（天津商業(yè)大學寶德學院 天津 300384）

一、引言

行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）作為我國提供社會公共服務的主體，規(guī)范和加強其內(nèi)部控制，已成為提高單位管理水平和風險防范能力、推進廉政建設(shè)、維護社會公眾利益的重要手段。2014年1月1日 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，（以下簡稱《規(guī)范》）在全國范圍內(nèi)的單位正式開始實施，按照《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會[2015]24號，以下簡稱《指導意見》）要求，單位應于2016年底前完成內(nèi)部控制的建立與實施工作。目前時限已過，各單位是否嚴格按照規(guī)范要求，單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定了內(nèi)部控制牽頭部門；是否建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制；是否定期對經(jīng)濟活動存在的風險進行評估；是否對單位內(nèi)各項業(yè)務活動建立健全內(nèi)部控制制度并嚴格執(zhí)行?；诖?，本文通過實地調(diào)研探討如何進一步促進單位有效開展內(nèi)部控制建立與實施工作。

二、天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體情況

（一）調(diào)查的基本情況

1.問卷設(shè)計。問卷的設(shè)計綜合考慮了《規(guī)范》《指導意見》《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》、相關(guān)文獻分析結(jié)論等，分為五個部分共31個問題。第一部分是單位及被調(diào)查者基本情況；第二部分是對內(nèi)部控制規(guī)范的了解及落實情況；第三部分是單位層面內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況；第四部分是業(yè)務層面內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行情況；第五部分是完善單位內(nèi)部控制的建議。由于本次調(diào)查涉及主觀性問題，為了能夠更加準確地反映調(diào)查對象的態(tài)度，對于內(nèi)部控制執(zhí)行效果的調(diào)查主要采用李克特五項式量表形式。

2.問卷的發(fā)放與回收。本次問卷發(fā)放對象主要選擇了市內(nèi)六區(qū)的單位對內(nèi)部控制比較了解的人員，如內(nèi)控部門負責人、內(nèi)審部門負責人、單位負責人、財務部負責人等。問卷的發(fā)放采用郵件發(fā)放、訪談發(fā)放和參與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓會發(fā)放等形式。此次調(diào)查共發(fā)放問卷255份，回收問卷227份，回收比率為89%。其中，有效問卷208份。

3.樣本基本情況統(tǒng)計。本次調(diào)查，從單位性質(zhì)來看，事業(yè)單位占比較大，為60.1%。從資金來源來看，行政及全額事業(yè)單位比重較高，有172家，占全部調(diào)查對象的82.69%。從單位規(guī)模上來看，200人以上的單位有56家，占比26.92%；100—200人的單位有84家，占比40.38%；100人以下的單位有68家，占比 32.7%。

（二）天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本情況

1.對《規(guī)范》的了解情況。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)《規(guī)范》自2014年1月1日全面實施以來，各單位通過內(nèi)部組織的學習、參加培訓會等對《規(guī)范》進行了學習。但從掌握運用的程度看，只有近23%的人認為十分了解《規(guī)范》。

2.《規(guī)范》的落實情況。隨著財政部關(guān)于內(nèi)部控制相關(guān)工作的不斷推進，各單位財務工作人員，尤其是單位負責人逐漸重視自身的內(nèi)控建設(shè)。調(diào)查結(jié)果顯示，92.5%的單位表示已經(jīng)貫徹實施《規(guī)范》的要求，7.5%的單位正在采取措施落實。

3.內(nèi)部控制牽頭部門。調(diào)查結(jié)果顯示，占前兩位的內(nèi)控牽頭部門分別為財務部（49.04%）、領(lǐng)導辦公會（21.63%）；另外，仍有5.23%的樣本單位未明確牽頭部門。

三、天津市行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位負責人對內(nèi)控的重視程度有待進一步加強

單位負責人對內(nèi)控的認知度直接影響單位內(nèi)控建設(shè)和實施效果。調(diào)查結(jié)果顯示，對內(nèi)控越重視的單位，內(nèi)控工作進展效果則越好。盡管近年來隨著內(nèi)控工作的逐步推進，各單位逐漸開始重視內(nèi)控的建設(shè)，但仍有部分單位只是被動地完成上級要求，未能從主觀上認識到內(nèi)控建設(shè)對于提升內(nèi)部管理的重要性。有些單位片面認為，內(nèi)控工作只限于財務部或內(nèi)控領(lǐng)導小組，未能做到全員關(guān)注、全程參與。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全

《規(guī)范》《指導意見》對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)具有指導作用。各單位需結(jié)合自身的業(yè)務特點和實際需求，在認真梳理業(yè)務流程、進行風險識別評估的基礎(chǔ)上，設(shè)計適合自己的內(nèi)控制度。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，成立專門的風險評估工作小組，并定期進行風險評估的單位僅為12%。這表明，行政事業(yè)單位作為向社會提供公共服務的組織，在風險防范、控制方面缺乏主動的意識?？梢?，各單位急需建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制。

另外，多數(shù)單位由于編制所限，并未能夠完全做到不相容崗位相分離，如部分單位出納在編制收、付款憑證的同時，還負責銀行存款余額調(diào)節(jié)表的編制；輪崗制度方面，大部分單位僅就財務部門的崗位輪換做出相關(guān)規(guī)定，但對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的工作要求不夠具體，如具體的招聘流程、相關(guān)的培訓制度等。

（三）制度建立與執(zhí)行相脫節(jié)

