（南京師范大學(xué)審計處江蘇南京210023）

經(jīng)濟責(zé)任審計是我國在特定歷史環(huán)境下產(chǎn)生的一項具有中國特色的經(jīng)濟監(jiān)督制度，是現(xiàn)代審計制度在中國的一項創(chuàng)新。1978年，國有企業(yè)率先開展了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作。

隨著我國高等教育改革的不斷深化，以及中央和各級地方政府對高校投入的不斷增加，高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模迅速擴大，經(jīng)濟活動日益復(fù)雜，高校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟決策權(quán)限越來越大。高校領(lǐng)導(dǎo)干部除了在教學(xué)、科研、行政等方面肩負著管理和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任外，在管理和使用國家和學(xué)校的辦學(xué)資金、國有資產(chǎn)等方面也承擔(dān)著相應(yīng)的經(jīng)濟責(zé)任。開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作是高等學(xué)校加強內(nèi)部管理，維護經(jīng)濟秩序，提高辦學(xué)資金使用效益的迫切需要。經(jīng)過多年的不懈努力，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作在體制和機制上都取得了很大進步，在高校事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了非常重要的作用，但是也面臨著很多困難和挑戰(zhàn)。本文通過梳理高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的發(fā)展歷程，分析當(dāng)前實際工作中存在的問題，提出了相應(yīng)的改進措施。

一、理論內(nèi)涵

本文所稱高校領(lǐng)導(dǎo)干部是指高校所屬二級單位、部門領(lǐng)導(dǎo)干部，按照其任職崗位不同，主要分為財務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)工程管理部門負責(zé)人，院、系、所、中心負責(zé)人，以及附屬中、小學(xué)校長等幾大類。對上述領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計工作一般由高校內(nèi)部審計機構(gòu)組織實施，而校級領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計則由上級干部主管部門組織實施。

（一）定義

高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任是指高校領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在單位、部門財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動真實性、合法性和效益性應(yīng)當(dāng)負有的責(zé)任，包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計是指高校內(nèi)部審計機構(gòu)通過對學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位、部門財務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟活動的審計，鑒證和評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況的行為。

（二）主要內(nèi)容

高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計一般由財務(wù)收支審計、管理合規(guī)性審計、經(jīng)濟效益審計和責(zé)任劃分四個部分組成，因被審計人員任職崗位的不同而有所區(qū)別。具體包括以下內(nèi)容：經(jīng)濟責(zé)任目標實現(xiàn)情況；重大經(jīng)濟決策程序執(zhí)行情況；國有資產(chǎn)的管理、使用情況；資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益的真實性和收益分配情況；收入、支出的真實、合法情況；經(jīng)濟合同（協(xié)議）的合法有效情況；債權(quán)、債務(wù)的真實、合理以及清理情況；內(nèi)部控制制度建立及執(zhí)行情況；單位及個人遵守財經(jīng)法規(guī)、制度情況；個人廉潔自律情況；遺留的問題（經(jīng)濟糾紛）及造成的損失情況；其他需要審計的情況。

二、發(fā)展歷程

1997年起，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計已經(jīng)引起了國家的高度重視，相關(guān)法律法規(guī)不斷完善。2000年9月，教育部發(fā)布了《關(guān)于切實做好經(jīng)濟責(zé)任審計工作的通知》（教財［2000］21號），要求教育系統(tǒng)各單位、各部門要把經(jīng)濟責(zé)任審計工作列入重要議事日程，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作從此起步。2006年，全國人大常委會修訂《中華人民共和國審計法》，將經(jīng)濟責(zé)任寫進了審計法，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作全面推開。2007年7月，教育部下發(fā)《關(guān)于進一步加強省屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的意見》（教財[2007]13號），明確了省屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計程序和主要內(nèi)容。2009年3月，中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》，對高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容、評價方法等作了詳細的規(guī)定。

上述法規(guī)制度為規(guī)范高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供了有效的法律依據(jù)和制度保證，經(jīng)濟責(zé)任審計被賦予了重要的責(zé)任和權(quán)利。高校通過對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在單位、部門財務(wù)收支的真實性、合規(guī)性和效益性以及相關(guān)經(jīng)濟管理活動應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任給予充分、客觀的評價，有力地促進了高校加強內(nèi)部管理，完善內(nèi)部控制制度，維護學(xué)校經(jīng)濟秩序，健全干部監(jiān)督和管理機制，預(yù)防和治理腐敗，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)等各項工作。

