黃征學(xué)，張 燕

(中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100038)

黨的十九大把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的重要目標(biāo)。空間治理體系作為國家治理體系重要組成部分，同樣需要不斷深化改革。黨的十九屆三中全會(huì)拉開了新一輪機(jī)構(gòu)改革的序幕。十三屆全國人大一次會(huì)議第四次全體會(huì)議上通過的《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，賦予了新組建的自然資源部。完善空間治理體系的大幕也在徐徐拉開，這對治理空間發(fā)展亂象、規(guī)范空間發(fā)展秩序具有重要的意義。

一、空間治理的基本成效

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實(shí)施，國家加強(qiáng)了對空間發(fā)展的戰(zhàn)略指引，城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間重塑、重組進(jìn)程明顯加快，空間發(fā)展呈現(xiàn)新的變化。

(一)“多中心網(wǎng)絡(luò)化”的空間開發(fā)格局初步形成

我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，經(jīng)濟(jì)增長重心逐步由東部向中西部轉(zhuǎn)移，重慶、成都、武漢、鄭州、長沙、呼和浩特、南昌、合肥等城市的中心性指數(shù)持續(xù)上升，多中心城市支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局正在形成。與此同時(shí)，東部地區(qū)的京津冀、長三角、珠三角三大傳統(tǒng)引擎繼續(xù)發(fā)力，山東半島、海峽西岸等城市群輻射帶動(dòng)能力不斷增強(qiáng)，東北地區(qū)的哈長城市群、遼中南城市群以及中西部地區(qū)的長江中游城市群、成渝城市群、北部灣城市群、中原城市群、關(guān)中城市群等區(qū)域的集聚發(fā)展水平穩(wěn)步提升。我國經(jīng)濟(jì)版圖已從主要依靠傳統(tǒng)的長三角、珠三角和京津冀三大城市群向多極支撐、競相發(fā)展轉(zhuǎn)變。依托重要的交通干線，以“兩橫三縱”開發(fā)軸帶為主體，以珠江-西江、京蘭、滬昆等經(jīng)濟(jì)帶為補(bǔ)充，初步形成統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方的“網(wǎng)絡(luò)化”發(fā)展格局。

(二)農(nóng)業(yè)空間在變化中形成新穩(wěn)態(tài)

黨的十七大首次提出建設(shè)生態(tài)文明之后，中共中央國務(wù)院對農(nóng)業(yè)發(fā)展和布局提出了“要通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化增收，繼續(xù)搞好農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)域布局規(guī)劃和建設(shè)，支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展”的要求，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局不斷發(fā)生變化，糧食生產(chǎn)日趨向中部地區(qū)集中，從2008年開始，“北糧南運(yùn)”逐步取代“南糧北運(yùn)”，成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的新穩(wěn)態(tài)。2015年七部委印發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015-2030年)》把全國劃分為優(yōu)化發(fā)展區(qū)、適度發(fā)展區(qū)和保護(hù)發(fā)展區(qū)三大區(qū)域，提出了“因地制宜、梯次推進(jìn)、分類施策”的發(fā)展方向，標(biāo)志著我國以生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的新一輪農(nóng)業(yè)發(fā)展布局調(diào)整正式啟動(dòng)。

(三)生態(tài)空間和生態(tài)安全格局逐漸明晰

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的以“兩屏三帶”為主體、以點(diǎn)狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)為重要組成部分的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局逐漸明晰。全國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中的25個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%，除大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、長白山森林生態(tài)功能區(qū)和海南島中部山區(qū)熱帶雨林生態(tài)功能區(qū)外，其余22個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)都分布在中西部。

(四)不同類型空間的主體功能開始顯現(xiàn)

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》以自然資源環(huán)境承載力為依托，結(jié)合現(xiàn)有的開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，確定了優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四種不同開發(fā)強(qiáng)度的地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)地區(qū)三種不同主體功能的地區(qū)，從開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)功能兩個(gè)維度明確了各地區(qū)的發(fā)展方向。目前，各類空間的主體功能逐步顯現(xiàn)。在我國各類功能用地中，承擔(dān)農(nóng)業(yè)和生態(tài)調(diào)節(jié)功能的用地比重最大，城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村生活用地的比重最小。我國農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地、生活生產(chǎn)用地的面積分別為603.70萬km2和20.73萬km2，分別占國土面積的62.89%和2.16%[1]。