按照《規(guī)范》《指導意見》，各單位需結(jié)合自身的業(yè)務特點和實際需求設(shè)計適合自己的內(nèi)控制度，但實際情況是，使制度的建立與執(zhí)行嚴重脫節(jié)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各單位業(yè)務層面內(nèi)控制度的執(zhí)行中，預算、采購業(yè)務管理方面整體執(zhí)行效果較好，在資產(chǎn)、合同管理方面，主要存在資產(chǎn)的使用缺乏動態(tài)管理、合同談判、執(zhí)行、驗收等環(huán)節(jié)缺乏細化的操作流程等問題。

（四）內(nèi)控信息化程度不高

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的信息化主要由內(nèi)部控制環(huán)境信息化、發(fā)展運營的風險評估信息化、日常經(jīng)濟活動信息化以及內(nèi)部控制監(jiān)督信息化組成。目前，單位在內(nèi)控信息化建設(shè)方面，仍相對滯后，主要停留在內(nèi)部會計控制的信息化，未能實現(xiàn)內(nèi)部控制中相關(guān)業(yè)務活動的程序化、標準化，降低了業(yè)務流程的規(guī)范性及處理效率，從而增加了業(yè)務活動中人為操縱引起的違法違規(guī)行為的風險；同時，內(nèi)控監(jiān)督方面，如審計的信息化建設(shè)，尚處于起步階段，如何利用計算機信息技術(shù)，實現(xiàn)信息共享，提高審計工作的效率和質(zhì)量，已成為亟待解決的問題。

四、推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）進一步加強內(nèi)部控制宣傳和培訓

《規(guī)范》中規(guī)定，單位負責人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責?？梢?，單位負責人在內(nèi)部控制建設(shè)中起主導性作用。所以要通過培訓、教育的方式提高單位負責人的內(nèi)部控制管理意識，確保內(nèi)控規(guī)范施行取得實效。同時，內(nèi)部控制的建設(shè)需要單位全體員工的參與，需定期對員工進行宣傳、培訓教育。另外，內(nèi)部控制建設(shè)是一項十分復雜、繁瑣的系統(tǒng)工程，各單位需結(jié)合自身內(nèi)控建設(shè)和執(zhí)行情況，持續(xù)不斷改進并完善內(nèi)部控制制度。

（二）充分發(fā)揮內(nèi)外監(jiān)督作用

財政部要求各單位自2014年1月1日正式開始實施《規(guī)范》，但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)單位真正啟動內(nèi)控建設(shè)工作的時間是在2015年或2016年。由此可見，作為各單位被動完成內(nèi)控建設(shè)的初期，外在的督促是不可或缺的，而且內(nèi)部控制建設(shè)工作是一項長期工程，因此，首先，各單位應充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用，健全內(nèi)部監(jiān)督、考核機制，進一步提高相關(guān)機構(gòu)或部門的獨立性和權(quán)威性，并定期、不定期地開展內(nèi)部控制執(zhí)行情況的審查與評價。其次，相關(guān)主管部門要對單位內(nèi)控建立與實施情況進行常態(tài)化的定期督查，針對督查中發(fā)現(xiàn)的問題，建立專項問題檔案，并要求單位限期整改，由專人及時跟進整改進度，從而督促單位不斷完善內(nèi)部控制建設(shè)。

（三）加強內(nèi)部控制信息化建設(shè)

隨著計算機和網(wǎng)絡技術(shù)的普及，通過計算機信息系統(tǒng)可以實現(xiàn)相關(guān)信息在單位上下級之間、內(nèi)外之間的及時傳遞、共享，大大提高了單位的工作效率和質(zhì)量。首先，單位領(lǐng)導應認識到信息化建設(shè)的重要作用，并在此基礎(chǔ)上，組織專門部門或人員對單位內(nèi)部控制建設(shè)進行整體規(guī)劃，形成一個相互銜接、有機統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。其次，可考慮將流程化的經(jīng)濟業(yè)務活動嵌入信息系統(tǒng)，配合預算指標控制、授權(quán)審批控制、不相容職務分離控制手段等，利用信息化技術(shù)，確保內(nèi)部控制的常態(tài)化，降低人為因素對經(jīng)濟業(yè)務活動的影響，從而促進單位內(nèi)部控制的有效運行，使《規(guī)范》真正落到實處。再次，開發(fā)適合于行政事業(yè)單位特點的審計軟件，使其不僅可以實現(xiàn)對單位財務數(shù)據(jù)的實時審查，同時也可以實現(xiàn)相關(guān)業(yè)務處理信息的追蹤檢查，這樣，審計工作就可以實現(xiàn)事中審計與事后審計相結(jié)合、動態(tài)審計與靜態(tài)審計相結(jié)合的目的，從而進一步有效發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。

（四）增加財政經(jīng)費支持

在被問及“對于完善您所在單位的內(nèi)部控制制度，您有哪些建議”時，近85%的單位均提到一條：建議增加財政經(jīng)費支持。一方面，經(jīng)費支持可保障各單位關(guān)鍵崗位的人員配備，以便不相容職務相分離制度的落實，另一方面，各單位在內(nèi)控建設(shè)工作方面，可利用經(jīng)費聘請具有相應資質(zhì)能力的中介機構(gòu)、軟件公司協(xié)助開展，以彌補自身經(jīng)驗不足的缺陷。

當然，各單位在內(nèi)控建設(shè)中，也需遵循成本效益原則，在權(quán)衡實施成本與預期效益的基礎(chǔ)上，以適當?shù)某杀緦崿F(xiàn)有效控制，即各單位需區(qū)分重要業(yè)務與事項，高風險領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，采取更為嚴格的控制措施。