摘 要：近年來，某些地區(qū)行政人員“暴力執(zhí)法”事件時有發(fā)生，事后處理結(jié)果大多是直接肇事者以“臨時工”的身份為行政單位當(dāng)“擋箭牌”。這種“臨時工亂象”成為不少執(zhí)法部門的危機公關(guān)模式。首先，這已然成為一種社會亂象。其次，“臨時工”的行政主體資格難以界定。最后，在處理“臨時工”執(zhí)法過當(dāng)時各地區(qū)的態(tài)度和方法也不統(tǒng)一。所以，尋找一個合理的方案去界定“臨時工”的執(zhí)法資格和規(guī)范對“臨時工”的管理對解決這種“臨時工”暴力執(zhí)法和“背黑鍋”的現(xiàn)象至關(guān)重要。我們小組主要通過對行政主體的特征進行分析，從而確認行政主體中的“臨時工”是否具有執(zhí)法資格。

關(guān)鍵詞：“臨時工”；行政主體

1 對行政主體中“臨時工”的界定

“臨時工”并不是一個法律概念，主要是在計劃經(jīng)濟時代相對于國營企業(yè)中的正式員工而言。隨著勞動合同法等相關(guān)法律法規(guī)的出臺和完善，這一稱呼早已退出歷史舞臺，準(zhǔn)確的說法是“有固定期限的合同工”。

“臨時工”的說法大約出現(xiàn)在我國計劃經(jīng)濟時期，是為了區(qū)分與固定工而設(shè)置的一種工人用工方式。隨著現(xiàn)代化的推進，當(dāng)前的“臨時工”主要是指企業(yè)事業(yè)單位招聘的短期工人和國有企業(yè)甚是行政單位和非編制人員。從政府部門人力資源管理的角度來看，“臨時工”屬于臨時用工的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生在當(dāng)時來看具有靈活度高、節(jié)省政府開支成本等優(yōu)勢，因此在計劃經(jīng)濟時代也是一種比較有效推動政府人員為人民服務(wù)的人力資源管理制度。政府聘請臨時人員協(xié)助行政不但能夠解決人手不充足的問題還加強了公民參與政府管理，能夠提高公民的政治意識和對政府的理解。因此，這一制度在其擁有自身的優(yōu)勢的情況下沿用至今。現(xiàn)在，我們?nèi)匀荒馨l(fā)現(xiàn)政府在行政中允許大量的“臨時工”加入行政執(zhí)法中，可見“臨時工”亂象的出現(xiàn)并不能以偏概全全盤否認這一制度存在的合理性。尤其在基層，“臨時工”的聘用也十分普遍，例如基層公安派出所有臨時的治安聯(lián)防員、交警隊有臨時交通干警、還有各個基層部門的協(xié)管員和代辦員等等。近年來的報道，集中存在于“臨時”城管的執(zhí)法亂象，但是我們應(yīng)該認識到，“臨時工”亂象不僅存在于城管群體也存在于其他部門，并且“臨時工”亂象并不是必然事件，我們不能一葉障目而全面取締這一制度，而是應(yīng)該從“臨時工”的科學(xué)管理出發(fā)，防治“臨時工”亂象，讓其能夠更好地協(xié)助政府機關(guān)，為人民服務(wù)。

“臨時工”的產(chǎn)生緣由是因為政府行政機關(guān)的編制少，行政規(guī)模大，這些規(guī)模無法全部由所謂的正式行政人員去完成，所以在我國的行政機構(gòu)尤其是基層的行政執(zhí)法機構(gòu)常常出現(xiàn)人力資源不充足的情況。因此，我國政府機構(gòu)中“臨時工”數(shù)量極其龐大，在不少地方的城管、交通、治安等部門，正式編制人員與“臨時工”的比例一般都在1：3 左右，多數(shù)“正式工”一般從事著相對清閑的工作，而大量“臨時工”則被安排到臟、累、危的工作一線。①由此我們不難想象為何“臨時工”在執(zhí)法過程中總是漏洞百出，首先“臨時工”的個人素質(zhì)良莠不齊，其次他們長期處在條件差壓力大的工作環(huán)境中難免會出現(xiàn)過當(dāng)?shù)男袨?。那么，臨時工執(zhí)法是否成立呢？他們是否是具有行政主體資格的執(zhí)法人員呢？

2 “臨時工”亂象的危害

行政執(zhí)法機關(guān)“臨時工”的產(chǎn)生，一定程度上緩解了社會管理和公共服務(wù)的強烈需求與有限供給之間的矛盾，尤其是其輔助性的工作性質(zhì)若是運用好了不但可以減輕行政機關(guān)的工作壓力還可以人盡其用形成更好地人力資源分配。但是，“臨時工”參與行政執(zhí)法不僅是執(zhí)法機關(guān)鉆法律的空子，也確實造成了一些不良的社會后果。

