（合肥市委黨校 安徽合肥230031）

地方政府PPP項目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進行的，受制于保增長、政策預期變化等多種復雜因素制約，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風險利益分配機制欠缺，容易導致重簽約落地前融資、輕落地后續(xù)管理。因此，PPP項目落地后續(xù)階段需要穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護，需要地方政府出臺相應的保障機制進行專業(yè)而嚴格的管控。

一、地方政府推進PPP項目落地后續(xù)階段保障機制的必要性

（一）PPP模式不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式。PPP模式涉及設計、建設、融資、運營、維護等多個復雜環(huán)節(jié)，對地方政府的監(jiān)管能力、社會資本的經(jīng)營和掌控能力提出了極大的挑戰(zhàn)。伴隨著PPP規(guī)模的不斷擴大，一些不規(guī)范的行為也逐步顯露出來。不管是地方政府的政策保障體系還是市場體系，都存在著許多亟待完善的地方。

（二）PPP是一項重大改革和創(chuàng)新過程。將原本由政府獨自提供的基礎設施和公共服務建設轉由政府和社會資本合作，是一個不斷創(chuàng)新的過程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等。在PPP項目的推進過程中，應循序漸進地推進改革、深化改革，確保配套改革同步推進，需要地方政府管理模式不斷創(chuàng)新，PPP項目絕不只是一種融資機制的新選擇，也是一個戰(zhàn)略性選擇，應把PPP模式從融資視角提高到政府管理模式創(chuàng)新，再從管理模式創(chuàng)新提高到全面深化改革的高度。

（三）傳統(tǒng)的政策法規(guī)體系與PPP項目發(fā)展需求存在隔閡。從頂層設計來看，我國目前PPP模式尚存在法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問題，PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境。隨著PPP模式進入深水區(qū)，融資、土地、二次招標、社會資本提前退出等灰色地帶的灰色操作，相關的合規(guī)性乃至合法性的風險不言而喻。政府關注資金到位、建設質(zhì)量及運營績效，投資者關注項目增信及投資回報，再加上PPP模式的外部性，沒有相匹配的投融資機制、財稅機制與配套的政策法規(guī)制度建設，無法實現(xiàn)推行PPP的真正內(nèi)涵與初衷。

二、地方政府有序推進PPP項目落地后續(xù)階段的保障機制思路

（一）地方政府政策層面要做好頂層設計，建立PPP模式相關的法律與保障機制，完善誠信履約和信用約束機制。PPP模式強調(diào)平等的合作伙伴關系，針對不同項目的特點，需要通過法律契約的形式界定好政府和社會資本的權利和責任關系，建立與完善相關配套政策的跟進和相關法律法規(guī)?；谖覈鳳PP模式運行中缺乏頂層設計、制度建設落后的運行困境，培育和強化合同契約精神，建立健全法律法規(guī)體系顯得迫在眉睫。PPP模式實質(zhì)是一種公共服務供給模式和地方政府治理工具，其行為的法律關系主體涉及公共部門、私人部門、社會公眾等，行使過程需要平衡和協(xié)調(diào)各利益之間的關系，需要解決的法律問題較為復雜，如“主體資格、準入制度、聽證制度、監(jiān)督和懲罰機制、投資者利益保護和補償機制，退出責任制、爭議解決和救濟機制，促進權利和義務咨詢機制、風險分擔機制和其他的基本內(nèi)容，如合同補充條款和條件?！痹鰪奝PP政策法規(guī)的可預期性，為PPP長期規(guī)范的可持續(xù)性發(fā)展打好基礎。通過不斷完善法律法規(guī)體系，創(chuàng)新政策工具，完善實施細則，構建PPP法律框架范圍和良性運行機制，充分發(fā)揮PPP模式在地方政府治理中的功用。在PPP項目領域建立信用約束機制，打消社會資本進入PPP項目的顧慮。加快推進社會信用體系建設，可優(yōu)先在PPP項目領域建立信用約束機制，嚴格約束政府和企業(yè)尤其政府方面的不守信行為，以保障PPP項目穩(wěn)定和持續(xù)推進。

（二）在操作層面要建立政企平等協(xié)商、權責匹配、責任落實、風險共擔、動態(tài)調(diào)整的定價機制、合理的退出機制。合理的制度設計，縝密的科學論證，嚴格重諾履約，三者共同構成PPP模式成敗的關鍵。地方政府要切實建立起合理的優(yōu)化利益共享與風險分擔機制。PPP項目涉及政府、企業(yè)和社會公眾等多方利益主體，利益與風險結構復雜，要建立科學、動態(tài)的利益分享、風險披露、風險分擔機制，處理好PPP項目投資的利益風險分配關系。對PPP項目落地后實施過程中存在的風險，需要在政府和社會資本之間進行合理的分配。公共部門主要承擔公共政策風險，私營部門主要承擔建設運營風險，雙方談判共同分擔剩余風險。通常政府需要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。在對政府風險承擔支出進行量化時，應充分考慮各類風險出現(xiàn)的概率和帶來的責任支出，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。