二、空間治理存在的問題及成因

盡管空間治理取得了許多成效，但也存在結(jié)構(gòu)性矛盾和問題，究其原因，既與壓縮型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化顯著增大資源環(huán)境壓力有關(guān)，也與粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有關(guān)，更與制度層面的空間治理體系不完善有關(guān)。

(一)空間治理存在的問題

1.空間發(fā)展失衡

空間發(fā)展失衡突出表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境不匹配以及人口與經(jīng)濟(jì)空間分布不匹配，這都導(dǎo)致了區(qū)域自然資源在空間分布上懸殊，造成南水北調(diào)、北煤南運(yùn)、西煤東運(yùn)、西電東送、西氣東輸長距離、大跨度流動(dòng)或調(diào)動(dòng)。

2.開發(fā)強(qiáng)度失度

開發(fā)強(qiáng)度是指一定空間單元中建設(shè)空間占該區(qū)域總面積的比例。一般認(rèn)為開發(fā)強(qiáng)度的警戒線是30%，國際宜居標(biāo)準(zhǔn)是20%。盡管2015年全國國土開發(fā)強(qiáng)度4.02%離宜居標(biāo)準(zhǔn)和警戒線都比較遠(yuǎn)，但考慮到適宜工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的面積僅180余萬平方公里，實(shí)際開發(fā)強(qiáng)度也偏高。2014年，全國已有7個(gè)城市群的開發(fā)強(qiáng)度超過10%，其中，長三角達(dá)到17.93%，京津冀達(dá)到13.53%，珠三角達(dá)到15%[2]。

3.“三區(qū)”空間失調(diào)

“三區(qū)”空間失調(diào)突出表現(xiàn)在“兩多兩少”，即，從農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間看，農(nóng)業(yè)空間多，生態(tài)空間少；從城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)之間的建設(shè)空間看，農(nóng)村建設(shè)空間多，城市建設(shè)空間少。如，2014年，我國農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間占比分別為67.26%和28.77%，其中生態(tài)空間占比遠(yuǎn)低于日本的70%左右的水平[3]。

4.空間開發(fā)失序

空間開發(fā)失序主要表現(xiàn)為分散開發(fā)和大規(guī)模無序開發(fā)。特別是2000年以來，各地競相規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模快速擴(kuò)張、耕地大面積減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國建設(shè)用地總量從2000年的30.2萬平方公里增加到2015年的38.6萬平方公里，年均增加0.56萬平方公里。在此期間，耕地減少了6.86萬平方公里，平均每年減少0.46萬平方公里。

(二)空間治理問題的制度成因

1.城鎮(zhèn)空間的“反公地悲劇”

城鎮(zhèn)空間經(jīng)濟(jì)價(jià)值高，往往成為部門爭權(quán)奪利的焦點(diǎn)。主要表現(xiàn)在政府部門經(jīng)常偏離“公共利益”導(dǎo)向[4]，追求本部門利益，不斷擴(kuò)大其利益邊界，同時(shí)，設(shè)置技術(shù)壁壘和制度壁壘，阻止其他部門進(jìn)入。以規(guī)劃為例，各部門都將規(guī)劃作為權(quán)力，尋求上位法的保護(hù)，劃定不同類型空間和各種紅線，為“爭當(dāng)龍頭”、“各自為政”提供依據(jù)[5]。如果說各部門出于管理需要，在技術(shù)上和制度上制定差異化的規(guī)定，還是可以理解的話，但在這些差異的基礎(chǔ)上，部門不斷加碼，導(dǎo)致其他部門日益難以介入和對接本部門的空間管理數(shù)據(jù)、規(guī)劃和政策，就形成了較強(qiáng)的壁壘。因此，強(qiáng)化空間規(guī)劃的龍頭地位，進(jìn)一步打破部門之間的技術(shù)壁壘和制度壁壘，加強(qiáng)空間性規(guī)劃之間的對接，科學(xué)合理劃分部門事權(quán)，是緩解“反公地悲劇”的重要手段。

2.生態(tài)空間的“公地悲劇”

