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（南陽理工學院經濟管理學院 河南南陽473004）

一、引言

2016年，審計署印發(fā)了我國第一個全國性的國家審計工作五年規(guī)劃《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確提出：中國審計的發(fā)展趨勢為促進審計效益、保證審計質量，這同時也是對“四個全面”戰(zhàn)略布局的協同推進。履行同審同責義務，做到績效審計嚴格落實責任，重點推動落實高質量的績效審計工作，并以審計工作中存在的問題為立足根本，堅持推陳出新、實事求是，不斷豐富績效審計的內容。充分利用財政績效審計在我國經濟運行體制中的監(jiān)督職能，以保證維護人民群眾的真實利益。

近年來我國公共財政的績效審計在不斷的實踐中已經初步形成了審計理論體系，但還有很大的整改空間。從審計署公布的審計實務工作結果來看，我國公共財政資金存在著以權謀私、管理混亂、弄虛作假來騙取套取財政資金、挪作他用等問題。公共財政支出的績效高低直接影響著人民群眾、黨和國家的利益。而對財政的績效審計又是我國對財政支出實行效益管理的趨勢。我國目前的績效審計處于起步階段，對績效審計體系的建設理論研究還不夠深入，具體的財政支出審計工作的實踐也成效甚微，審計人員的知識和素養(yǎng)還需提升。然而，與此相對應的是我國現今的財政撥付資金越來越多，公眾的權力意識也開始加強，政府財政績效審計質量亟需提高才能更好地發(fā)揮作用。因此，本文結合當今政府財政支出績效審計現狀及存在的問題進行研究分析，并對提出相應的改進建議，希望能對我國公共財政支出績效審計質量的提高提供參考。

二、我國公共財政支出績效審計的發(fā)展歷程

上世紀90年代初，我國開始了績效審計探索之路，初期，審計工作的重點是審計被審計單位財務收支是否真實合法。隨著信息全球化的發(fā)展，審計體制改革發(fā)展的需要，受發(fā)達國家對財政支出績效審計成功經驗的影響，我國開始了對財政資金進行績效審計的探索。標志是1991年審計署首次提出了“績效審計”的發(fā)展方向，深圳市作為地方績效審計開展的先頭兵于2001年率先開展了績效審計工作；2003年時任審計署審計長李金華提出，“審計風暴”雖然給審計部門帶來了很大的榮譽，但是從國家審計理論演進角度來說，中國還是要探索自己的績效審計方法體系，主張積極探索績效審計；同一年審計署發(fā)布《2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃主旨是財務審計轉變?yōu)樾б鎸徲嫛⒓訌妼ω斦Y金的管理、提升財政支出使用效益。《2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)布，標志著我國正式開始了對財政資金進行績效審計的實踐及發(fā)展之路。此后，審計署于2008年又發(fā)布了 《2008年至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃的重點是在這個五年時間內建立起有中國特色的績效審計評價與管理體系，爭取把原先開展的審計工作的項目全部開展效益審計。2011年財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》，初步對財政支出績效評價的目標、范圍、評價標準和方法及工作程序等相關內容進行了規(guī)范。2016年，審計署印發(fā)了我國第一個全國性的國家審計工作五年規(guī)劃《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，規(guī)劃明確提出：中國審計的發(fā)展趨勢為促進審計效益、保證審計質量。

總的來說，我國公共財政支出績效審計評價從最初的財務評價發(fā)展到績效審計，逐步演進到現在的績效審計評價，是社會、經濟、政治綜合作用的結果。首先，分稅制改革后，地方政府在“政績錦標賽”壓力下，重復建設及重復投資頻繁出現，資金不足和限制沉淀現象同時并存，財政收支矛盾越來越突出，要有效遏制這種趨勢，必須進行財務評價和開展績效審計，同時對績效審計進行評價也是現實選擇，必須采用恰當的評價手段、方法來提高審計質量，進而真正提高財政資金的產出效果。其次，隨著經濟的發(fā)展，市場化和民主化不斷增強，公眾對政府決策過程民主性的要求越來越高，參與和監(jiān)督的訴求也越來越強烈，政府在進行績效審計時，也必須考慮“公眾滿意導向”，使績效審計評價結果彰顯公共財政公信力。另外，伴隨著全球化和信息化的發(fā)展，各國之間的信息交流越來越暢通，全球環(huán)境下對公共財政支出績效審計的要求越來越高，其他國家進行績效審計所采用的比較先進的信息化手段給我國帶來了很多啟示，迫切需要我們采用更合理的評價手段，來滿足不斷增長的審計需求。

