些觀點(diǎn)并沒有得到刑法學(xué)界的普遍認(rèn)可，但是比照大陸法系的刑法學(xué)理論以及刑法的科學(xué)性，這樣的理論對(duì)我國行政法學(xué)研究應(yīng)該具有示范意義，即從行政法學(xué)理論上講，行政行為成立要件和行政主體的責(zé)任要件不是同一個(gè)概念，因此二者的功效也不同：行政主體是行政行為主體承擔(dān)行政責(zé)任的要件，不是行政行為成立的條件。

2.主體因素是民事行為成立要件理論的衰落

早期的民法學(xué)者在研究民事法律行為成立時(shí)，對(duì)民事法律行為成立的要件有許多不同看法。?但有學(xué)者明確否定了行為主體是民事法律行為成立的條件，認(rèn)為僅且只有意思表示是民事法律行為成立的唯一要件。?隨后，民法學(xué)界有關(guān)民事法律行為成立的要件的觀點(diǎn)逐漸走向一致，把民事主體作為民事法律行為成立的前提條件的觀點(diǎn)開始衰落，即民事主體不再是民事法律行為成立的條件。《中華人民共和國民法總則》從第17條到第24條就民事主體作了規(guī)定。從這些規(guī)定可以推斷出其立法目的在于找到民事行為的法律后果，進(jìn)而確定承擔(dān)行為責(zé)任的主體：如果是合同行為，則合同無效；如果是侵權(quán)行為，則承擔(dān)責(zé)任。由此可見，這些法律的規(guī)定在于對(duì)民事行為所作的無效評(píng)價(jià)并找出相應(yīng)的責(zé)任主體，而不是在于確定該種行為是否是民事法律行為。民法學(xué)上的主體要件不是民事法律行為成立的要件，而是主體行為的生效要件或承擔(dān)責(zé)任的要件。同理，行政行為成立的主體要件和責(zé)任要件不是同一概念，在行政行為成立理論中具有不同的角色定位，即行政主體是行政行為主體的責(zé)任要件，而非行政行為的成立要件。

3.對(duì)行政主體是行政行為成立要件的懷疑

在司法實(shí)踐中，一些判決或裁定對(duì)于行政主體是行政行為成立主體要件的理論也曾經(jīng)予以否認(rèn)。例如在長春亞泰訴中國足協(xié)一案中，被告是否適格成為當(dāng)時(shí)行政法理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。中國足協(xié)有權(quán)對(duì)長春亞泰開出罰單，其權(quán)力來源于《中華人民共和國體育法》第31條的規(guī)定?，盡管中國足協(xié)不是行政機(jī)關(guān)，但是其獲得了管理足球隊(duì)的權(quán)力。北京市第二中級(jí)人民法院作出不予受理的裁定，實(shí)質(zhì)上受到中國足協(xié)不是行政主體就不能做被告的思維的影響。司法實(shí)踐中也有直接根據(jù)行為的性質(zhì)來認(rèn)定行政訴訟的被告的：在史榮德訴山東省恒德縣索鎮(zhèn)東鎮(zhèn)村村民委員會(huì)案中，被告為村民發(fā)放2003年下半年口糧補(bǔ)助時(shí)，因原告系“倒插門”遷入戶口，拒絕為原告發(fā)放補(bǔ)助。恒德縣人民法院判決確認(rèn)被告拒絕原告同等村民待遇的行為違法，限被告為原告分配口糧補(bǔ)助款71元。?和上文中法院將南昌市青云譜區(qū)施堯村村委會(huì)排除在行政訴訟被告之外相比，該案中法院將村委會(huì)作為了行政訴訟的被告。這是行政法實(shí)踐中法院突破陳舊理論，作出的正確判決，是司法實(shí)踐中行政訴訟理論的一大進(jìn)步。