我國生態(tài)空間既有公地產(chǎn)權(quán)問題，也有管理權(quán)分散的問題。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，權(quán)利和權(quán)能高度抽象和模糊，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流于“人人所有，又人人沒有，誰都應(yīng)該負(fù)責(zé)，誰都不負(fù)責(zé)任”的狀況，導(dǎo)致資源低效利用和濫用。再加上自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的管理者同時(shí)兼任監(jiān)督者，集“裁判員”、“運(yùn)動(dòng)員”于一身，未能對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)行使有效監(jiān)督和保護(hù)。如果說產(chǎn)權(quán)不清是“公地悲劇”產(chǎn)生的基礎(chǔ)，那么分散管理則是助推器。由于不同部門之間的職能定位不同，同一空間不同物理屬性仍處于分散管理狀況。在分散、分片、分類管理中，部門之間缺乏協(xié)調(diào)，“九龍治水”現(xiàn)象非常普遍。自然生態(tài)空間缺乏強(qiáng)有力的“代言人”，難以對空間進(jìn)行有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)同管理。因此，明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)生態(tài)空間統(tǒng)一管理，將有效緩解生態(tài)空間面臨的困境。

3.農(nóng)業(yè)空間的歧視性管制

我國用途管制始于20世紀(jì)90年代末期嚴(yán)格的耕地保護(hù)，其后逐步拓展到林業(yè)、草原、水域、濕地等領(lǐng)域，期間管制的重點(diǎn)、目標(biāo)和方式都發(fā)生了變化，但依然存在用途管制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政策不協(xié)調(diào)，難以形成空間管制合力，造成“多龍治水、水患難平”的局面。盡管歧視性的管制政策能突出管制重點(diǎn)，但也割裂了山、水、田、林、湖、草等各個(gè)要素生態(tài)系統(tǒng)之間的聯(lián)系，對生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性考慮不足[6]。因此，要緊扣生態(tài)文明體制改革的要求，在完善自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，加快制定綜合平衡、松緊適度的管控措施，統(tǒng)一開展國土空間用途管制，保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性、整體性和系統(tǒng)性。

4.中央與地方的利益博弈

中央與地方本質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系，在這種關(guān)系中，中央政府和地方政府的利益目標(biāo)往往發(fā)生偏離。中央政府認(rèn)為空間發(fā)展更應(yīng)該注重社會(huì)利益和長遠(yuǎn)利益，加強(qiáng)耕地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，控制建設(shè)用地面積，但地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)在有限的任期內(nèi)，更加重視經(jīng)濟(jì)利益和短期效益。

以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為重要考核依據(jù)，則進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)濟(jì)利益和短期目標(biāo)。因此，協(xié)調(diào)好中央和地方的關(guān)系，確?？臻g發(fā)展目標(biāo)落到實(shí)處，一方面要強(qiáng)化約束性指標(biāo)分解落實(shí)、考核評估，另一方面要發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，深化考核體制改革，按照生態(tài)文明體制改革的要求，分門別類制定考核標(biāo)準(zhǔn)。

三、完善空間治理體系的重點(diǎn)任務(wù)

問題是表象，原因才是真相。針對問題產(chǎn)生的原因，要以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和管理制度為前提，以構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，以健全用途管制為手段，以推進(jìn)差異化績效考核為抓手，先易后難，循序漸進(jìn)，不斷完善空間治理體系。

(一)完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和管理制度

完善以“兩權(quán)分離”為主的產(chǎn)權(quán)體系。堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)公有性質(zhì)，理清自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)利，分門別類建立起多樣的所有權(quán)體系。明確自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代理主體，將產(chǎn)權(quán)主體具體到確定的政府和部門，解決產(chǎn)權(quán)主體虛置的問題。通過不同的產(chǎn)權(quán)安排，合理分配中央和地方政府的權(quán)力，平衡中央與地方之間的利益。創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，除生態(tài)功能重要的資源資產(chǎn)外，推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)相分離。明確國有農(nóng)場、林場和牧場土地所有者與使用者權(quán)能。

建立統(tǒng)一的確權(quán)登記體系。堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)登記的原則，健全自然資源確權(quán)登記體系，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。通過集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證和土地利用現(xiàn)狀圖“三個(gè)圖層相疊加”的方式，確定需要實(shí)施統(tǒng)一確權(quán)登記的自然資源資產(chǎn)范圍。按照物權(quán)法定原則，明確自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的權(quán)利內(nèi)容。

