姚宇華，陳想平，黃 彬

（東莞理工學院 a.高教研究所；b.教學質量監(jiān)測與評估中心，廣東 東莞 523808）

隨著大眾化作為一種全球性現(xiàn)象的擴散，世界范圍內(nèi)的高等教育規(guī)模不斷擴大，越來越多的國家步入了高等教育大眾化乃至普及化階段，如何保障和提升高校教學質量也就成為其發(fā)展的一個焦點問題，而構建高效的教學質量保障體系是解決教育質量問題的基礎和核心。

一、 高校教學質量保障體系的演進及問責理論概述

縱觀我國高等教育發(fā)展歷程，自1999年實施擴招政策以來，2002年高等教育步入大眾化階段。2014年，在校生規(guī)模達3559萬人，居世界第一，高校數(shù)量 2824所，居世界第二。2017年，高等教育毛入學率達45.7%，接近高等教育普及化水平。但同時，我國高等教育整體質量，尤其是本科教育質量與西方高等教育強國相比，仍存在較大差距。黨的十九大報告明確提出要實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。在2018年召開的全國高等學校本科教育工作會議上，教育部黨組書記、部長陳寶生明確提出要全面堅持以本為本、推進“四個回歸”、建設一流本科教育，這對高校教學質量提出了更高要求。因此，如何構建科學合理的高校教學質量保障體系就成為本科教育工作的關鍵議題。

從歐美等高等教育發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗來看，以多樣化和多元化為主要特征的美國及強調(diào)統(tǒng)一和規(guī)范的歐洲國家，均建立了完善的高校教學質量保障體系。［1］關于高校教學質量保障的內(nèi)涵，在2007年第二屆歐洲高等教育質量保障論壇（QAF）上，有學者提出質量保障是一種機制，具有管制性，主要目的是為學生有效學習提供保障及通過控制確保高校達到基本辦學要求，并接受多元主體的問責。［2］故所謂高校教學質量保障，是指以高校為對象，為了確保學生的有效學習及控制高校達到基本的辦學要求，從而對該組織的教學質量水平進行判斷的活動。

以高校為對象，來自高校之外的就是外部教學質量保障，來自高校內(nèi)部的即內(nèi)部教學質量保障。對于我國而言，自20世紀80年代以來，逐步以政府為主導，建立了較為完善的高校教學質量保障體系，采取的方式主要是實施本科教學評估制度，屬于一種外部高校教學質量保障體系。不可否認，這種由政府主導建構的質量保障體系為保障和提升我國高校整體教學質量作出了巨大貢獻。但與此同時，這種完全由政府主導的質量保障體系也存在困境，從而導致在實施過程中產(chǎn)生了一些消極影響。2011年，教育部在頒布的《教育部關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》中，提出了由學校自我評估、院校評估、專業(yè)認證及評估、國際評估和教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)等組成的“五位一體”的評估體系，第一次從政策層面將學校自我評估作為評估制度體系的一個重要組成方面提了出來。學校自我評估實質是一種高校內(nèi)部教學質量保障。因此，在新時代，在高校外部教學質量保障體系之外，如何構建科學有效的內(nèi)部教學質量保障體系就成為教育教學改革的關鍵。

高校教學質量保障實質是一種對高校的問責行為，因此可以通過問責理論對此進行分析。問責的研究最初源于行政問責，世界銀行專家組認為“行政問責是一個具有前瞻性的過程，通過它，政府官員要就其行政決策、行政行為和行政結果進行解釋和正確性的辯護，并據(jù)此接受失責的懲罰?！保?］13鑒于行政問責在主體、方式、制度化水平、范圍等方面存在缺陷，世界銀行專家又提出通過社會問責來改善和提升行政問責的有效性。其將社會問責界定為：“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推行行政問責。”［3］20由此不難看出，問責理論最初聚焦與應用的領域是政府公共部門。就我國而言，公辦高校作為由政府舉辦和管理的組織，屬于事業(yè)單位，因此同樣適用于問責理論。對于高校而言，同樣需要接受政府、社會等主體的問責。