三、存在的問題

（一）審計隊伍素質(zhì)不能滿足工作需要

1.內(nèi)審人員普遍年齡偏大，知識更新緩慢，不能熟練使用計算機、審計軟件和數(shù)據(jù)庫等現(xiàn)代審計手段，工作效率不高；部分新進人員沒有會計工作經(jīng)歷，工作經(jīng)驗不足，對相關(guān)專業(yè)知識的掌握不夠，工作中不能全面、深入地發(fā)現(xiàn)問題，可能影響審計工作質(zhì)量。

2.有效的后續(xù)教育缺乏，審計人員后勁不足。對內(nèi)審人員的職業(yè)培訓(xùn)和后續(xù)教育多流于形式，不能夠?qū)W以致用，審計人員的知識結(jié)構(gòu)嚴重滯后，可能會影響審計工作質(zhì)量和審計結(jié)果的權(quán)威性。

（二）任務(wù)安排缺乏計劃性

近年來，高校對所屬單位、部門領(lǐng)導(dǎo)實行換屆普審的做法，審計項目越來越多，審計任務(wù)越來越重。內(nèi)部審計機構(gòu)和審計人員疲于應(yīng)付，有時一個審計項目只能由一名審計人員具體實施，不能形成互相補充、相互監(jiān)督的工作機制，可能會影響審計項目質(zhì)量，加大審計風(fēng)險。

（三）評價標準不健全

目前，對我國高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計研究尚缺乏系統(tǒng)的理論體系，沒有形成比較完善的評價依據(jù)和標準，更沒有相關(guān)的量化指標。審計人員在項目實施過程中常常無所適從，無據(jù)可依。

（四）對存在問題的整改力度不夠

高校管理層對審計中所發(fā)現(xiàn)的問題的督促整改力度不夠；被審計單位對審計報告中提出的審計意見和建議的落實力度欠缺。重審輕改、屢審屢犯、屢審不改情況一直是多年來羈絆經(jīng)濟責(zé)任審計工作的老大難問題。

（五）責(zé)任界定不夠清晰

責(zé)任界定是審計評價的重點和難點。領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在單位、部門有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)負有的責(zé)任包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。由于種種原因，目前審計實務(wù)中，對被審計人員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任一般只籠統(tǒng)地界定為主管責(zé)任。

（六）效益審計部分缺位

高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計主要圍繞財務(wù)收支的真實性、合法性展開，對效益審計的研究尚處于探討期。對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部管理使用單位教育資金和國有資產(chǎn)的效益情況涉及很少，沒有建立明確的標準和參照物。因此無法對被審計單位的財務(wù)成果、經(jīng)濟效益、人才培養(yǎng)成本等業(yè)績的優(yōu)劣情況進行準確的評價和表述。涉及效益方面的審計結(jié)論存在主觀臆測的成分。

四、對策

（一）提高審計隊伍素質(zhì)

隨著經(jīng)濟業(yè)務(wù)的不斷復(fù)雜化，對審計人員綜合素質(zhì)要求越來越高，審計人員應(yīng)該做到以下三點：第一，要有過硬的思想素質(zhì)。在項目實施過程中，能夠做到堅持原則、客觀公正；第二，應(yīng)該具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。精通審計業(yè)務(wù)和會計業(yè)務(wù)，熟悉相關(guān)法律、法規(guī)和政策，掌握計算機操作、使用數(shù)據(jù)庫和審計軟件等現(xiàn)代審計技能；第三，要具備良好心理素質(zhì)和溝通能力，以及較強的文字表達能力。

（二）增強任務(wù)的計劃性

為提高經(jīng)濟責(zé)任審計工作的規(guī)范化、科學(xué)化程度，高校在制定年度經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)計劃時，應(yīng)該考慮以下因素：一是兼顧年度審計工作重點，以及審計機構(gòu)力量和人員素質(zhì)等情況，有所取舍。特別是學(xué)校集中換屆時，時間緊、任務(wù)重，審計機構(gòu)和審計人員如果不分輕重，眉毛胡子一把抓可能會影響審計工作質(zhì)量。二是將長遠目標與年度任務(wù)計劃有機結(jié)合，使任務(wù)計劃具有一定的前瞻性和可操作性，形成三到五年的周期計劃。并考慮與財務(wù)審計項目、審計調(diào)查等相結(jié)合，避免重復(fù)審計，節(jié)約審計資源，提高審計效率。