探索建立以“兩分”為基礎(chǔ)的行使所有權(quán)體制。按照是否具有可排他性、可競用性和公益需要，制定分級(jí)分類(簡稱“兩分”)的權(quán)利清單，詳細(xì)界定中央政府與地方政府以及地方政府之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系[7]，明確不同類型自然資源的主體責(zé)任、權(quán)利和利益。對產(chǎn)權(quán)比較清晰的自然資源，在平衡公共利益及所有者與使用者利益前提下，將自然資源的所有權(quán)分配或拍賣給不同的產(chǎn)權(quán)主體；對于產(chǎn)權(quán)邊界模糊而難以界定的自然資源，應(yīng)繼續(xù)以公共產(chǎn)權(quán)主體為所有者，但要強(qiáng)化統(tǒng)一管理。

健全市場化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易制度。深化公共資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和有償使用制度改革，除公益性的自然資源資產(chǎn)必須依靠國家權(quán)力形成價(jià)格外，其他的自然資源資產(chǎn)應(yīng)根據(jù)市場機(jī)制調(diào)節(jié)價(jià)格，形成完善的定價(jià)系統(tǒng)。建立健全公共資源產(chǎn)品的價(jià)格政策和有償使用制度，搭建統(tǒng)一公開的信息平臺(tái)，保證自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能自由交易。

建立健全以監(jiān)管分離為核心的管理體制。健全中央與地方政府間法制化的職責(zé)分工體系，明確中央和地方政府在自然資源資產(chǎn)管理中的職能和權(quán)責(zé)[8]，構(gòu)建邊界清晰、權(quán)責(zé)明確、上下互動(dòng)、形成合力的自然資源資產(chǎn)管理體制。

(二)加快構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系

以“六統(tǒng)一”為重點(diǎn)夯實(shí)空間規(guī)劃的基礎(chǔ)?？偨Y(jié)空間規(guī)劃試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以統(tǒng)一價(jià)值取向、統(tǒng)一基礎(chǔ)資料、統(tǒng)一規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一編制規(guī)劃、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一歸口管理為基礎(chǔ)[8]，以空間規(guī)劃為龍頭，以建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，加快打破部門之間的技術(shù)壁壘和制度壁壘，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突問題。

以“三大體系”為重點(diǎn)完善空間規(guī)劃體系。按照“上位規(guī)劃分工清晰，基層規(guī)劃全面整合”的思路，完善規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運(yùn)作體系等三大體系[10]。加快推進(jìn)相關(guān)法律廢、改、立，不斷完善國土空間開發(fā)保護(hù)制度。妥善處理?xiàng)l與塊的關(guān)系，搞好“縱向銜接、橫向協(xié)調(diào)”?？v向上，處理好國家、省(區(qū)市)、市縣三級(jí)空間規(guī)劃的關(guān)系，做好縱向上下級(jí)規(guī)劃間的銜接。橫向上，協(xié)調(diào)好主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等空間性規(guī)劃的內(nèi)容，強(qiáng)化有機(jī)銜接。

以“三區(qū)三線”為重點(diǎn)豐富空間規(guī)劃的內(nèi)容。合理劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界(簡稱“三區(qū)三線”)是各級(jí)空間規(guī)劃的重點(diǎn)，是強(qiáng)化空間管制的重要前提。以“三區(qū)三線”空間分類為依托，建立健全以 “三區(qū)”空間管控為一級(jí)、以“三區(qū)三線”六類分區(qū)管控為二級(jí)、以土地用途管控為三級(jí)的管控體系。研究“三區(qū)三線”與城市總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等的空間用途管制銜接措施，形成空間管制合力。依據(jù)空間結(jié)構(gòu)的基本要素，突出糧食、能源和生態(tài)的“空間管制”，突出城鎮(zhèn)化和工業(yè)化模式的“空間差異”，突出立體交通網(wǎng)絡(luò)的“空間鼓勵(lì)”，突出基本公共服務(wù)的“空間均等”等內(nèi)容。