（二）行政主體不是行政行為成立的要件

鑒于上文的分析，行政主體不可能也不應(yīng)該是行政行為成立的要件，更不是行政行為成立的一般要件。

1.行政主體不可能獨(dú)立存在

“物質(zhì)和運(yùn)動(dòng)是不可分割的，運(yùn)動(dòng)是物質(zhì)的運(yùn)動(dòng)，物質(zhì)是運(yùn)動(dòng)的物質(zhì)，離開物質(zhì)的運(yùn)動(dòng)和離開運(yùn)動(dòng)的物質(zhì)都是不可想象的?！?具體到法學(xué)領(lǐng)域，這一原理應(yīng)該解釋為主體是行為的主體，行為是主體的行為，離開主體的行為和離開行為的主體都是不可想象的。因此，行為是主體的行為，沒有主體，行為是不可能存在的。行為主體與行為同時(shí)產(chǎn)生，同時(shí)消滅。行為已經(jīng)成立，說明行政的主體已經(jīng)存在，至于這種主體是不是行政主體，應(yīng)該取決于這種行為的行政行為屬性。也就是說，是行政行為決定行政主體的“行政”性質(zhì)，而不是行政主體的性質(zhì)決定行政行為的性質(zhì)。行政主體不是行政行為的先決條件，也不是行政行為成立的要件?！白鳛樾姓袨槌闪⒌闹黧w性成立要件，只能表述為‘行政權(quán)能的存在’，而不能表述為‘實(shí)施行為的主體是行政主體’?！?這樣的論斷是比較合理的。在研究行政行為時(shí)，人為地將行為的主體和主體的行為割裂開來，任性地認(rèn)為主體是行為的成立要件的觀點(diǎn)違背了物質(zhì)運(yùn)動(dòng)的哲學(xué)原理。

2.行政主體的行政性取決于行政行為的性質(zhì)

按照現(xiàn)有的行政主體理論，能夠成為行政主體的組織要么是行政機(jī)關(guān)，要么是法律法規(guī)授權(quán)組織。但是這些組織的行為不限于行政行為，還包括憲法行為、民事行為和犯罪行為。其中憲法行為是涉及到國家權(quán)力的行為，這種行為包括有關(guān)國家機(jī)關(guān)的權(quán)力分配、國家權(quán)力與地方權(quán)力、國家權(quán)力與公民權(quán)利等內(nèi)容，其核心是國家權(quán)力。國家權(quán)力不僅包括行政權(quán)力，還包括司法權(quán)力、立法權(quán)力等。民事行為指的是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織以平等的民事主體身份，以獨(dú)立的意思實(shí)施物權(quán)行為或債權(quán)行為。犯罪行為是指行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織因主觀上的過錯(cuò)，實(shí)施嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)關(guān)系的行為。行為性質(zhì)不同，其主體的性質(zhì)也不同。在這些行為中，只有有關(guān)行政權(quán)的運(yùn)用或不運(yùn)用的行為才是行政行為，其行為的主體才是行政主體。因此，行政主體的行政性取決于行政行為的性質(zhì)。

3.主體不能決定行為的性質(zhì)

“無主體無行為，無行為無主體”是哲學(xué)上的正確判斷，因?yàn)樾袨槭侵黧w的行為，主體是行為的主體。也就是說，行政主體不會(huì)獨(dú)立存在，其必須與行政行為相伴而生。行為是“人（主體）”的行為，是“人（主體）”的社會(huì)關(guān)系建立的方式，沒有“人（主體）”的行為是抽象的，是不存在的。行政法學(xué)界在對(duì)行政行為成立進(jìn)行研究的過程中把行政主體作為行政行為成立的要件，是在遵循“無主體無行為”的哲學(xué)原理背景下認(rèn)定的，即“無行政主體，便無行政行為”。

“無主體無行為”是正確的，但并不能說明“無行政主體，便無行政行為”也是正確的。行政行為的主體要素中強(qiáng)調(diào)的是：行為的主體是什么樣的主體。有沒有主體和是什么樣的主體并非同一判斷。有主體就有行為，有行為就有主體。換句話說，沒有主體就沒有行為，沒有行為就沒有主體，有沒有主體是指行為是否存在的問題，是定性問題，決定著行為的性質(zhì)?！笆裁礃拥闹黧w”是指行為和主體存在后，該行為是什么樣的行為，相應(yīng)的行為的主體是什么樣的主體，是行為和主體存在后的量化，是定量（或者定類）問題。因此，有沒有主體和是什么樣的主體是定性與定量的區(qū)別。需要注意的是，這里講的定性與定量是對(duì)行為的定性與定量。而行政行為成立要件和行政行為責(zé)任要件的定性與定量是就行政行為而言的。二者不是一個(gè)層面上的定性與定量，不可混淆。