2.1 “臨時工”參與行政執(zhí)法嚴重破壞了我國依法行政的基本原則

依法行政是指行政機關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，對其行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的原則。然而大量的“臨時工”參與到行政執(zhí)法中嚴重破壞了這一準(zhǔn)則?！芭R時工”群體并不是國家依法設(shè)立的，也不是國家根據(jù)統(tǒng)治意志生成的，而是因為政府行政的人力資源的需要而產(chǎn)生的。我國法律對“臨時工”是否能參與到行政執(zhí)法中來并沒有明確的規(guī)定。因此，基于我國行政編制名額有限，而要處理的行政事務(wù)多且復(fù)雜，行政機關(guān)就通過招聘協(xié)管員這樣的“臨時工”來處理行政事務(wù)。表面上是雙軌制用人模式在行政單位中的運用，實質(zhì)上是嚴重破壞和阻礙著法制政府的建設(shè)，是政府權(quán)力的極度濫用。

2.2 “臨時工”參與行政執(zhí)法嚴重破壞了社會的公平

顯而易見，社會公平在很大程度上需要有法律的支持?！芭R時工”執(zhí)法本身不具有合法性，因此就很難確保其公平性。我國的國家權(quán)力是由人民賦予的，然后執(zhí)法機關(guān)在行政中大量的使用“臨時工”這已經(jīng)背離了法律，背離了人民對公共權(quán)力的期望。同時，我國的正式公務(wù)員需要通過統(tǒng)一的公務(wù)員考試或者選拔才能獲得編制，即使是這樣嚴格的把關(guān)也是會出現(xiàn)一些不公平的現(xiàn)象出現(xiàn)。那么在“臨時工”的準(zhǔn)入中可想而知一定會出現(xiàn)更多不公平的現(xiàn)象。更重要的是“臨時工”和“正式工”不僅在身份上被嚴格區(qū)分，在工作和待遇上也相差甚遠。一些行政機關(guān)為了謀取私利，就會將“臟、累、?！钡墓ぷ鞣纸o“臨時工”，而“正式工”往往從事更清閑的工作。在福利上，“臨時工”很難獲得培訓(xùn)機會和晉升機會而且人事調(diào)動也十分隨意，更有甚者直接成為行政機關(guān)用來進行公關(guān)危機的擋箭牌。

2.3 “臨時工”參與行政執(zhí)法會損害政府形象和權(quán)威

“臨時工”背黑鍋儼然成為了一種社會亂象，當(dāng)一些暴力執(zhí)法的事件通過媒體曝光后，無論是不是“臨時工”所謂，公眾對其的態(tài)度都十分不屑，認為是政府在推卸責(zé)任作出了公關(guān)危機。這在無形中使得政府的形象和權(quán)威大大受損。同時，在“臨時工”日常參與協(xié)助工作時，行政相對人并不能清楚地區(qū)分“正式工”與“臨時工”，當(dāng)出現(xiàn)過當(dāng)行為時，行政相對人會一并將其視為政府行為。因此，“臨時工”相對偏低的素質(zhì)和惡劣的工作環(huán)境致使的不良情緒都可能是對政府形象的損害。

在我國社會主義初級階段，我國的行政崗位嚴重存在著供求不平的狀況，因此，與其盡快取締“臨時工”這一群體，不如更好的規(guī)范和控制他們，讓“臨時工”更好的緩和這一不平衡，盡量為我國行政管理起到積極的作用。經(jīng)過討論，我們認為應(yīng)該從三方面規(guī)范對“臨時工”的管理。

3 “臨時工”亂象的治理

第一，健全完善的監(jiān)督機制?！芭R時工”亂象在被人民群眾所廣泛了解的契機源于新聞媒體的報道，但由于媒體自身的局限性和人民群眾監(jiān)督的局限性，“臨時工”亂象需要更強有力的監(jiān)督機制對其進行監(jiān)督。簡而言之，必須要讓“臨時工”參與行政執(zhí)法運行在陽光下。這不僅要求對“臨時工”的招聘公開化還要求對“臨時工”行政內(nèi)容做嚴格公開的規(guī)定。另一方面，建立全面的監(jiān)督機制，對“臨時工”行政執(zhí)法的全過程進行有效的監(jiān)督。這就要求不僅要發(fā)揮媒體監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督的力量，政府的監(jiān)督、黨的監(jiān)督、行政部門的內(nèi)部監(jiān)督都應(yīng)該對“臨時工”亂象樹立較高的警惕意識，加強對其的監(jiān)督。這樣一來，擁有了強有力的監(jiān)督，和社會各界較為廣泛的監(jiān)督力量，一方面對“臨時工”亂象起到了震懾的作用，讓其“不敢亂”；另一方面，真正起到了有效的監(jiān)督作用，讓其“不能亂”。

