鄭石橋(博士生導(dǎo)師)
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是運(yùn)用系統(tǒng)方法從行為、信息和制度等方面,對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行的獨(dú)立鑒證、界定、評價和監(jiān)督,這里主要關(guān)注其中的界定職能。從實(shí)質(zhì)上來說,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定就是審計人員運(yùn)用系統(tǒng)方法來確定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對經(jīng)濟(jì)業(yè)績及經(jīng)濟(jì)問題承擔(dān)的責(zé)任?!柏?zé)任界定是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計區(qū)別于其他審計的重要特征,也是難點(diǎn)和關(guān)鍵所在”,“責(zé)任界定比發(fā)現(xiàn)問題更重要”。顯然,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定會直接影響到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度,同時也會影響領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計效果。
現(xiàn)有關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的工作性研究不少,涉及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的多個方面,但總體來說還缺乏一個將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來的理論框架。本文擬在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來,提出一個領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的理論框架。然后用這個框架來分析《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實(shí)施細(xì)則》中的相關(guān)規(guī)定,以在一定程度上驗(yàn)證該框架的解釋力。
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定一直是審計實(shí)務(wù)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題,關(guān)于這個問題有不少的工作性研究,研究主題主要包括領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的實(shí)質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的類型、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的原則和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的思路。
關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的實(shí)質(zhì),存在兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定就是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中存在的問題,來界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的程度[1][2],本文稱這種觀點(diǎn)為“問題觀”;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,除了要對履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中存在的問題進(jìn)行責(zé)任界定,還需要對領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任所取得的業(yè)績進(jìn)行責(zé)任界定,有些文獻(xiàn)將這兩類責(zé)任分別稱為積極責(zé)任和消極責(zé)任[3],也有些文獻(xiàn)將這兩類責(zé)任稱為定性責(zé)任和定量責(zé)任[4],本文稱這種觀點(diǎn)為“問題+業(yè)績觀”。
關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的類型,有兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)是將領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任區(qū)分為直接責(zé)任和主管責(zé)任,這種觀點(diǎn)主要源于《縣級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計暫行規(guī)定》,本文稱為“雙責(zé)任觀”;另一種觀點(diǎn)是將領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,這種觀點(diǎn)主要源于《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》,本文稱為“三責(zé)任觀”。
關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的原則,有多種觀點(diǎn),例如,薛為贊[5]提出重要性原則、證據(jù)性原則、辯證性原則和謹(jǐn)慎性原則;高亮等[6]提出相關(guān)性原則、經(jīng)濟(jì)責(zé)任為主原則、實(shí)事求是原則、重證據(jù)原則和謹(jǐn)慎穩(wěn)重原則;鄒俊峰[7]提出客觀性原則、重要性原則、謹(jǐn)慎性原則和獨(dú)立性原則;牟維瓊[8]提出實(shí)事求是、公平公正的原則;劉宇[9]提出權(quán)責(zé)一致原則、證據(jù)確定原則、重要性原則、不因程序合法免除原則和實(shí)質(zhì)重于形式原則。這些觀點(diǎn)有共性,也有較大的差異。
關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的思路,主要涉及兩類問題:一是界定本任期領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的思路;二是同步審計時,界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的思路。關(guān)于界定本任期領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的思路,主要涉及分清不同經(jīng)濟(jì)責(zé)任之間的界限,一些文獻(xiàn)提出了不同的觀點(diǎn)。