行政行為成立是指是否有行政行為存在，是行為的定性，考察的是行為的“質(zhì)”?！笆裁礃拥闹黧w”是行為成立時(shí)的主體的“量化”，考察的是行為的“量”，這種“量”表現(xiàn)在該行政主體是否承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)多大的責(zé)任問題，是行政行為主體承擔(dān)責(zé)任的條件。把主體作為行政行為成立要件，是行政法學(xué)理論研究不成熟的表現(xiàn)。

（三）主體要件是行政主體承擔(dān)責(zé)任的要件

行政行為成立要件不同于行政責(zé)任要件，前者指的是某種行為是不是行政行為的外在標(biāo)志，通過該標(biāo)志確認(rèn)某種行為是行政行為而非民事行為或其他行為。行政行為責(zé)任要件指的是行政主體違法或不當(dāng)行使權(quán)力給當(dāng)事人造成損害而承擔(dān)法律責(zé)任的條件，是對(duì)已經(jīng)成立的行政行為的合法性評(píng)價(jià)后的結(jié)果。從這個(gè)意義上講，行政行為成立是行政主體承擔(dān)行政法上的責(zé)任的前提條件。

行政責(zé)任主體一般是行政主體，但行政主體不一定是行政責(zé)任主體，如法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部組織、派出組織超越授權(quán)范圍作出行為時(shí)，其身份還是行政主體，但其不承擔(dān)責(zé)任，其責(zé)任由其所屬的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。即使不是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織，但其作出的行為中存在著行政權(quán)要素，則該行為就是行政行為。

刑法學(xué)和民法學(xué)中的主體要件并非犯罪構(gòu)成和民事法律行為成立的要件，而是該主體承擔(dān)責(zé)任的條件。把主體要件當(dāng)作犯罪構(gòu)成要件或民事法律行為成立的要件可能是刑法學(xué)者和民法學(xué)者混淆主體要件和責(zé)任要件所致。行政行為成立理論是在借鑒傳統(tǒng)刑法中的犯罪構(gòu)成理論和民法中的民事法律行為成立理論建立起來的?，F(xiàn)在刑法學(xué)界和民法學(xué)界都把主體作為責(zé)任要件，那么在行政法學(xué)中，主體要件就不能再被認(rèn)為是行政行為的成立要件，而應(yīng)該是行政行為的責(zé)任要件。

1.依法行政旨在強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任主體

依法行政要求行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織應(yīng)該按照法律的規(guī)定履行行政職責(zé)，即在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法定的程序合理地行使行政權(quán)，否則將承當(dāng)相應(yīng)的法律責(zé)任。盡管依法行政含有諸多內(nèi)容，但從行政法最終的價(jià)值目標(biāo)——保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益來說，依法行政的核心在于行政責(zé)任的承擔(dān)。因此，行政主體的存在是為了明確責(zé)任。

2.行政訴訟被告確認(rèn)旨在確定行政責(zé)任主體

由于行為主體和責(zé)任主體是兩個(gè)不同的概念。我國行政法學(xué)界在對(duì)行政訴訟中被告的確定問題進(jìn)行研究時(shí)提出了行政主體概念，其力求在行政機(jī)關(guān)或者非行政機(jī)關(guān)的組織中找出一個(gè)能夠?yàn)槠湫袨槌袚?dān)責(zé)任的主體來。因此，確定行政主體概念表面上是在確定行政訴訟被告，其最終目的在于尋找一個(gè)能對(duì)行政行為承擔(dān)法律責(zé)任的主體，即確定行政訴訟的被告并非目的，而是旨在通過被告的確認(rèn)實(shí)現(xiàn)行政訴訟的正常進(jìn)行，并為行政訴訟的最終判決結(jié)果的履行提供條件。故行政主體引入與適用是為了確定責(zé)任承擔(dān)者。

