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        地方財(cái)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題研究
        ——以淄博市為例

        2018-11-27 07:10:38王守亮
        時(shí)代金融 2018年30期
        關(guān)鍵詞:財(cái)政收入財(cái)政支出

        王守亮

        (中國(guó)人民銀行淄博市中心支行,山東 淄博 255000)

        一、基本情況

        近年來(lái),由于實(shí)體經(jīng)濟(jì)在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的機(jī)制要求下,不斷優(yōu)勝劣汰,加之國(guó)際貿(mào)易環(huán)境趨于緊張,部分稅源行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)減收,甚至停業(yè)倒閉,同時(shí)國(guó)家一系列減稅降費(fèi)政策的出臺(tái),使得地方財(cái)政稅收收入的增長(zhǎng)受到嚴(yán)重制約,為保證不斷擴(kuò)大的扶持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障地方基本民生需求的財(cái)政支出,地方政府通過(guò)土地出讓收入、債務(wù)轉(zhuǎn)貸、申請(qǐng)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付增加財(cái)政收入的情況越來(lái)越顯著。以淄博市為例,2013-2018上半年,淄博市財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度逐年走高,收支差距逐漸縮小,至2017年支出已略高于收入,而體現(xiàn)財(cái)政自有財(cái)力的公共預(yù)算收入始終低于財(cái)政支出水平,遠(yuǎn)不能滿足支出的需求。從財(cái)政收入的構(gòu)成要素來(lái)看,除了稅收收入、非稅收入外,土地出讓收入、地方債務(wù)、省級(jí)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助顯著拉高了財(cái)政收入的整體水平,使之能夠負(fù)擔(dān)同期高位的財(cái)政支出(見(jiàn)圖1)。

        (一)地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)

        分析主要收入項(xiàng)目在整體財(cái)政收入中的占比,可以看出,能夠反映地方經(jīng)濟(jì)基本面情況的稅收收入,其占比也是隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際情況有升有降,在2013年后,經(jīng)歷兩年的下滑,于2016、2017年回升,至2018上半年又較2013年有所下降。非稅收入占比與稅收收入保持了同步變動(dòng),省級(jí)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助水平基本持恒,說(shuō)明這兩項(xiàng)對(duì)稅收收入不具有彌補(bǔ)作用。土地出讓、債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入?yún)s呈相反的變動(dòng)走勢(shì),這說(shuō)明二者在地方財(cái)政內(nèi)生動(dòng)力不足的情況下,起到了拉動(dòng)地方財(cái)政收入增長(zhǎng),以完成各項(xiàng)財(cái)政支出任務(wù)的作用(見(jiàn)表1)。

        表1 2013-2018年上半年淄博市主要項(xiàng)目收入占總收入的比重

        (二)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

        分析支出結(jié)構(gòu),2013-2018年上半年,包含教育、一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等在內(nèi)基本項(xiàng)目支出每年呈遞增的趨勢(shì),且在全部支出總額中的占比在2016年后保持了相對(duì)穩(wěn)定,是主要的財(cái)政支出壓力。土地出讓支出在2014-2016年下滑后又有所回升,其在支出結(jié)構(gòu)中的占比與收入保持了一致,由于土地出讓收入是彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的“滅火器”,在除土地之外的其他項(xiàng)目支出超過(guò)財(cái)政自有財(cái)力所能負(fù)擔(dān)的能力時(shí),就會(huì)有土地出讓收入繳納入庫(kù),但土地收支遵循“以收定支”,因此在土地收入增長(zhǎng)的同時(shí),也要相應(yīng)增加土地支出的額度,一定程度上擴(kuò)大了財(cái)政支出規(guī)模,是額外增加的財(cái)政壓力。債務(wù)支出在置換債務(wù)增勢(shì)明顯,尤其2018年上半年占比顯著提升。其他支出(不含國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出)占比逐年縮小,說(shuō)明地方預(yù)算支出分類越來(lái)越明晰。