以“三大保障”為核心確?？臻g規(guī)劃的實(shí)施。堅(jiān)持“規(guī)劃共編，分工實(shí)施”的原則，將規(guī)劃的實(shí)施主體和實(shí)施責(zé)任落實(shí)到具體部門，適度分離規(guī)劃編制、實(shí)施、督查。綜合數(shù)字影像、衛(wèi)星遙感、運(yùn)用航測等先進(jìn)技術(shù)手段，強(qiáng)化國土空間用途管制，提高監(jiān)管時(shí)效性。建立網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督約束機(jī)制和獨(dú)立第三方評估機(jī)制，形成分工明確、權(quán)責(zé)分明、相互監(jiān)督的規(guī)劃管控體系。引入負(fù)面清單管理的理念，將規(guī)劃確定的重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等納入規(guī)劃負(fù)面清單管理，分門別類制定相應(yīng)的管制規(guī)則和措施。結(jié)合主體功能區(qū)制度的實(shí)施，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)手段使用范圍，調(diào)動(dòng)各利益攸關(guān)方的自覺踐行規(guī)劃的積極性。

(三)健全國土空間用途管制制度

科學(xué)設(shè)置“生存線”、“生態(tài)線”、“保障線”，優(yōu)化制度構(gòu)架和各級(jí)政府權(quán)責(zé)，統(tǒng)籌“三區(qū)三線”管控需要，擴(kuò)大用途管制的范圍，加快用途管制從單一的平面化管理向立體管理轉(zhuǎn)變，完善“指標(biāo)+空間+清單”的管控工具組合。

加快構(gòu)建橫向聯(lián)動(dòng)、縱向銜接的用途管制體制。賦予自然資源管理部門統(tǒng)籌管理各類空間之間轉(zhuǎn)化、協(xié)調(diào)各類空間利用矛盾的權(quán)利，將各類空間內(nèi)部具體管理事權(quán)留給各專業(yè)管理部門[11]。堅(jiān)持收和放相結(jié)合的原則，將生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)自然生態(tài)空間管理權(quán)限上收到國家，按照禁止開發(fā)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格管控；生態(tài)保護(hù)紅線外的生態(tài)空間和永久基本農(nóng)田外的農(nóng)業(yè)空間管理權(quán)限下放到省級(jí)政府，按照限制開發(fā)區(qū)實(shí)施管控。將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的空間管控權(quán)下放到城市和市縣，按照空間規(guī)劃的要求實(shí)施管控。

用好行政、經(jīng)濟(jì)、法律三種管控手段。賦予空間用途管制新的內(nèi)涵，強(qiáng)化開發(fā)強(qiáng)度、投資強(qiáng)度、建設(shè)密度等方面的節(jié)約集約利用要求和植被、地形、水體等方面的保護(hù)性要求，實(shí)行多維管控。探索建立包括財(cái)稅轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、國土空間開發(fā)許可證交易等多種利益協(xié)調(diào)機(jī)制。遵循“有圈有政策”的思路，以“三區(qū)三線”為基礎(chǔ)，細(xì)化土地、財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)等政策，使空間政策更加精準(zhǔn)化、精細(xì)化和精益化。

構(gòu)建市縣三級(jí)管控體系。建立健全以“三區(qū)”空間管控為一級(jí)、以“三區(qū)三線”六類分區(qū)管控為二級(jí)、以土地用途管控為三級(jí)的管控體系。一級(jí)管控以開發(fā)強(qiáng)度上限為核心，明確城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間管控要求，提出基礎(chǔ)設(shè)施廊道和生態(tài)廊道管控要求。二級(jí)管控以負(fù)面清單為重點(diǎn)，明確“三區(qū)三線”空間準(zhǔn)入條件、要求、程度。三級(jí)管控體系以具體宗地為基礎(chǔ)，重點(diǎn)強(qiáng)化農(nóng)用地、生態(tài)用地的用途管制，嚴(yán)防農(nóng)用地和生態(tài)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

完善“指標(biāo)+空間+清單”的用途管制工具[12]。將全部空間的保護(hù)底線，納入指標(biāo)管控范圍，進(jìn)一步簡化自上而下的各類指標(biāo)控制體系，合理劃分約束性和預(yù)期性指標(biāo)，建立上下協(xié)同、收放有度、簡潔高效的管控指標(biāo)體系。以市縣為基本單元，建立“三區(qū)”、“三區(qū)三線”、土地用途三級(jí)管控分區(qū)，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)紅線外的生態(tài)空間，結(jié)合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的負(fù)面清單，提出城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、旅游休閑等活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度、分布和生態(tài)環(huán)保等方面的要求。