袁新文[10]提出,要區(qū)分主觀責(zé)任與客觀責(zé)任、現(xiàn)任責(zé)任與前任責(zé)任、個人責(zé)任與集體責(zé)任;高子宏[11]提出,要分清任期責(zé)任與前任責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任;程力弘[12]提出,要區(qū)分主觀責(zé)任與客觀責(zé)任、現(xiàn)任責(zé)任與歷史責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任、過失責(zé)任與故意責(zé)任、局部責(zé)任與全局責(zé)任、涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪與牽連責(zé)任、黨政一把手各自的責(zé)任;李英姿、郭延紅[13]提出,要區(qū)分現(xiàn)任責(zé)任與前任責(zé)任、主觀責(zé)任與客觀責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任;吳旭然[14]提出,要分清前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任、主觀責(zé)任與客觀責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任、過失責(zé)任與故意責(zé)任;高亮等[6]提出,要分清前任責(zé)任和現(xiàn)任責(zé)任、直接責(zé)任和間接責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任與非經(jīng)濟(jì)責(zé)任、主觀責(zé)任和客觀責(zé)任、錯誤責(zé)任和舞弊責(zé)任;肖莉莉[15]提出,要區(qū)分現(xiàn)任責(zé)任與前任責(zé)任、玩忽職守責(zé)任與工作失誤責(zé)任、主觀原因責(zé)任與客觀原因責(zé)任、個人決策責(zé)任與集體決策責(zé)任、主要管理工作責(zé)任與非主要管理工作責(zé)任;孫志強(qiáng)[16]提出,要區(qū)分現(xiàn)任責(zé)任與前任責(zé)任、客觀責(zé)任與主觀責(zé)任;鄒俊峰[7]提出,要劃清主觀責(zé)任與客觀責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任、現(xiàn)任責(zé)任和前任責(zé)任之間的界線;周榮青[17]提出,要分清現(xiàn)任責(zé)任與歷史責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任、主觀責(zé)任與客觀責(zé)任。
同步審計時,應(yīng)如何界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部各自的經(jīng)濟(jì)責(zé)任呢?2011年4月,中國審計學(xué)會和審計署經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計司聯(lián)合舉辦了同步審計專題研討會,與會代表認(rèn)為,同步審計時應(yīng)按照“誰決策誰負(fù)責(zé)”“誰分管誰負(fù)責(zé)”“誰簽批誰負(fù)責(zé)”“誰召集會議誰負(fù)責(zé)”等原則來區(qū)分黨委書記和政府首長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任[18]。
上述文獻(xiàn)為我們進(jìn)一步認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定奠定了一定的基礎(chǔ),但是,關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的界定,還缺乏一個將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來的理論框架,本文擬提出這一框架。
本文的研究目的是貫通審計鑒證、界定和評價,提出一個界定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的理論框架。為此,需要依次地闡釋以下問題:什么是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定?它與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計鑒證和審計評價是什么關(guān)系?領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任分為哪些類型?如何界定領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?如何界定領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?
1.領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的實(shí)質(zhì)及其與經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證和評價的關(guān)系。界定,原指以地理區(qū)域劃分事物性質(zhì),也就是劃定界限、確定所屬范圍,后引申為劃分決定。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定,就是在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中,確定領(lǐng)導(dǎo)干部對于其所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行結(jié)果應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的范圍及責(zé)任程度。由于對需要劃清經(jīng)濟(jì)責(zé)任的范圍有不同的理解,本文前面的文獻(xiàn)綜述中提到,關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的實(shí)質(zhì),有“問題觀”和“問題+業(yè)績觀”兩種觀點(diǎn)?!皢栴}觀”認(rèn)為,只是對經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中存在的問題進(jìn)行責(zé)任界定;而“問題+業(yè)績觀”則認(rèn)為,除了要對經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中存在的問題進(jìn)行責(zé)任界定,還要對經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的業(yè)績進(jìn)行責(zé)任界定,以確定領(lǐng)導(dǎo)干部對業(yè)績的貢獻(xiàn)。本文贊同“問題+業(yè)績觀”,原因是:一方面,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計就是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行獨(dú)立鑒證、界定、評價和監(jiān)督。這里的經(jīng)濟(jì)責(zé)任,并不只是履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任中存在的問題,而是經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的全面情況,如果只關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任中存在的問題,則難以全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。另一方面,領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)業(yè)績受到多種因素的影響,某個單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)績好,并不一定是領(lǐng)導(dǎo)干部努力的結(jié)果;而某個單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)績不好,也不一定是領(lǐng)導(dǎo)干部不努力所造成的。因此,不能用領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)業(yè)績直接界定領(lǐng)導(dǎo)干部個人的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,而需要以單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)來界定領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)業(yè)績。總體來說,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定就是審計人員運(yùn)用系統(tǒng)方法來確定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對經(jīng)濟(jì)業(yè)績及經(jīng)濟(jì)問題承擔(dān)的責(zé)任。