        表2 2013-2018年上半年淄博市主要項(xiàng)目支出占總支出的比重

        二、地方財(cái)力結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

        (一)稅收收入占地方財(cái)力比重較低,近半數(shù)入庫(kù)中央級(jí),反映出央地財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不均衡問(wèn)題

        稅收收入占比越高,財(cái)政收入的質(zhì)量越高。與近兩年全國(guó)稅收收入占財(cái)政可支配收入總額80%以上的比例相比較,淄博市稅收收入的占比僅有四成。分析淄博市稅收收入結(jié)構(gòu),增值稅、消費(fèi)稅為主要稅種,占比始終在40%以上,在2017年和2018上半年占比超過(guò)60%,而增值稅的分成比例為中央75%、地方25%,消費(fèi)稅更是中央100%。自2013年以來(lái),中央級(jí)預(yù)算收入占各級(jí)次公共預(yù)算收入的比例維持在40%左右,至2018年上半年,占比達(dá)到51.7%,即全市征繳的各項(xiàng)稅收收入近一半都上劃了中央,削弱了地方政府征繳各項(xiàng)稅費(fèi)的積極性。由于地方在主體稅種的分成中占比較少,而支出壓力則全由地方負(fù)擔(dān),使得地方政府更加積極地尋求土地出讓等100%入庫(kù)地方級(jí)的增收方式,在上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助穩(wěn)定不變的情況下,地方政府會(huì)傾向擴(kuò)大舉債規(guī)模,包括政府的隱形債務(wù)。因此中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不均衡,是導(dǎo)致土地財(cái)政、地方債問(wèn)題發(fā)生的因素之一。

        (二)部分區(qū)縣頻現(xiàn)庫(kù)存冰點(diǎn),土地出讓收入成為彌補(bǔ)財(cái)政缺口的首要選擇,財(cái)力增長(zhǎng)后勁薄弱

        從全國(guó)的國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行分析報(bào)告中可以看出,今年以來(lái),多地區(qū)縣支庫(kù)出現(xiàn)庫(kù)存緊張的情況,如淄博市周村區(qū)支庫(kù)1-4月庫(kù)存增速都在-80%以上,其中4月份的月末庫(kù)存余額僅為5.18萬(wàn)元,而該支庫(kù)平均每日的支出為942.56萬(wàn)元,收支缺口問(wèn)題嚴(yán)重。雖然5、6月份該支庫(kù)庫(kù)存余額開(kāi)始回升,但稅收收入和非稅收入作為財(cái)政收入的內(nèi)生動(dòng)力,始終是負(fù)增長(zhǎng)。7月份庫(kù)存增速又降為-97.1%。從柜面監(jiān)督情況看,周村區(qū)支庫(kù)今年以來(lái)出現(xiàn)了多次因庫(kù)款余額不足而導(dǎo)致的無(wú)法與代理銀行清算集中支付資金的現(xiàn)象,共有10筆,金額合計(jì)為6344.33萬(wàn)元,其中一筆金額為928.42萬(wàn)元的授權(quán)支付,商業(yè)銀行墊款時(shí)間達(dá)4天。周村區(qū)財(cái)政在每次出現(xiàn)庫(kù)存冰點(diǎn)時(shí),都會(huì)立即入庫(kù)大額土地出讓金來(lái)緩解當(dāng)下的支出壓力,前7個(gè)月,該支庫(kù)土地出讓收入激增324.6%。可見(jiàn)入庫(kù)土地出讓收入是彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的最有效的選擇,但土地出讓收入為一次性收入,只能應(yīng)付短期內(nèi)的財(cái)政支付需求,且相應(yīng)調(diào)增的支出數(shù)額又會(huì)進(jìn)一步加重財(cái)政壓力,從長(zhǎng)期來(lái)看,對(duì)庫(kù)款緊張的地方財(cái)政來(lái)說(shuō),越依賴土地收入,越缺乏財(cái)力增長(zhǎng)的后勁。