(四)積極推進(jìn)建立差異化績效考核體系

建立健全“四位一體”的差異化績效考核指標(biāo)體系。堅(jiān)持科學(xué)導(dǎo)向、突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)、規(guī)范可行的原則，以縣(市、區(qū))空間為載體，建立一套包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)于一體的績效考核指標(biāo)體系[13]。把提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)放在更加突出的位置，設(shè)定不同指標(biāo)權(quán)重，完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核指標(biāo)。把落實(shí)政府責(zé)任、完善服務(wù)體系、提高服務(wù)效能作為重點(diǎn)，建立文化發(fā)展考核指標(biāo)，把文化發(fā)展政績考核從“軟任務(wù)”變成可量化的“硬指標(biāo)”。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，健全生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)，防止以犧牲生態(tài)環(huán)境追求經(jīng)濟(jì)增長的沖動(dòng)。

建立與空間主體功能相協(xié)調(diào)的分類考核評價(jià)機(jī)制。按照“指標(biāo)一樣、權(quán)重不同”的原則[14]，設(shè)置各有側(cè)重、彰顯特色的差異化考核評價(jià)制度，實(shí)現(xiàn)績效考核重點(diǎn)與空間主體功能協(xié)調(diào)一致。城鎮(zhèn)空間是城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，是提升對外競爭力的主要區(qū)域，要突出“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的績效考核。農(nóng)業(yè)空間是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的主要區(qū)域，是保“生存線”的重點(diǎn)，要突出“農(nóng)業(yè)優(yōu)先”的績效考核。生態(tài)空間是提供生態(tài)產(chǎn)品的主要區(qū)域，是?！吧鷳B(tài)線”的重點(diǎn)，要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境狀況和提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價(jià)，突出“生態(tài)優(yōu)先”的績效考核。

建立激勵(lì)相容的績效考核配套體系。把差異化績效考核結(jié)果作為縣(市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機(jī)制和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，體現(xiàn)考核結(jié)果應(yīng)用的“獎(jiǎng)懲并舉”，建立正向激勵(lì)與負(fù)向懲戒相結(jié)合的機(jī)制。建立生態(tài)空間差異化績效考核結(jié)果與國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的機(jī)制，國家生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域與國家生態(tài)空間、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)功能重要程度和績效考核成效掛鉤的良性互動(dòng)機(jī)制。建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，運(yùn)用審計(jì)方法確認(rèn)其對自然資源資產(chǎn)的正面或負(fù)面影響進(jìn)行客觀公正的評價(jià)，確定其責(zé)任、義務(wù)的履行或完成情況，提高履行責(zé)任的能力和決策水平[15]。

圖1 “四位一體”考核指標(biāo)按空間主體功能差異化考評流程圖

四、完善空間治理體系的政策建議

緩解空間發(fā)展問題，完善空間治理體系，需要打破空間治理的技術(shù)和制度壁壘，以大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)為基礎(chǔ)，以技術(shù)協(xié)同為先導(dǎo)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為核心，調(diào)動(dòng)多元主體參與的積極性，共同推進(jìn)相關(guān)工作向前邁進(jìn)。

(一)加快空間大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

搭建大數(shù)據(jù)平臺(tái)。以自然資源管理部門土地調(diào)查數(shù)據(jù)和地理國情普查數(shù)據(jù)為依托，整合發(fā)改、住建、環(huán)保等部門的空間資源、空間性規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面的數(shù)據(jù)，充分利用陸海觀測衛(wèi)星和各類地面監(jiān)測站點(diǎn)開展全天候監(jiān)測，及時(shí)掌握空間變化情況，搭建空間治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，夯實(shí)空間治理精細(xì)化的基礎(chǔ)。

強(qiáng)化部門信息共享。從空間維度整合不同部門的數(shù)據(jù)，打破部門和行業(yè)壁壘，促進(jìn)多源數(shù)據(jù)匯聚融合，搭建基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、空間坐標(biāo)、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一銜接共享的空間數(shù)據(jù)信息管理平臺(tái)，建立各部門和各地區(qū)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、共享共用的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫。