3.行政活動(dòng)連續(xù)性和統(tǒng)一性旨在確定行政責(zé)任主體

行政活動(dòng)不是由抽象的行政組織來完成的，而是由行政組織內(nèi)的公務(wù)員來完成的。由于行政活動(dòng)是行政主體的活動(dòng)而非某一個(gè)公務(wù)員的活動(dòng)，即行政活動(dòng)有著連續(xù)、統(tǒng)一的內(nèi)在要求，因此行政活動(dòng)統(tǒng)一于行政主體名義之下，公務(wù)員進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)是以行政主體的名義進(jìn)行的。通過行政主體概念把不同級(jí)別、不同時(shí)期、不同階段的不同公務(wù)員的行為連接起來，實(shí)現(xiàn)行政行為的連續(xù)性，并把這些公務(wù)員行為的責(zé)任統(tǒng)一于行政主體，有利于促進(jìn)公務(wù)員工作的積極性，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，保持行政活動(dòng)連續(xù)性、統(tǒng)一性在于確定責(zé)任承擔(dān)者。

4.行政行為效力實(shí)現(xiàn)與否旨在確定行政責(zé)任主體

行政行為的效力指的是行政行為對(duì)行政主體和行政相對(duì)人的約束力。對(duì)行政主體而言，行政主體應(yīng)當(dāng)尊重行政行為的公定力、確定力和執(zhí)行力，非經(jīng)法定事由并按照法定程序，行政主體不能隨意改變自己已經(jīng)作出的行政行為，必要的時(shí)候要采取強(qiáng)制措施保障行政行為效力的實(shí)現(xiàn)。如果行政主體作出的行政行為不合法或者不合理而給當(dāng)事人造成損害的，應(yīng)該按照法律規(guī)定予以賠償。行政主體應(yīng)當(dāng)保證行政行為效力的實(shí)現(xiàn)，否則承擔(dān)不作為的責(zé)任，行政行為效力的實(shí)現(xiàn)與否在于確定行政行為的責(zé)任承擔(dān)者。行政主體作出的行為，理所應(yīng)當(dāng)由行政主體承擔(dān)責(zé)任，是民事主體作出的行為，其亦承擔(dān)民事責(zé)任。所以確定行為有效與否并不能確定該行為是否是“行政”性質(zhì)的行為，而只能確定該行為是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。因此，行政行為效力實(shí)現(xiàn)與否在于確定行政責(zé)任主體。

注釋：

①? 張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學(xué)——中國行政法學(xué)綜述與評(píng)價(jià)》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第137、137頁。

② 羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第125頁。

③ 方世榮：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第17頁。

④ ［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第190—191頁。

⑤ ［日］室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第81頁。

⑥ 參見楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法原論》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第157頁。

⑦ 參見四川省金堂縣云頂山慈云寺訴金堂縣云頂石城風(fēng)景管理處案。四川省金堂縣人民法院行政判決書，（2001） 金堂行初字第11號(hào)。

⑧ 南通市中級(jí)人民法院認(rèn)為：根據(jù)國家能源部頒布的《鄉(xiāng)電管站管理辦法》的規(guī)定，電管站接受海安縣供電局和角斜鎮(zhèn)人民政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，都是行政主體，因此海安縣供電局、角斜鎮(zhèn)人民政府是行政訴訟的適格被告。參見海安縣角斜木器制鏡廠訴海安縣供電局、角斜鎮(zhèn)政府違法要求履行義務(wù)、停止供電賠償損失案。江蘇省海安縣人民法院行政判決書，（1995）海行初字第5號(hào)。

⑨ 羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2000年版，第109頁。

⑩ 參見李由義主編：《民法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1988年版，第116—119頁；鄭立、王作堂主編：《民法學(xué)》北京大學(xué)出版社1994年版，第105—107頁。

? 有學(xué)者認(rèn)為：民事法律行為的成立要件，是按照法律規(guī)定成立法律行為時(shí)所必不可少的事實(shí)要素。彭萬林主編：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第99頁。

? 把行政行為存在視為行政行為成立不乏其例，具體內(nèi)容參見羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第125—126頁；參見應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國方正出版社2004年版，第124—125頁等。

? 有必要指出，就行政主體范式所要解決的問題而言，其最初的目的和意義是自我限制。在學(xué)術(shù)層面，它旨在幫助學(xué)者們實(shí)現(xiàn)行政法學(xué)專業(yè)化的期望，行政法學(xué)也由此基點(diǎn)而得到相當(dāng)程度的整合，避免了邏輯思維和學(xué)術(shù)理論上的混亂；在制度層面，它旨在為理清實(shí)際行使行政權(quán)力的各個(gè)主體（包括行政機(jī)關(guān)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、被授權(quán)組織、被委托組織、公務(wù)員、被授權(quán)或被委托組織之成員）之間的法律關(guān)系、確定行政行為的效力奠定理論基礎(chǔ)，進(jìn)而有助于行政訴訟被告資格和行政責(zé)任歸屬等問題的解答。參見沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，《法律科學(xué)》2000年第6期。