        (三)一般性債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入全部用于置換債務(wù),專項(xiàng)債務(wù)收入用途受限,地方債對(duì)財(cái)政收入的調(diào)節(jié)作用有限

        自2015年規(guī)范地方債發(fā)行以后,市縣級(jí)預(yù)算內(nèi)的地方債細(xì)分為一般債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入和專項(xiàng)債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入,按照國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定,各級(jí)地方政府需在2015-2018年完成非債券形式的存量債務(wù)置換。淄博市目前所獲得省級(jí)撥付的一般性債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入,全部用于置換存量債務(wù),以降低地方政府的利息負(fù)擔(dān),化解“三角債”可能會(huì)帶來(lái)的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn),不能用于財(cái)政日常剛性支出。與逐年降低的一般債務(wù)收入相比,專項(xiàng)債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入則在高速增長(zhǎng)(見(jiàn)圖2),由于專項(xiàng)債務(wù)收入是用途明確的,只能用于具體工程項(xiàng)目的專項(xiàng)資金,不能被挪作他用以調(diào)整收支進(jìn)度和結(jié)構(gòu),在資金使用方面缺乏靈活性,因此對(duì)地方財(cái)政而言,地方債在提高財(cái)政收入、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)方面的貢獻(xiàn)有限。

        三、地方財(cái)力可持續(xù)性分析

        綜合考慮地方政府收入來(lái)源和支出項(xiàng)目,收支平衡是地方財(cái)政的理想狀態(tài),即地方政府在一個(gè)年度中的資金使用必須等于其資金來(lái)源。另外,由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)是專項(xiàng)收支項(xiàng)目,為便于討論,現(xiàn)不將其納入公式。構(gòu)建等式如下:

        T+N+L+D+P=G+Le+De+E

        其中,T為稅收收入,N為非稅收入,L為土地出讓收入,D為債務(wù)收入,P為省級(jí)轉(zhuǎn)移收入,G為基本項(xiàng)目支出,Le為土地出讓支出,De為債務(wù)支出,E為其他支出?,F(xiàn)將等式進(jìn)行簡(jiǎn)單運(yùn)算:

        Ln+Dn+P=G+E-T-N

        其中,Ln為土地出讓收益,即土地出讓收入扣除土地出讓支出(L-Le),也就是用于土地開(kāi)發(fā)的成本補(bǔ)償性支出,如支付給被征地農(nóng)民的補(bǔ)償、被拆遷居民的補(bǔ)償、開(kāi)發(fā)企業(yè)的征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開(kāi)發(fā)費(fèi)支出外,統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)支出的資金。因此土地出讓收益才是真正地方政府可以自由支配的財(cái)力。Dn為凈債務(wù),即債務(wù)收入減支出(D-De),就當(dāng)期來(lái)說(shuō),專項(xiàng)債務(wù)收入用于專項(xiàng)支出,一般收入用于置換債務(wù),從近年來(lái)債務(wù)收支的實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看,收入遠(yuǎn)高于支出,因此當(dāng)期凈債務(wù)為正數(shù),且對(duì)當(dāng)期財(cái)政赤字沒(méi)有彌補(bǔ)作用,但置換債務(wù)的完成期限為2018年,明年便可發(fā)行為財(cái)政赤字融資的新債。公式右側(cè)為公共預(yù)算支出減公共預(yù)算收入,即基本財(cái)政赤字,用R表示。公式可進(jìn)一步表達(dá)為:

