文/吉林省大安市土地收購儲備中心 孫冬梅

一、研究背景及意義

土地儲備是地方政府穩(wěn)定土地市場、落實調(diào)控職能的有效手段，如何解決土地儲備的進(jìn)一步實行，是確保土地儲備各項工作順利推進(jìn)的重要基礎(chǔ)。制定土地收儲計劃必須重點明確，如果政府部門不能對土地實施有效搜索和征用，則無法發(fā)揮對土地的宏觀調(diào)控作用。因此，各地的政府部門一定要認(rèn)識到土地收儲工作的重要性，這樣才能確保本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會穩(wěn)定。

二、土地收儲的必要性

土地收儲工作即國家和地方政府對尚未開發(fā)或開發(fā)利用不充分的土地進(jìn)行依法收購、儲存，當(dāng)有新項目引進(jìn)或者公共服務(wù)項目開發(fā)建設(shè)時，再把這些已儲備的土地投入市場，以保證土地利用率的最大化。在土地收儲工作方面，其實施的必要性主要有以下兩個方面：

（一）土地收儲工作是國有資源管理的重要手段之一。土地收儲工作可以有效保護(hù)國有資產(chǎn)不外流。目前，在我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背景下，各種項目的開發(fā)與建設(shè)也在不斷地增加，因此，土地就成了各個開發(fā)商爭相搶奪的目標(biāo)，有些開發(fā)商為了自身利益，私自圈地、囤地和違法違規(guī)建設(shè)，造成了國有土地的流失與浪費。所以，加強(qiáng)土地收儲工作對國家資源的管理優(yōu)化具有重要意義。

（二）土地收儲工作可以有效提高國有土地的利用率。土地作為國家和地方政府規(guī)劃發(fā)展的首要條件，科學(xué)、高效地利用可以使地方城市的建設(shè)與發(fā)展更加完善、合理，從而避免了項目規(guī)劃不合理造成的資源浪費。同時，優(yōu)質(zhì)土地的儲備還可以吸引外部資產(chǎn)的投入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、土地收儲存在的問題

（一）土地收儲影響房價。每次當(dāng)土地供應(yīng)量不足時，帶來的直接后果就是導(dǎo)致土地價格的上漲，地價上漲之后，房價也隨之上漲，更是有些投資商哄抬地價房價，然后就會形成惡性循環(huán)，使土地價格變得更高，非常不利于土地收儲。

（二）土地收儲為開發(fā)商大面積圈地提供了捷徑。由于實行土地收儲制度之后，使得以前被國家叫停的所謂預(yù)征成為一種可能。特別是當(dāng)銀行介入之后，土地收儲更是如虎添翼，可以動輒一次性征用幾千、上萬畝的土地。更有甚者，一些地方政府和土地收儲機(jī)構(gòu)以收儲資金不足為由，把土地一級開發(fā)的權(quán)利拱手讓給了開發(fā)商，引狼入室，使得一些開發(fā)商空手套白狼，以極小的代價獲得了成片的土地開發(fā)權(quán)。

（三）土地收儲補(bǔ)償不合理。土地收儲工作推遲，無法順利進(jìn)行，大都因為補(bǔ)償不合理所導(dǎo)致，同時還會帶來負(fù)面社會影響。農(nóng)民上訪事件屢有發(fā)生，其中多因土地補(bǔ)償不如人意所致。補(bǔ)償不合理關(guān)系到土地原使用者的切身利益，現(xiàn)在全國補(bǔ)償普遍偏低，補(bǔ)償簡單，只設(shè)立4到6個補(bǔ)償點，導(dǎo)致土地使用者感到不滿，拒絕合作，土地收儲工作遇到阻礙，無法定期完成土地的轉(zhuǎn)讓再開發(fā)，延誤城市建設(shè)。

（四）土地收儲限制了民營資本進(jìn)行舊城改造的積極性。由于舊城改造牽涉的人口眾多，老百姓的訴求不一，房屋拆遷難度大，收儲中心一般不愿進(jìn)行此類土地的征收儲備。而民營資本如要進(jìn)入，一方面須承擔(dān)拆遷費用，另一方面由于房屋涉及的土地基本為集體土地，受現(xiàn)有土地儲備等制度的限制，政府壟斷一級市場，取得合法手續(xù)的難度極大。

四、土地收儲建議

（一）嚴(yán)格控制地價房價。管控住了地價，也就管控住了房價，也就可以止住了地價的瘋長，國家應(yīng)出臺嚴(yán)格的地價調(diào)控法規(guī)，堅決打擊哄抬地價房價的不法行為，并出臺一系列的處罰手段，只有這樣，從根源上解決地價瘋長問題，才能更好地做好土地收儲工作。

（二）嚴(yán)厲打擊開發(fā)商大面積圈地。對于開發(fā)商大面積圈地這樣的投機(jī)行為，要不留余地地嚴(yán)格把控打擊。明確政府的職能，實現(xiàn)“一口進(jìn)，一口出”的一級壟斷。通過土地收儲，對所有土地進(jìn)行整體規(guī)劃，所有土地的實屬權(quán)均歸政府，所有交易必須通過政府，強(qiáng)化政府對土地的控制和優(yōu)化，真正實現(xiàn)土地的一級市場壟斷，不能給開發(fā)商留下圈地的空間。對不同土地不同對待，一部分實物儲備，一部分授權(quán)土地儲備中心轉(zhuǎn)讓，對暫時不能回收的做好信息記錄，禁止私自轉(zhuǎn)讓，所有土地要符合政府的統(tǒng)一規(guī)劃，提高利用率，在政府的有效規(guī)劃下實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提高效益。

（三）建立土地收儲合理機(jī)制。建立完善的土地收儲補(bǔ)償機(jī)制，完善補(bǔ)償機(jī)制，就要建立一套系統(tǒng)靈活的補(bǔ)償政策，成立專家小組對被占財產(chǎn)進(jìn)行研究分析，給出統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從土地使用者的切身利益出發(fā)，提高補(bǔ)償金額。另外應(yīng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍和方式，如臺灣香港對于土地補(bǔ)償除了土地及財產(chǎn)的補(bǔ)償外還包括搬遷補(bǔ)償以及搬遷所造成的損失的補(bǔ)償，內(nèi)地也應(yīng)加大這方面的補(bǔ)償。

（四）建立合法運作原則解決舊城改造問題。合法運作原則是指土地儲備制度的運作必須在實質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運行。建立合適的舊城改造法律體系是解決該問題的有效方法，當(dāng)前，由于全國性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個實現(xiàn)土地儲備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運行；對于具體的制度及運作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲備的土地范圍、儲備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲備舊城改造相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運作無疑意義重大。