? 參見楊解君：《行政主體及其類型的理論界定與探索》，《法學(xué)評(píng)論》1999年第5期。

? 楊海坤、陳儀：《在探索中前進(jìn)還是后退？——與楊解君教授商榷》，《法學(xué)評(píng)論》2000年第4期。

? 湖南省溆浦縣人民法院認(rèn)為，被告縣郵電局是企業(yè)單位，不具有通訊管理的行政職能，沒有給原告縣中醫(yī)院開通“120”急救電話的法定義務(wù)，縣中醫(yī)院的訴訟請(qǐng)求不能成立。參見溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案。該案的判決結(jié)果被懷化市中級(jí)人民法院撤銷。湖南省溆浦縣人民法院行政判決書，（1998）溆行初字第66號(hào)。

? 胡水、趙文明：《首例村委會(huì)作為行政被告案“流產(chǎn)”》，《法制日?qǐng)?bào)》2003年6月5日。該案中，村民要求撤銷施堯村委會(huì)收回土地的補(bǔ)償決定。

? 參見沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，《法律科學(xué)》2000年第6期。

? 參見應(yīng)松年：《完善我國的行政救濟(jì)制度》，《江海學(xué)刊》2003年第1期；莫于川：《公民合法權(quán)益保護(hù)優(yōu)先是行政訴訟立法的重要原則——關(guān)于修改我國〈行政訴訟法〉的若干建議》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。

? 張淑芳：《行政行為主體要件的理論構(gòu)造》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期等。

? 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2011年版，第192頁。

? 胡建淼主編：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第85頁；羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第124頁。

? 參見王叢虎：《行政主體問題研究》，北京大學(xué)出版社2007年版，第61—64頁。

? 成都華盟物業(yè)管理有限責(zé)任公司訴成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展局其他行政管理糾紛案。成都市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院行政判決書，（2005）高新行初字第13號(hào)。

? 何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011年版，第251頁。

? 參見侯國云：《德日犯罪構(gòu)成理論批判》，《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。

? ［蘇聯(lián)］A·H·特拉伊寧：《犯罪構(gòu)成的一般學(xué)說》，黃蓮秀譯，中國人民大學(xué)出版社1958年版，第60頁以下。

? 參見陳興良：《犯罪主體的消解——一個(gè)學(xué)術(shù)史的考察》，《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第1期。

? 有學(xué)者認(rèn)為：“既然責(zé)任能力是罪責(zé)前提，意味著在犯罪行為實(shí)施之前就已經(jīng)存在，就不可能成為犯罪構(gòu)成要件了。而責(zé)任能力作為行為主體固有的、本來的一種行為資格，其與行為主體具有不可分割性，如果責(zé)任能力是罪責(zé)前提而非犯罪構(gòu)成要件，則犯罪主體只能是罪責(zé)前提，不可能成為犯罪構(gòu)成要件。”參見彭文華：《論犯罪構(gòu)成之主體要件不適格》，《河北法學(xué)》2005年第3期。

? 彭文華：《論犯罪構(gòu)成之主體要件不適格》，《河北法學(xué)》2005年第3期。

? 參見江平主編：《民法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第189頁；余能斌、馬俊駒主編：《現(xiàn)代民法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1995年版，第191頁。

? 董安生：《民事法律行為》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第138—139頁。其認(rèn)為將行為主體納入民事法律行為的成立要件并無實(shí)際意義，因?yàn)橹灰鞔_了意思表示要素，就意味著行為人已經(jīng)確定。

? 《中華人民共和國體育法》第31條規(guī)定：全國單項(xiàng)體育競(jìng)賽由該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的全國性協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理。

? 荊淑華：《村民委員會(huì)可以作為行政訴訟被告》，桓臺(tái)法網(wǎng)。

? 本書編寫組：《馬克思主義基本概論》，高等教育出版社2015年版，第25頁。

? 周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2005年版，第175頁。