問責可分為強制問責和自愿問責。強制問責主要是由政府主導進行的，是一種傳統(tǒng)的常用問責。自愿問責的實施與探索始于2007年11月美國兩大公立院校組織“美國州立學院及大學協(xié)會”（AASCU）和“美國公立及贈地大學協(xié)會”（APLU）聯(lián)合發(fā)起成立的“公立院校本科教育自愿問責制”，源于規(guī)避傳統(tǒng)問責的弊端。這兩種問責在價值理念、問責主體、問責方式等方面存在不同。從價值理念看，強制問責秉持的是基于資源投入-匯報的“交易”哲學［4］，因此是一種關注外部績效的工具理性；自愿問責則更多遵循高等教育的自身規(guī)律，基于承諾-履行的倫理契約，因此更重視價值理性。從問責主體看，強制問責主要以資源的提供者（政府等）為主，具有明顯的外向性，外部主體在高校質量保障方面具有較大的話語權；自愿問責則基于學校自愿和自主原則，主要由學校主導進行的一種問責方式，具有較強的內(nèi)生性。從問責方式看，強制性問責主要由外部主體主導進行，往往強調(diào)自上而下的統(tǒng)一性并通過統(tǒng)一的指標體系來進行；自愿問責則主要由高校內(nèi)部主體主導進行，在問責中具有較大的自主權，因此可以根據(jù)學校自身情況的不同，構建獨具特色的問責方式。

縱觀我國高校教學質量保障體系發(fā)展的實際，由政府主導的問責依然是最主要的方式，由于這種強制問責方式在實際運行過程中具有較大的困境，故構建基于自愿問責的高校教學質量保障體系就成為未來發(fā)展的重要方向。

二、 我國高校教學質量保障體系建設的歷程與困境考察

（一）我國高校教學質量保障體系建設的歷程

在高校教學質量保障體系的建設上，自1985年以來，我國實施的是由政府主導構建的本科教學評估制度，故考察高校教學質量保障體系建設歷程，可通過考察本科教學評估制度的發(fā)展歷程來進行。

總體而言，我國本科教學評估制度經(jīng)歷了探索試點階段、確立和逐步推廣階段、全面推進階段和改革完善階段。［5］

1.探索試點階段（1985-1989年）

1983年在武漢召開的第一次高等教育工作會議初步提出要建立高校評估制度。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》明確規(guī)定：“教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學校的辦學水平進行評估，對成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦”，這是我國高校本科教學評估制度進入探索試點階段的標志。同年，原國家教委根據(jù)《關于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》，對高等工程教育評估進行了初步實踐（頒布的主要政策文本及開展的主要評估活動情況見表1）。

表1 1985-1989年頒布的主要政策文本和主要評估活動①表1、表2中高校評估數(shù)據(jù)均來源于韓曉燕、張彥通、李漢邦《基于新制度經(jīng)濟學的我國高等教育評估制度變遷研究》，載《國家教育行政學院學報》2006年第10期，第34-39頁。

在此階段，主要由政府通過頒布相關政策文本，初步對本科教學評估制度進行探索并開始在部分工科院校進行試點。

2.確立和逐步推廣階段（1990-2002年）

在試點探索的基礎上，教育行政部門隨后開展了評估立法及推廣工作。一是頒布政策和法律法規(guī)。1990 年，原國家教育委員會頒布了第一個關于高等教育評估的政策性法規(guī)《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》，這標志著評估由試點開始走向制度化和規(guī)范化；1995年頒布的《中華人民共和國教育法》、1998年的《中國高等教育法》則正式將評估制度上升到法律的高度。二是開展、推廣及完善評估制度。依據(jù)評估相關法律法規(guī)，1994-2001年間，由教育部統(tǒng)一組織，相繼開展了多種形式的高等教育教學質量合格評估、優(yōu)秀評估和隨機性水平評估等。2002年6月，通過總結與研究，教育部將上述三種評估形式合并為本科教學工作水平評估并印發(fā)了《普通高等學校本科教學工作水平評估方案（試行）》。