上述討論了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的實(shí)質(zhì),那么,它與經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證及評價是什么關(guān)系呢?領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計鑒證就是用系統(tǒng)方法獨(dú)立分析領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的真實(shí)情況并形成結(jié)論,但是,在鑒證階段實(shí)際上是以領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元為審計客體來分析這個單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。通過鑒證,可以得到兩個結(jié)果:一是領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的這個組織單元的經(jīng)濟(jì)業(yè)績的真實(shí)水平;二是領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的這個組織單元在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中存在的問題。這些結(jié)果最終要用于評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。但是,組織單元的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況與領(lǐng)導(dǎo)干部個人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況存在差異,不能直接以鑒證所證實(shí)的組織單元的經(jīng)濟(jì)責(zé)任來代表領(lǐng)導(dǎo)干部本人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為此,必須通過責(zé)任界定來確定領(lǐng)導(dǎo)干部對組織單元經(jīng)濟(jì)業(yè)績和問題應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,并以此來評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況??梢?,經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證是經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的基礎(chǔ),而經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證及界定共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價。
2.領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的類型。前述文獻(xiàn)綜述表明,關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的類型,有“雙責(zé)任觀”和“三責(zé)任觀”,前者分為直接責(zé)任和主管責(zé)任,后者分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,后者已經(jīng)成為主流觀點(diǎn)。目前,作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計客體的領(lǐng)導(dǎo)干部是主要領(lǐng)導(dǎo)干部,所以,對于其所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的所有經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行事項(xiàng)都應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任,這樣有利于更全面客觀地評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。
問題的關(guān)鍵在于,基于“問題+業(yè)績觀”,能否對經(jīng)濟(jì)問題和經(jīng)濟(jì)業(yè)績都進(jìn)行三種程度的責(zé)任界定呢?本文認(rèn)為,對于經(jīng)濟(jì)問題,應(yīng)該可以獲取證據(jù)以弄清領(lǐng)導(dǎo)干部對這些經(jīng)濟(jì)問題的介入程度,并以此界定領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任程度,區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但是,經(jīng)濟(jì)業(yè)績的取得是組織單元共同努力的結(jié)果,要想厘清領(lǐng)導(dǎo)干部親力親為形成的經(jīng)濟(jì)業(yè)績、領(lǐng)導(dǎo)干部主管的工作或領(lǐng)域形成的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,只有在理想化的狀況下才能實(shí)現(xiàn),而分清領(lǐng)導(dǎo)干部任期對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任程度則是有可能的。總體來說,對于經(jīng)濟(jì)業(yè)績,領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任容易界定,而直接責(zé)任和主管責(zé)任難以界定。總體而言,領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的類型如表1所示:
表1 領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任程度和范圍
3.領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任界定。筆者的研究目的是提出一個關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的理論框架,所以,這里不討論經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定(領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題)的具體技術(shù)方法,只討論經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的原則和思路。
就領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任界定的原則來說,以上文獻(xiàn)綜述提到了許多原則,有些原則是所有的審計都要遵守的,例如,重證據(jù)原則、謹(jǐn)慎穩(wěn)重原則、重要性原則、證據(jù)確定原則、客觀性原則、實(shí)事求是原則等。本文認(rèn)為,界定領(lǐng)導(dǎo)干部對特定的經(jīng)濟(jì)問題應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任程度的原則有兩個:一是權(quán)責(zé)一致原則,二是介入程度原則。權(quán)責(zé)一致原則的意思是,領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題承擔(dān)的責(zé)任程度依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部在職責(zé)分工上所擁有的權(quán)力程度,明文規(guī)定的權(quán)力程度越大,責(zé)任程度也越大。介入程度原則指領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題的實(shí)際介入程度,在有些情形下,領(lǐng)導(dǎo)干部可能違反明文規(guī)定來介入某些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),此時,就要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際介入程度來界定其責(zé)任程度。