（三）完善利益分配和調(diào)節(jié)機制。政府部門在正確定位自身利益需求的同時，還要滿足私人部門合理利益訴求，才能將追求公共產(chǎn)品或者公共服務的質(zhì)量提升、成本降低作為首要目標；建立利益補償和約束機制，在PPP合作中，在積極創(chuàng)造條件滿足治理合理、合法的正當利益的同時，還要堅決打擊非法和不合理的利益要求；建議科學合理的動態(tài)調(diào)價和退出機制，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的狀況?？煽紤]采取“區(qū)間彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型，即建立一種動態(tài)調(diào)整的定價機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報上下限；地方政府應借鑒國外PPP交易所，依托各類產(chǎn)權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。

（三）探索建立績效評價機制，制定有效的績效評價體系，定期對項目開展績效評價?？冃Э己耸荘PP項目實施過程中必要且有效的監(jiān)管手段，項目實施機構主要通過常規(guī)考核和臨時考核的方式對項目公司服務績效水平進行考核，并將績效考核結果與政府相關服務費支付相掛鉤。PPP項目落地后續(xù)階段的績效考核指標體系通常包括運營階段的運維績效指標和移交階段的移交驗收指標。項目實施機構可以組織包括其他政府相關職能部門、公眾、專家在內(nèi)的聯(lián)合績效評定小組開展績效考核工作，也可以委托第三方評價機構進行績效考核。對項目公司設立績效考核機制，項目實施機構可通過定期檢查或臨時抽查等方式考核項目產(chǎn)出績效指標，并將績效考核與政府付費金額相銜接。對于績效考核結果不達標的，按照約定扣減相應政府服務費，如果持續(xù)不達標，項目實施機構將通過臨時監(jiān)管、提前終止等強制性措施以解決可能出現(xiàn)的問題；做好項目中期評估工作。項目實施機構一般每三到五年對項目進行一次中期評估，重點分析項目運行狀況和PPP協(xié)議的適應性、合理性。根據(jù)協(xié)議中約定的價格調(diào)整機制適時調(diào)整項目服務價格，對于評估中發(fā)現(xiàn)問題的風險，制訂應對措施，必要時修改PPP合同；將政務履約和守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。

（四）完善市場競爭環(huán)境和金融支持機制，設計可行的項目投資回報機制。加大對PPP項目投資的資金引導和扶持，建立資金保障機制，推動運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當以及多元可持續(xù)的PPP項目資金保障機制；完善PPP的融資市場，積極吸引和整合包括銀行、證券、保險、信托、社?；疬@些投資的金融資源，構建涵蓋股權投資、信貸、擔保、保險的多層次的PPP融資市場；設立PPP項目的保障基金，基金可以在PPP項目收益達不到約定標準時對社會資本的收益進行補充，該基金可有效降低社會資本所面臨的風險，按照風險應與收益匹配原則，收益的要求也會降低，進而降低PPP項目的收益門檻，擴大PPP項目上的可用范圍；設計可行的項目投資回報機制，政府和社會資本方雙方要基于“共贏”的態(tài)度，遵循PPP的核心思想，共同對項目的盈利模式進行設計和創(chuàng)新。

（五）推進政府職能轉變，提升服務保障水平，提高政府的履約監(jiān)管能力。政府職能決定政府的行為，地方政府職能對地方政府公共事務合作治理能力產(chǎn)生重要的影響。在PPP模式中，地方政府要積極轉變職能，正確定位公私部門關系，樹立平等意識，大膽放權，將權力讓渡給社會，積極鼓勵、支持公民參與社會公共事務的治理。在治理手段上，要從傳統(tǒng)的直接管理、行政命令、微觀管理為主轉向間接管理、服務社會、宏觀管理轉變，從全能型政府走向有限政府，地方政府建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責PPP項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作；規(guī)范公共事務合作行為，從公共利益的角度確定合作戰(zhàn)略，在公平競爭的前提下科學評估備選合作伙伴，按照契約精神正確處理合作關系；創(chuàng)新公共事務合作制度，在準入制度、價格制度和投資制度上狠下功夫，保證公共基礎設施的多元供給模式能夠滿足公共需求。在引進社會資本合作前，規(guī)范操作PPP項目識別、準備和采購工作，包括設置合理的績效考核指標體系、合理分配風險、確定合適的采購方式以及完善PPP項目合作協(xié)議條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性；優(yōu)化合作機制，把公私治理主體整合成系統(tǒng)力量，堅持統(tǒng)籌兼顧的原則，建立順暢的合作機制、利益機制、激勵機制、溝通機制和監(jiān)督機制；加強監(jiān)管，建立一整套考核監(jiān)管的標準，引入第三方評估和公眾參與管理機制，加強PPP項目監(jiān)管能力建設，建立PPP項目監(jiān)管考核機制和監(jiān)管失職問責制，由政府職能部門和司法部門共同組成的聯(lián)合監(jiān)督機構，加強對PPP合同簽訂、執(zhí)行的監(jiān)督管理與違約責任追究，確保政府與社會資本處于契約同等地位，行為受法律嚴格約束，努力實現(xiàn)社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。