（三）制定可操作性強的評價標準

審計評價是經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依據(jù)國家法律法規(guī)和政策，制定可操作性強的國家及行業(yè)標準尤其重要。高校應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)干部任職伊始即向其下達經(jīng)濟責(zé)任清單和目標任務(wù)。審計人員根據(jù)項目實施過程中可以認定的事實證據(jù)，對照相關(guān)評價標準和指標，運用 《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》中的業(yè)績比較法、量化指標法、環(huán)境分析法等審計評價方法，對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況做出恰當(dāng)評價，使經(jīng)濟責(zé)任審計工作更加制度化和規(guī)范化。

（四）創(chuàng)建整改、落實環(huán)節(jié)的體制和機制

對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，審計報告中提出的意見和建議，高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該充分重視整改和落實工作，有效整合職能部門的力量使之形成合力，督促被審計單位和相關(guān)責(zé)任人做好整改和落實工作。內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)該規(guī)范實施后續(xù)審計，并建立審計檔案和數(shù)據(jù)庫。對于審計中發(fā)現(xiàn)的問題，做到上下協(xié)同、齊抓共管，從體制、機制上確保整改、落實到位。

（五）準確界定被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任

領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對其所在單位、部門有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)當(dāng)負有的責(zé)任從重到輕依次為：直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，三種責(zé)任互不兼容。審計評價時應(yīng)該按照“客觀公正、實事求是、依法界定、權(quán)責(zé)一致”的原則，對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任進行準確界定。

對直接責(zé)任的界定要特別慎重，審計人員應(yīng)當(dāng)獲取與領(lǐng)導(dǎo)干部有直接關(guān)系的批示、所簽發(fā)的文件、會議記錄、會議紀要等充分且必要的審計證據(jù)，通過訪談，核查相關(guān)資料，確認被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在問題事項中的參與程度、所發(fā)揮的作用以及與經(jīng)濟責(zé)任的關(guān)聯(lián)程度等。

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子分工情況，被審計領(lǐng)導(dǎo)干部對單位重大問題未履行或者不正確履行管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主管責(zé)任。程序合法不能免除主管責(zé)任。

（六）提高任中審計項目比重

對在任的領(lǐng)導(dǎo)干部實施經(jīng)濟責(zé)任審計，對其日常管理行為和經(jīng)濟活動進行監(jiān)督、鑒證和評價，有利于督促在職領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀守法、廉潔奉公、勤勉工作，積極履行經(jīng)濟責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)并糾正其工作中存在的問題。與離任審計相比，任中審計先審計后聘用，審計結(jié)果更能為組織部門考察、任用干部提供參考依據(jù)。

（七）推進審計結(jié)果公告制度

將被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的述職報告、審計項目內(nèi)容、實施的審計程序、審計結(jié)果報告等在一定范圍或者平臺上進行公告，能夠增加審計工作的透明度，擴大經(jīng)濟責(zé)任審計的影響，提高內(nèi)審工作的威懾力，從而充分發(fā)揮其懲治和預(yù)防腐敗的雙重作用。

（八）將效益審計的理念融入經(jīng)濟責(zé)任審計之中

經(jīng)濟責(zé)任審計一般以財務(wù)收支的真實性、合法性為主，近年來，有向效益審計、管理審計和風(fēng)險審計等方面發(fā)展的趨勢。經(jīng)濟效益是基于各項涉及經(jīng)濟目標的實際效果信息，是經(jīng)濟責(zé)任審計的結(jié)果之一，也是經(jīng)濟責(zé)任審計的難題。首先，科學(xué)民主決策是優(yōu)良績效的重要保障；其次，可以借鑒國外效益審計的經(jīng)驗和優(yōu)秀成果，探索出適合我國高校情況的經(jīng)濟責(zé)任審計新模式，提高辦學(xué)資金使用效益，降低辦學(xué)成本。如對固定資產(chǎn)有無閑置浪費，大型儀器設(shè)備的使用效率進行評價等。

實踐證明，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計在高校內(nèi)部審計工作中舉足輕重，它運用量化和系統(tǒng)的方法對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平、決策能力、執(zhí)行國家政策和個人廉政等情況進行深入和全面的檢查和評價，不僅為組織部門考察、任用干部提供重要參考依據(jù)，還為高校宏觀經(jīng)濟決策提供重要的會計信息。隨著高校各項改革的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計在加強學(xué)校內(nèi)部管理、保證國有資產(chǎn)的保值增值、提高教學(xué)資源使用效率、促進高校教育事業(yè)健康發(fā)展方面必將發(fā)揮出更積極的作用。尤其重要的是，它在對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進行制約和監(jiān)督、提高干部責(zé)任意識和廉潔從政意識、有效預(yù)防和懲治腐敗方面的作用不可替代。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作是高校必須長期堅持的一項重要工作。