就領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任界定思路來說,本文文獻(xiàn)綜述部分提到的許多思路適宜于領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定,區(qū)分個人責(zé)任與集體責(zé)任、過失責(zé)任與故意責(zé)任、錯誤責(zé)任和舞弊責(zé)任。這些思路對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任界定有一定的啟發(fā)作用,越是個人責(zé)任、故意責(zé)任、舞弊責(zé)任,領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任程度越高;越是集體責(zé)任、過失責(zé)任、錯誤責(zé)任,領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任程度越低。但是,上述思路只是原則性的思路,可操作性并不強(qiáng)。從具體操作來說,其基本思路包括兩個步驟:一是分清領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)分工中對特定經(jīng)濟(jì)問題的職責(zé),以及領(lǐng)導(dǎo)干部對特定經(jīng)濟(jì)問題的介入程度;二是根據(jù)上述證據(jù)的職責(zé)程度和介入程度,界定領(lǐng)導(dǎo)干部對特定經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任程度,區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,界定的邏輯思路是降序法,首先判斷是否是直接責(zé)任,其次判斷是否是主管責(zé)任,最后判斷是否是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
4.領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定。本文的研究目的是提出一個關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的理論框架,所以,這里不討論經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定(領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績)的具體技術(shù)方法,只討論經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的原則和思路。
就領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定的原則來說,本文文獻(xiàn)綜述提到了許多原則,有些原則是所有審計都要遵守的,而相關(guān)性原則、公平公正的原則對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定有一定的啟發(fā)作用。本文認(rèn)為,領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定,其基本原則應(yīng)該是相關(guān)性原則。也就是說,在領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織單元的經(jīng)濟(jì)業(yè)績中,凡是與領(lǐng)導(dǎo)干部的努力相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,就應(yīng)該界定為領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(其責(zé)任程度是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任);凡是與領(lǐng)導(dǎo)干部的努力不相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,就不應(yīng)該界定為領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)業(yè)績。
就領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定的思路來說,本文前面的文獻(xiàn)綜述提到了許多的思路,有些思路適宜于領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定,例如,主觀責(zé)任與客觀責(zé)任、現(xiàn)任責(zé)任與前任責(zé)任的區(qū)分。本文認(rèn)為,領(lǐng)導(dǎo)干部所領(lǐng)導(dǎo)的組織履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任所取得的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,是多種因素綜合的結(jié)果,既有環(huán)境因素,也有主觀努力因素;既有本期因素,也有前期因素。領(lǐng)導(dǎo)干部的努力,既可能在本期有結(jié)果,也可能在后期才有結(jié)果。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定,其基本思路應(yīng)該是:在組織單元經(jīng)濟(jì)業(yè)績的基礎(chǔ)上,排除非領(lǐng)導(dǎo)干部努力的結(jié)果,增加未能體現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部努力結(jié)果。基本情況如表2所示。
表2 經(jīng)濟(jì)業(yè)績驅(qū)動因素的時間維度和空間維度
用公式可表述為:
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)業(yè)績=(B類業(yè)績-A類業(yè)績+C類業(yè)績)-(D類業(yè)績+E類業(yè)績+F類業(yè)績) (1)
上述公式中,A~C類業(yè)績都是本組織單元努力所形成的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,某一期間的業(yè)績是由不同時期的努力所形成的,所以,“B類業(yè)績-A類業(yè)績+C類業(yè)績”表示本任期的努力所形成的業(yè)績;D~E類業(yè)績都是外部環(huán)境所形成的業(yè)績,如果是負(fù)面影響,則業(yè)績用負(fù)號表示,“D類業(yè)績+E類業(yè)績”是前期和本期環(huán)境對本任期業(yè)績的影響,可能是負(fù)數(shù)。