三、我國公共財政支出績效審計現狀

結合審計署制定的相關規(guī)劃和在各大重要會議中提出進行績效審計思想可以看出，政府部門對開展績效審計的意識是不斷增強的，并且確定了我國審計的發(fā)展趨勢是績效審計這一大方向。然而，因為我國客觀的現實情況，有關績效審計工作還處在一個初級階段，沒有真正實質性、全方位的進行，鑒于此，本文就當前公共支出績效審計的不足之處進行分析和評價。

（一）公共財政支出績效審計具體施行中缺乏法律指引

目前《憲法》《審計法》和《審計法實施條例》是我國進行審計的主要法律依據。我國《憲法》規(guī)定：審計機關由國務院設立，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督?！秾徲嫹ā访鞔_了財政資金審計的對象，主要包括中央財政預算的各項財務收支與使用情況、中央及地方各級政府機構的各項財政收支與使用情況、企事業(yè)單位及相關單位的各項財政運營情況等。

從我國相關的財政支出績效審計法律起源與現有的法律制度內容來看，我國財政支出績效審計的法律中沒有具體的施行指引條款，僅僅停留在政策制定以及規(guī)劃階段，沒有就審計機關施行審計工作時的目標、程序、原則以及權力和責任給出明確的界定，缺乏具體操作規(guī)范?！秾徲嫹ā穼冃徲嫷南嚓P規(guī)定也大多偏重于原則性，甚至《審計法實施條例》中也沒有具體的行為準則、工作程序，這會造成在開展績效審計工作時，因沒有一個明確的規(guī)范指導致使審計人員主觀因素過強，導致績效審計的客觀性、真實性降低。對比美國聯邦政府頒布的《政府審計準則》、澳大利亞頒布的 《審計署績效審計手冊》和《績效審計業(yè)務指南》，以及國際最高審計組織制定的《世界審計組織績效審計指南》等績效審計法律制度發(fā)現，他們都以立法的形式具體規(guī)定了績效審計工作中應當遵守的標準體系和制度規(guī)范，使績效審計工作真正有法可依，法律制度的完善是美、澳兩國績效審計開展較為成功的制度基礎。綜上所述，我國對于財政支出績效審計的法律制度相對于美、澳兩國還存在許多需要完善的地方。

（二）績效審計人力資源缺乏

我國從事績效審計工作的人員主要來自審計專業(yè)和會計專業(yè)的實用型人才，據相關資料統計，全國大約需要35萬名相關專業(yè)從業(yè)人員，但目前只有約5萬人。這其中約有半數的人專業(yè)素質不高，得不到國際上的認可。隨著我國經濟的發(fā)展，對審計人才的需求增長必須引起重視。據相關預測，在未來5—10年里我國對于審計專業(yè)人才的需求高達500萬人。我國現今的審計人才缺口為318萬人，其中包括12萬政府審計人才、16萬注冊會計師人才和290萬內部審計人才。針對我國審計人才市場的不均衡現象，有學者指出 “目前我國所有的審計人員數量與工作量極其不匹配，若是所有現存的審計工作全部交由目前的審計人員來做，需要將近30年才可以做完?！边@種說法雖然含有一定的夸張成分，但足以說明政府審計現有人才與需求之間存在嚴重的不平衡現象。

與傳統審計不同，財政支出資金績效審計是一項涉獵面廣、專業(yè)性強的工作?？冃徲嫷墓ぷ鞣秶婕氨姸嘈袠I(yè)以及各種類別的財政支出項目，如建筑工程、計算機技術等。目前審計人才的知識結構比較單一，一專多能的復合型審計人才嚴重匱乏。審計行業(yè)的人力資源問題是一個需要社會廣泛關注的嚴肅問題。

（三）財政支出績效審計監(jiān)督與管理制度不夠完善

由于目前我國尚未建立起全方位的績效審計信息公示平臺和完善的監(jiān)督機制，公眾及上級機關對公共財政支出績效審計的監(jiān)督職能也是十分薄弱，盡管法律規(guī)定，無關國家機密的審計結果理當依法進行公開公示，但目前公眾能搜索到的審計結果屈指可數，僅能看到的一些績效審計報告，由于沒有和以前年度的參數或者標準參數對比，很多民眾并不能分辨出其績效審計結果代表了什么，導致公眾的監(jiān)督職能流于形式。同時，我國現行的審計體制決定了在公共財政資金的運營過程中，政府所擁有的信息、知識和技術資源要遠超公民和績效審計機構。當政府擁有較多的優(yōu)勢資源和控制權時會造成其行為存在著道德風險，可能出現政府不顧公眾利益而盲目追求自身利益最大化的現象。