第二，整合政府行政資源。“臨時工”的產(chǎn)生源于政府行政人力資源的匱乏，因此想要讓“臨時工”行政執(zhí)法現(xiàn)象得到良好的規(guī)范，還應(yīng)從這一根源入手。一方面，是對政府行政人力資源不足方面進行整合。對于各個部門行政執(zhí)法隊伍應(yīng)做到人崗清晰，對于人手過于充足和人力資源缺乏的崗位必須合理的排查和規(guī)劃。各個行政執(zhí)法部門應(yīng)該做到確保清楚地掌握需要招聘和需要緊縮的崗位狀況，在這一基礎(chǔ)上做出人員的調(diào)動、招聘和錄用。同時，還應(yīng)該根據(jù)崗位的特殊性和人員要求的專業(yè)性全面分析該崗位是否適合聘請“臨時工”，在一些專業(yè)要求格或涉及重要保密等相關(guān)的崗位則不適合聘請“臨時工”。把握好這一原則的基礎(chǔ)上，在可以招聘“臨時工”的崗位時，要制定合理的用工標(biāo)準(zhǔn)和錄用程序，并明確強調(diào)“臨時工”的行政內(nèi)容和相應(yīng)應(yīng)該承擔(dān)的行政責(zé)任。另一方面，“臨時工”的行政行為本身不構(gòu)成“亂象”，而之所以會演變成行政執(zhí)法亂象，比如交通協(xié)管員隨意罰款、臨時城管沒收小販商品等，是因為為了自己的利益，想要在行政過程中為自身獲利。因此，從這一視角杜絕“臨時工”亂象就應(yīng)該從政府對行政執(zhí)法中對財政資金的管理進行明確的界定。必須從根本上斬斷“臨時工”從行政中的利益鏈條，杜絕任何形式的鼓勵行政人員對相對人進行行政處罰的行為，并且必須嚴格杜絕行政執(zhí)法經(jīng)濟，不能把“臨時工”作為滋生貪腐的溫床。

第三，加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。解決“臨時工”行政亂象還應(yīng)從行政組織本身出發(fā)，只有行政人員樹立正確的意識、提升個人素質(zhì)才能形成可持續(xù)的依法行政。首先，對“臨時工”的管理要做到系統(tǒng)化和科學(xué)化，在對臨時工的招聘、考核、培訓(xùn)和退出的整個過程中都應(yīng)該得到相應(yīng)的重視，例如在“臨時工”招聘中也應(yīng)該有相應(yīng)的知識水平要求和政治理論素養(yǎng)，這有助于“臨時工”也能夠注重樹立為人民服務(wù)的意識和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的思想。其次，重視對“臨時工”的培訓(xùn)，不但要對臨時工進行行政前的基本技能培訓(xùn)還應(yīng)定期對其進行職業(yè)道德、法律法規(guī)等理論知識的培訓(xùn)，領(lǐng)會法治建設(shè)的重要意義和培養(yǎng)法律至上、人民群眾利益高于一切的意識。最后，還應(yīng)該重視“臨時工”的薪酬管理?！芭R時工”較于正式的公務(wù)員相比，政治思想較為不成熟、工作的穩(wěn)定性和薪酬也較為不足。我們要認識到“臨時工”首先也是要得到基本的生理需求才會追求更高層次的其他需求。因此，在薪酬管理上也應(yīng)重視合理的工資制度和獎金福利制度。使得薪酬和福利能作為一種激勵要素使得“臨時工”也能做好本職工作。

“臨時工”參與行政執(zhí)法活動本身對我國現(xiàn)階段的國情而言具有存在的合理性和優(yōu)勢，因此不能以取締一言蔽之。因此，需要對“臨時工”做出清晰的認識，從“臨時工”亂象中“亂”的原因出發(fā)，找到“亂”的癥結(jié)所在，對癥下藥。通過有效的手段對“臨時工”群體進行管理，這不但有利于政府節(jié)約行政成本還有助于公民參與行政，控制政府機構(gòu)的規(guī)模。通過加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)、整合政府行政資源、加強法制建設(shè)，讓“臨時工”也能依法行政，將權(quán)力關(guān)進籠子，才能真正解決“臨時工”的行政亂象，并且挽回政府形象，真正保障公共利益的實現(xiàn)。

注釋

①來源于白靖利 《中國式“臨時工”現(xiàn)象》

參考文獻

[1]《行政執(zhí)法機關(guān)臨時工有沒有執(zhí)法權(quán)》，檢察日報，2013.

[2]聶章杰：《臨時工參與行政執(zhí)法的規(guī)范和控制》，延邊大學(xué)，2014.

[3]白靖利：《中國式“臨時工”現(xiàn)象》，時代風(fēng)采，2013.

[4]《臨時工成為公共部門“擋箭牌”現(xiàn)象反思及對策》重慶科技學(xué)院學(xué)報，2013.

作者簡介

周穎（1995-），女，研究生在讀，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，研究方向：公共部門人力資源。