        土地出讓收益、省級(jí)轉(zhuǎn)移性收入,以及當(dāng)凈債務(wù)為正數(shù)時(shí)可以用來(lái)彌補(bǔ)赤字。公式(1)用來(lái)分析2018年的財(cái)力可持續(xù)性,(2)用來(lái)分析未來(lái)地方財(cái)力的可持續(xù)性?,F(xiàn)將公式左右同除GDP,R/GDP為赤字率,從歷年實(shí)際數(shù)據(jù)看,淄博市財(cái)政赤字率保持在1.5%-2.5%之間,GDP的增長(zhǎng)率平均為8.6%,可測(cè)算2018年土地出讓收益和省級(jí)轉(zhuǎn)移性收入的合計(jì)金額在77.89億元到129.81億元。未來(lái)在保持GDP穩(wěn)定增長(zhǎng)且不擴(kuò)大財(cái)政赤字的前提下,(Ln+Dn+P)/GDP的比率變動(dòng)范圍為1.63%-2.72%,即地方政府入庫(kù)的土地出讓收益、省級(jí)轉(zhuǎn)移性收入和凈債務(wù)的合計(jì)金額占當(dāng)年GDP的比重在1.63%-2.72%之間時(shí),地方財(cái)力是具有可持續(xù)性的。

        四、相關(guān)對(duì)策建議

        (一)降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),爭(zhēng)取更大額度分配

        目前地方債屬于限額管理,中央將一定限額的債務(wù)分配至各省,各省根據(jù)本省需求安排債務(wù)資金,部分由省本級(jí)使用,部分轉(zhuǎn)貸轄屬市縣。而地方債的限額是根據(jù)地方政府的整體持債規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、償付能力而測(cè)評(píng)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重決定的,因此,在當(dāng)前稅收收入、非稅收入增長(zhǎng)不確定、上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付為固定比例值、土地出讓收入為偶然發(fā)生項(xiàng)目,也具有不可靠性的基礎(chǔ)上,化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),降低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重值,爭(zhēng)取更大的調(diào)配額度。至2018年止,地方債置換債務(wù)完成后,省級(jí)所撥付的一般債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入都將是新債,可被地方政府用于填補(bǔ)各類財(cái)政支出項(xiàng)目,其限額的提高,可以使地方債在調(diào)節(jié)財(cái)政收支結(jié)構(gòu)中更具有靈活性。

        (二)引導(dǎo)培育新的稅收收入增長(zhǎng)點(diǎn),促進(jìn)內(nèi)生財(cái)力的可持續(xù)性增長(zhǎng)

        提高包括稅收收入、非稅收入在內(nèi)的公共預(yù)算收入比例,是優(yōu)化地方財(cái)力結(jié)構(gòu)的根本途徑。在更有力的減稅降費(fèi)政策的影響下,占地方稅收收入最大的增值稅,將原執(zhí)行13%稅率的行業(yè)降為執(zhí)行11%稅率,完善抵扣鏈條,退還增值稅留抵稅額等,短時(shí)間內(nèi),必將拉低地方財(cái)力水平。為保證稅收收入的穩(wěn)定增長(zhǎng),地方政府可以跳出依賴土地收入、上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等尋求短期補(bǔ)救的思維局限,充分利用新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的契機(jī),引導(dǎo)傳統(tǒng)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能,引進(jìn)新技術(shù),促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),同時(shí)鼓勵(lì)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展,為地方財(cái)政培育新生、穩(wěn)定的稅源,提高稅收收入在財(cái)政收入中的占比,增強(qiáng)財(cái)政的內(nèi)生動(dòng)力。

        (三)優(yōu)化分稅制央地分享比例,降低高額的土地價(jià)格對(duì)地方房產(chǎn)市場(chǎng)的不利影響

        分稅制改革以來(lái),財(cái)權(quán)上收中央,事權(quán)下放地方,地方財(cái)政出現(xiàn)明顯收不抵支的現(xiàn)象,在這一背景下,土地價(jià)格被抬高以充盈地方國(guó)庫(kù),而被抬高的地價(jià)增加了房產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建造成本,進(jìn)而影響房產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控政策的效果。建議根據(jù)地方剛性支出需求,劃定主體稅種的分享比例,取消財(cái)力困難地區(qū)的總額分成,來(lái)實(shí)質(zhì)性地提高地方財(cái)政收入,根本上解決土地財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革造成的不利影響。

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