另外，我國績效審計工作的程序中弱化了審計后續(xù)整改這一環(huán)節(jié)，大部分審計工作都是以出具審計報告或者做出相關決定作為收工標準。后期被審計單位整改與否可能僅是口頭或電話反饋，并沒有真正引起重視，形成書面整改結果報告，問責制的缺乏會造成審計整改不到位，績效審計結果年年可能都是老問題。事實上，完整和規(guī)范的績效審計流程都包含有問題反饋、整改結果反饋，并且審計結束后被審計單位對于審計項目后續(xù)整改和審計單位的跟進監(jiān)督應該是進行績效審計中最重要的一環(huán)。如何在查出問題后，實現真正解決，是提高績效審計質量的一個關鍵的環(huán)節(jié)。

四、對公共財政支出績效審計存在問題的改進

由于我國審計資源匱乏，開展績效審計工作所需的人力及財力資源又比較多，結合我國國情，促進財政支出績效審計經濟性、效率性、效益性和公平性評價，將成為我國未來績效審計工作的核心。對此，本文提出如下改進建議：

（一）完善我國公共財政支出績效審計法律制度

我國應進一步完善相關的法律體系，為開展財政支出績效審計工作提供制度保障。首先以法的形式明確績效審計工作的法律地位，使審計雙方都能認識到公共財政資金支出績效審計工作的嚴肅性和重要性；其次在《審計法》中進行原則性、指導性規(guī)定，要明確“績效”和“效益”“效率”的概念區(qū)分，對財政資金的績效審計工作進行相應指導，明確審計工作的內容和流程；再次在《審計法實施條例》中，制定一般準則和具體操作指南來指導績效審計工作的行為規(guī)范，以維護績效審計工作的權威性，使績效審計工作真正實現“有法可依”。

（二）提高審計人員整體素質

審計工作要依靠審計人員來開展，這勢必對審計人員的工作能力有一定的要求。

在當前經濟環(huán)境下，政府財政支出項目名目繁多，績效審計范圍越來越廣泛，很多審計項目都是跨地區(qū)、跨行業(yè)，審計人員工作就不只是傳統意義上的會計、審計工作，復合型人才越來越受到歡迎。因此，在對審計人員進行專業(yè)培訓時，應因勢利導，促進各級審計人員轉變觀念，強調未來審計人員素質的提高路徑為在擁有高質量的專業(yè)技術的基礎上，輔以工程、計算機、法律等其他方面的專業(yè)教育，全力打造高素質的綜合型審計人才。同時，要注意績效審計隊伍的多元化組成，審計工作人員中不僅要有會計師、審計師，還應有工程師、法律專家、計算機專家、經濟學專家等其他學科專業(yè)人員，這樣才能勝任各種類型的績效審計工作，提高績效審計質量。

（三）完善財政資金績效審計監(jiān)督與管理制度

在提高績效審計監(jiān)督職能時，要逐漸完善審計結果的公開公示體系?？冃徲嫿Y果不僅向被審計單位、本級政府、上一級審計機關提交報告，還應該向人大、政協、紀委等部門公開，在不涉及國家、行業(yè)秘密的前提下，增加向社會公眾公開的范圍，全方位、多角度進行監(jiān)督，使審計結果更加透明化，進而提高績效審計的質量。

審計人員在進行績效審計工作中，要堅持全過程跟蹤審計。為便于績效審計的后續(xù)跟進工作，促進審計結果的利用率，管理部門和監(jiān)察部門應當及時將被審計單位的整改情況告知審計部門，以切實發(fā)揮績效審計提高資金使用效益的職能作用。審計人員在得到整改工作結果報告后，要不定期進行抽檢，確保被審計對象真正進行了整改。對績效審計的后續(xù)整改工作，要落實到單位負責人，實行“誰決策、誰負責”，對后續(xù)整改不配合、不支持的負責人，必要時可依法追究當事人的責任。

五、研究結論

新時代、新形勢、新常態(tài)下，隨著我國公共財政支出規(guī)模的不斷增長和公民權利意識的增強，加強對財政支出的管理、提高公共財政支出的績效審計水平已顯得十分迫切。作為實踐性很強的活動，公共財政支出績效審計存在具體施行中缺乏法律指引、績效審計人力資源缺乏、監(jiān)督與管理制度不完善等問題，為此，需要不斷的探索解決，改進公共財政支出績效審計中的不足，提高績效審計結果的經濟性、效率性、效益性和公平性，以提高政府公信力，維護公眾利益和社會的和平穩(wěn)定。