這個階段本科教學評估逐步制度化，最終于2002年確立了統(tǒng)一的評估制度（見表2）。

表2 1990-2002年頒布的主要政策文本和主要評估活動

3.全面推進階段（2003-2008年）

這一階段，由教育行政部門主導，對評估制度進行了進一步完善并對全體高校進行了評估。具體表現(xiàn)為：一是完善評估方案。如2004年頒布《2003-2007年教育振興行動計劃 》確立了五年一周期的教學質量評估制度；同年修訂完善了《普通高等學校本科教學工作水平評估方案（試行）》。二是成立獨立的評估機構。2004 年， 教育部下發(fā)《關于設立教育部高等教育教學評估中心的通知》等文件，成立了相對獨立的高等教育教學評估中心。三是出臺了《普通高等學校本科教學工作水平評估基本工作程序》等規(guī)范性文件。

在教育行政主管部門全面推進評估工作的階段，據(jù)統(tǒng)計，在短短的幾年時間里，教育部完成了全國589所本科高校的評估工作（見表3）。

4.改革完善階段（2009年至今）

通過對上一輪大規(guī)模評估的全面總結，教育部進一步對評估制度進行了改革與完善，初步構建了院校評估、自我評估、專業(yè)認證及評估、國際評估、狀態(tài)數(shù)據(jù)常態(tài)監(jiān)測“五位一體”的評估體系。

此階段工作的最大亮點就是重視社會等多元主體的參與，明確將構建高校內(nèi)部教學質量保障體系作為一項重點工作。在此階段，教育部組織并完成的高校評估情況（見表4）。

（二）強制問責：我國高校本科教學評估制度的本質及困境透視

毫無疑問，實施本科教學評估三十余年來，有力保障和改善了我國高等教育質量，初步構建了高校外部教學質量保障體系。但不可否認，這種完全由政府主導開展的本科教學評估制度實質是一種對高校的強制問責，我們有必要基于問責理論，對本科教學評估制度進行理性反思。

1.工具理性彰顯的問責理念

教學評估作為一項主要針對教學質量改進的活動，本身是一項蘊含價值理念的活動，而這種價值理念又是與評估主體密切相關的，不同主體往往秉持不同的價值理念。我國本科教學評估制度主要由教育行政主管部門主導，因此其價值理念主要以政府為主導。總體而言，就價值理念來看，我國本科教學評估制度工具理性較為彰顯，價值理性相對較為式微。工具理性與價值理性最早由馬克斯·韋伯提出，所謂工具理性是指以邏輯實證主義哲學為指導，重視實用的方法與原則，忽視主體價值；與此相反，價值理性則注重行為本身的價值內(nèi)涵，主張應重視公平、正義和合理性等價值維度。［6］據(jù)此考察，我國本科教學評估制度重視量化技術的運用，注重績效的考核，對學校、教師、學生等主體的關切相對較少，其實質遵循的是一種邏輯實證主義的哲學，過于彰顯工具理性，從而也決定了評估主體、問責方式等的選擇。

表3 2003-2008年頒布的主要政策文本和主要評估活動①表3數(shù)據(jù)來源于劉獻君、于楊、張俊超、魏署光、丁玲《高等學校本科教學評估的成效、問題與改進對策》，載《高等工程教育研究》2012年第2期，第54-62頁。

表4 2009年至今頒布的主要政策文本和主要評估活動

2.以政府為主導的單一問責主體

從評估制度的提出、制定、組織等環(huán)節(jié)看，評估主體均以單一的教育行政主管部門為主。1983年，在全國第一次高等教育工作會上，國家教委初步提出要建立評估制度的設想，此后在相繼頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》《高等教育法》等政策文本中，正式確立了本科教學評估制度。此后，由教育部主導，制定了評估方案等相關文件并由教育行政主管部門組織開展了一系列的評估活動。2004年單獨成立的高等教育教學評估中心，雖然名義上是一個獨立機構，具有較大的獨立性，但因其隸屬于教育部，有行政性事業(yè)單位的屬性，本質上仍屬于政府機構。2011年，教育部頒布的《關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》中，構建了“五位一體”的評估體系，采用審核評估等多種評估方式，鼓勵第三方等社會機構參與。但考察具體實踐情況，評估活動中政府作為單一主體的現(xiàn)狀仍無實質性改觀，企業(yè)、學校及教師、學生等主體在評估中尚存在話語權較小等問題。