以上所討論的領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任之界定思路,基本上都是邏輯上的思路,從具體操作來說,由于數(shù)據(jù)難以獲得,可能操作起來較為困難。從具體操作來說,有兩個思路:一是排除法,二是重大舉措分析法。排除法就是通過對特定事項(xiàng)的分析或采用數(shù)學(xué)模型法,計算出非領(lǐng)導(dǎo)干部努力因素所形成的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(包括負(fù)面業(yè)績),在此基礎(chǔ)上,用組織單元的經(jīng)濟(jì)業(yè)績減去排除法確定的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,剩下的就是領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的貢獻(xiàn)。重大舉措分析法就是在鑒證組織單元經(jīng)濟(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)上,確定領(lǐng)導(dǎo)干部在任期所采取的重大經(jīng)濟(jì)舉措所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)績,以此來判斷組織單元經(jīng)濟(jì)業(yè)績變動的原因。為此,需要了解和分析領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的重大經(jīng)濟(jì)決策及效果,也就是領(lǐng)導(dǎo)干部的重大作為,在此基礎(chǔ)上界定領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的貢獻(xiàn)。無論采用何種方法,都需要在經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證的基礎(chǔ)上,再獲取一些審計證據(jù),以確定本任期的業(yè)績貢獻(xiàn)程度。同時,無論采用何種思路來界定領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任程度,最后都可以確定一個業(yè)績貢獻(xiàn)系數(shù),也就是任期對本期業(yè)績的責(zé)任程度,可以用業(yè)績貢獻(xiàn)系數(shù)來表示,這個系數(shù)在0~1之間,越是趨向于1,表示對本期業(yè)績貢獻(xiàn)越大。
總體來說,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定得到了以下結(jié)果:一是通過對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任界定,確定了領(lǐng)導(dǎo)干部對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)問題應(yīng)該承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任;二是通過對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定,確定了領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的貢獻(xiàn)系數(shù)。上述兩個方面的結(jié)果,是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價的基礎(chǔ)。
理論的生命在于其解釋力。下面,筆者將用這個通用框架來分析有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)范對經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證的規(guī)定,以在一定程度上驗(yàn)證這個理論框架的解釋力。
1.相關(guān)條款。
(1)直接責(zé)任?!饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第二十五條規(guī)定,“被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任的,具體包括以下情形:(一)本人或者與他人共同違反有關(guān)法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定、單位內(nèi)部管理規(guī)定的;(二)授意、指使、強(qiáng)令、縱容、包庇下屬人員違反有關(guān)法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和單位內(nèi)部管理規(guī)定的;(三)未經(jīng)民主決策、相關(guān)會議討論或者文件傳簽等規(guī)定的程序,直接決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),并造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(chǎn)(資源)嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞以及嚴(yán)重?fù)p害公共利益等后果的;(四)主持相關(guān)會議討論或者以文件傳簽等其他方式研究,在多數(shù)人不同意的情況下,直接決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),由于決策不當(dāng)或者決策失誤造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(chǎn)(資源)嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞以及嚴(yán)重?fù)p害公共利益等后果的;(五)對有關(guān)法律法規(guī)和文件制度規(guī)定的被審計領(lǐng)導(dǎo)干部作為第一責(zé)任人(負(fù)總責(zé))的事項(xiàng)、簽訂的有關(guān)目標(biāo)責(zé)任事項(xiàng)或者應(yīng)當(dāng)履行的其他重要職責(zé),由于授權(quán)(委托)其他領(lǐng)導(dǎo)干部決策且決策不當(dāng)或者決策失誤造成國家利益重大損失、公共資金或國有資產(chǎn)(資源)嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞以及嚴(yán)重?fù)p害公共利益等后果的;(六)其他失職、瀆職或者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)直接責(zé)任的”。
(2)主管責(zé)任。第二十六條規(guī)定,“被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對審計發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主管責(zé)任的,具體包括以下情形:(一)除直接責(zé)任外,領(lǐng)導(dǎo)干部對其直接分管或者主管的工作,不履行或者不正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的;(二)除直接責(zé)任外,主持相關(guān)會議討論或者以文件傳簽等其他方式研究,且在多數(shù)人同意的情況下,決定、批準(zhǔn)、組織實(shí)施重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng),由于決策不當(dāng)或者決策失誤造成國家利益損失、公共資金或國有資產(chǎn)(資源)損失浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞以及損害公共利益等后果的;(三)疏于監(jiān)管,致使所管轄地區(qū)、分管部門和單位發(fā)生重大違紀(jì)違法問題或者造成重大損失浪費(fèi)等后果的;(四)其他應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主管責(zé)任的情形”。
(3)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。第二十七條規(guī)定,“兩辦《規(guī)定》第三十七條所稱領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,是指除直接責(zé)任和主管責(zé)任外,被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對其職責(zé)范圍內(nèi)不履行或者不正確履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的其他行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任”。