3.強制統(tǒng)一的問責方式

問責方式往往與問責理念、問責主體等密切相關，基于不同的問責理念和問責主體，往往采取不同的問責方式。一般秉持工具理性問責理念、單一政府為主體的問責，其在問責方式上往往重視指標體系的統(tǒng)一性、量化方法等。就我國本科教學評估制度而言，實施的主要是強制統(tǒng)一的問責方式。具體體現(xiàn)在：一是本科教學評估主要采取統(tǒng)一的院校評估方式。長期以來，我國本科教學評估主要是由政府組織，對高校本科教學的整體情況進行考察，屬于院校評估范式，對自我評估、專業(yè)認證及評估、國際評估等方式則關注或運用較少。二是評估采取統(tǒng)一的評價指標體系，側重量化方法的運用。在教育主管部門的主導下，制定了統(tǒng)一的評價指標，大部分指標為量化指標且高度重視硬件建設。2002年，教育部合格評估、優(yōu)秀評估和隨機性評估等評估方式合并為水平評估，制定了由7個一級指標和特色項目、18個二級指標和38個主要觀測點組成的指標體系，其中大部分為量化指標。這種強調(diào)統(tǒng)一性，過于追求量化指標的做法有悖于高等教育質量難測量性的本質屬性。因為高等教育質量存在內(nèi)涵明確但無法準確計量，外延廣闊但無法把握的特性，這也決定了無法依靠整齊劃一、剛性的質量標準對高校質量進行量化評價。［7］因此，教育部對全國589所本科高校進行評估后，因評估結果優(yōu)秀率過高而引起社會對評估有效性的質疑，就與采取強制統(tǒng)一性的評估方式密切相關。

三、 自愿問責：新時代我國高校教學質量保障體系突破路徑

隨著我國社會的發(fā)展，黨的十九大報告明確提出要“實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，因此可以預計在未來相當長一段時間里，實施內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略，提升高校質量將是我國高等教育發(fā)展的核心主題。因此，構建以內(nèi)部教學質量保障體系為主、外部教學質量保障體系為輔的高校教學質量保障體系，由“強制問責”走向“自愿問責”將是新時代我國高校教學質量保障體系建設的主要路徑及方向，因此，應在理念、主體及方式等方面進行重構。

（一）問責理念：平衡好工具理性與價值理性

理念是行動的先導?？茖W合理的行動需要先進的理念進行指導，對于高校教學質量保障體系的建設同樣如此。就我國而言，在構建教學質量保障體系方面，要想實現(xiàn)問責方式的變革，亟需重構問責理念，即處理好工具理性與價值理性的關系。

第一，堅持一定的工具理性。知識經(jīng)濟時代，大學辦學的開放性越來越高，對外部環(huán)境的資源依賴性也愈來愈強。因此，績效無疑是大學辦學應該要關注的一個主題。而要對績效進行考核，無疑需要借助于一定的技術手段進行測量與評價，需要堅持一定的工具理性。

第二，更為重視價值理性。立德樹人是高等學校的根本任務，高等教育是一項充滿價值色彩的事業(yè)。因此，對高校質量進行評價需要關注正義、公平等價值維度。尤其對于我國高等教育政治論哲學較為彰顯、認識論哲學相對式微的現(xiàn)實，需要更加突出價值理性。教學質量保障體系的構建需要重視學校自身的作用及關照教師、學生等人的存在，真正堅持和踐行以學生為中心。