2.條款分析。根據(jù)本文的理論框架,領(lǐng)導(dǎo)干部對于經(jīng)濟(jì)問題應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的程度,基本原則有兩個:一是權(quán)責(zé)一致原則,二是介入程度原則。對于特定事項(xiàng)的明文規(guī)定權(quán)力越大,介入程度越高,承擔(dān)的責(zé)任也就越大。根據(jù)這兩個原則,界定領(lǐng)導(dǎo)干部對特定經(jīng)濟(jì)問題應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的程度,要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)程度和介入程度來區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
第二十五條規(guī)定的第一款和第二款屬于領(lǐng)導(dǎo)干部親歷親為的違規(guī)行為,介入程度最高;第三款是領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行的決策失誤;第四項(xiàng)是領(lǐng)導(dǎo)干部一意孤行的決策失誤,介入程度最高;第五款是明文規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部要直接負(fù)責(zé)的,責(zé)任程度也最高,所以上述五款界定為直接責(zé)任。
第二十六條第一款和第三款,是明文規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部分管的工作或聯(lián)系的部門單位,屬于明文規(guī)定的職責(zé),與領(lǐng)導(dǎo)干部親力親為有些差別,但是責(zé)任程度還是較高,界定為主管責(zé)任;第二款是領(lǐng)導(dǎo)干部主持形成的決策失誤,并非領(lǐng)導(dǎo)干部獨(dú)斷專行或一意孤行造成的,但是責(zé)任程度還是較高,所以界定為主管責(zé)任。
第二十七條是界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的情形,通常采取降序法,對于需要界定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)問題,如果不能界定為直接責(zé)任或主管責(zé)任的,就界定為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
總體來說,本文提出的理論框架能夠解釋《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實(shí)施細(xì)則》中關(guān)于經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任界定之規(guī)定。但是,本文的理論框架中還包括對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定,《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實(shí)施細(xì)則》并沒有相關(guān)的條款。事實(shí)上,《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實(shí)施細(xì)則》并不要求對經(jīng)濟(jì)業(yè)績進(jìn)行責(zé)任界定,默認(rèn)組織單元的經(jīng)濟(jì)業(yè)績作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)業(yè)績,這是這個文件的一個缺陷。各省市頒布的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)范也存在同樣的問題。當(dāng)然,由于對經(jīng)濟(jì)業(yè)績進(jìn)行責(zé)任界定的操作較為困難,實(shí)務(wù)操作中對其進(jìn)行簡化也是情有可原的。但是,簡化的結(jié)果會一定程度上影響領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價的客觀公正。
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定會直接影響到領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度,同時也會影響領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計效果。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,將審計鑒證、審計界定和審計評價貫通起來,提出一個領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的理論框架。
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定就是審計人員運(yùn)用系統(tǒng)方法來確定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對經(jīng)濟(jì)業(yè)績及經(jīng)濟(jì)問題承擔(dān)的責(zé)任。經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證是經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定的基礎(chǔ),而經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證和經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的類型區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)問題的責(zé)任界定,基本原則是權(quán)責(zé)一致原則和介入程度原則,基本思路是分清領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)分工中對特定經(jīng)濟(jì)問題的職責(zé)以及對特定經(jīng)濟(jì)問題的介入程度,在此基礎(chǔ)上,采取降序法區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)業(yè)績的責(zé)任界定,基本原則是相關(guān)性原則,基本思路是排除非領(lǐng)導(dǎo)干部努力的結(jié)果并增加未能體現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部努力結(jié)果,具體操作有排除法和重大舉措分析法兩種思路。
領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是一個系統(tǒng)過程,涉及的審計職能包括鑒證、界定、評價和監(jiān)督,任何一項(xiàng)職能不能良好履行,都會影響領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的整體質(zhì)量,進(jìn)而影響領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的效率效果。審計實(shí)務(wù)中,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成果應(yīng)用并不盡如人意,其中的原因很多,然而,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計界定的簡化甚至忽略可能是影響領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計整體質(zhì)量及其成果應(yīng)用的重要原因。要優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計,必須對各個環(huán)節(jié)都進(jìn)行優(yōu)化,而領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任界定是需要大力優(yōu)化的環(huán)節(jié),本文提出的理論框架為這種優(yōu)化奠定了理論基礎(chǔ)。