（二）問責主體：由單一走向多元

隨著市場經(jīng)濟體制和行政體制改革的進一步深化，在經(jīng)濟運行及社會事務管理中，主體由單一的政府主體逐步轉為多元化主體。同樣，在高等教育領域，隨著“放管服”的進一步推進，高校擁有的自主權越來越多，企業(yè)、家長等外部主體也逐步參與高校的一些事務。根據(jù)利益相關者理論，當前我國高校已成為一個典型的利益相關者組織。從外部看，政府、社會、企業(yè)、家長等是高校的關鍵利益相關者；從內(nèi)部看，教師、學生等是學校的核心利益相關者。因此，為了實現(xiàn)自愿問責，基于我國實際國情，需要從以下幾個方面入手：一是要進一步增強學校在質量保障體系方面的作用。高校作為教學工作的直接組織者，其外部教學質量保障體系往往需要通過內(nèi)部教學質量保障才能發(fā)揮作用。正如博克所言，“政府應扮演監(jiān)督者而非評價者的角色，即鼓勵大學進行自我評價，并在此基礎上進行自我完善?！保?］199因此，隨著我國高教體制改革的全面深化，需要高校構建科學合理的內(nèi)部教學質量保障體系，在質量保障方面承擔更大的責任。2011年以來，在教育部頒布的新的有關教學評估的文件里，也明確將學校自我評估作為評估體系的一個基礎部分；在2014年開展的審核評估中，也充分體現(xiàn)了重視學校自主評估的作用。二是要不斷促進教學質量保障體系建設主體的多元化。隨著學校資源來源的多元化，高校主體也逐步呈現(xiàn)出多元化傾向。因此，在以政府為主導的前提下，需要進一步促進教學質量保障主體的多元化。如2015年教育部頒布的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》中明確提出：“支持專業(yè)機構和社會組織規(guī)范開展教育評價”。因此，主體的多元化將是未來教學質量保障體系建設與改革的一個重要趨勢。

（三）開發(fā)和實施多樣化的問責方式

考察西方國家的教學質量保障方式的改革發(fā)展，不難看出，以多樣化和多元化為主要特征的美國高等教育質量保障體系，其提出和發(fā)展的質量保障方式也呈現(xiàn)了多樣化的發(fā)展特征，如1980年后，相繼發(fā)展了學術項目定期評審制度、大學排名制度、學生學習效果調(diào)查、畢業(yè)生跟蹤調(diào)查等多種質量保障方式。同樣，相對統(tǒng)一與規(guī)范的歐洲高等教育質量保障體系則由四類考察對象和四種考察方式共同構成了十六種質量保障方式。［1］就我國而言，長期以來，受傳統(tǒng)理念和主體等影響，質量保障方式存在單一性特征，即以政府為主導、以統(tǒng)一評估指標對單一院校開展評估為質量保障的主要方式，對課程、專業(yè)評估等則開發(fā)和使用較少。因此，在未來，要進一步開發(fā)多樣化的質量保障方式以及加大對現(xiàn)代信息技術的運用。為此，一要合理吸納借鑒西方經(jīng)驗和結合本國情況，開發(fā)多樣化的質量保障方式。以開放性、動態(tài)性著稱的美國高等教育系統(tǒng)，開發(fā)了多元、多樣的質量保障方式；以統(tǒng)一為鮮明特征的歐洲，在保障方式上，也注重吸納美國經(jīng)驗，實施了多元化的評估方式。因此，我國高等教育應積極借鑒吸收西方發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，結合具體國情，開發(fā)具有中國特色的質量保障方式。如2011年教育部構建的“五位一體”的評估體系，就對構建多種評估方式作出了有益探索。二要實施定量和定性相結合的方法，加大對現(xiàn)代信息技術的運用。構建高校質量保證體系，利用一定的數(shù)據(jù)，采用定量的方法，增大可比性，無疑是十分必要的。尤其是在現(xiàn)代信息技術蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實背景下，加大對互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術的運用、推進質量保障與信息技術融合是提升高校質量保證體系有效性的可行路徑。如2011年教育部提出的構建基于現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術的教學基本狀態(tài)數(shù)據(jù)庫，作為評估的一個重要突破點，就是運用現(xiàn)代信息技術的一個有益探索。