強(qiáng)化大數(shù)據(jù)應(yīng)用。依托發(fā)改部門投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，橫向聯(lián)通發(fā)改、住建等部門，縱向貫通各級(jí)政府推進(jìn)“一口式受理”、網(wǎng)上辦理、限時(shí)辦理、透明辦理、規(guī)范辦理和監(jiān)管“一條龍”服務(wù)，讓“信息多跑路、群眾少跑腿”，努力提高行政效能。搭建空間規(guī)劃公眾信息服務(wù)系統(tǒng)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布規(guī)劃實(shí)施信息，提高公眾知情權(quán)。

(二)統(tǒng)一空間治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

加快推進(jìn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對接。落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃、資源環(huán)境生態(tài)紅線管控制度等要求，研究開發(fā)強(qiáng)度測算、“三區(qū)三線”劃定、空間管控原則、土地分類標(biāo)準(zhǔn)和管理信息平臺(tái)等技術(shù)規(guī)程，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。系統(tǒng)整合《土地利用現(xiàn)狀分類》、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》等，形成空間規(guī)劃用地、用海、用島分類標(biāo)準(zhǔn)。

積極開展“雙評價(jià)”。落實(shí)空間規(guī)劃以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的要求，積極開展資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性“雙評價(jià)”，根據(jù)評價(jià)的“短板效應(yīng)”科學(xué)劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，引導(dǎo)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、人口、經(jīng)濟(jì)等在空間的合理布局，促進(jìn)空間均衡發(fā)展。

強(qiáng)化開發(fā)強(qiáng)度管制。采取以人定地和以產(chǎn)定地等方式，分別確定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和產(chǎn)業(yè)空間的開發(fā)強(qiáng)度，提高開發(fā)強(qiáng)度預(yù)測的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。把開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)作為空間規(guī)劃的約束性指標(biāo)，分解到市縣，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)之間利用土地增減掛鉤的政策，調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)空間結(jié)構(gòu)。

整合“線”“區(qū)”管控體系。從保障生態(tài)安全格局的角度，進(jìn)一步整合環(huán)保、國土、住建、林業(yè)、發(fā)改、交通等部門的各類“線”，強(qiáng)化“底線”管控，重點(diǎn)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。加大力度整合發(fā)改、住建、國土、環(huán)保等部門的各種“區(qū)”，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間。

(三)完善空間治理體制機(jī)制

建立空間治理領(lǐng)導(dǎo)小組。新設(shè)立的空間治理領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃的關(guān)系，加強(qiáng)區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策和空間政策的銜接，確保各類規(guī)劃和各種政策在空間上形成合力。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室放在自然資源管理部門，負(fù)責(zé)日常具體工作。

完善自然資源管理部門職能。除將主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國土規(guī)劃、空間規(guī)劃的編制職能賦予自然資源部外，相關(guān)規(guī)劃實(shí)施的主要政策，如主體功能區(qū)中的生態(tài)補(bǔ)償制度、城市總體規(guī)劃中的“一書兩證”等，同時(shí)賦予自然資源管理部門，增加自然資源管理部門工具箱中的政策工具，確保規(guī)劃的實(shí)施。把生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理職能從生態(tài)環(huán)保部門和發(fā)改部門調(diào)整到自然資源管理部門，推進(jìn)“三區(qū)三線”的統(tǒng)籌管理，更好落實(shí)空間用途管制。加快推進(jìn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、登記，明晰各類自然資源權(quán)屬關(guān)系，構(gòu)建“坐標(biāo)、指標(biāo)、目標(biāo)”三標(biāo)聯(lián)動(dòng)體系，確保空間規(guī)劃和空間用途管制能落實(shí)到具體地塊。在自然資源管理部門內(nèi)部構(gòu)建國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)管相互協(xié)調(diào)又相互獨(dú)立的體制機(jī)制。

協(xié)同推進(jìn)空間治理學(xué)科建設(shè)。空間治理是一門全新的學(xué)問，地理學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、土地科學(xué)等原有的學(xué)科體系都不能完全涵蓋。要依托科研機(jī)構(gòu)、高校、學(xué)會(huì)，加快推進(jìn)相關(guān)學(xué)科整合，加強(qiáng)自然資源產(chǎn)權(quán)、空間規(guī)劃、空間用途管制、差異化績效考核等領(lǐng)域的研究，奠定空間治理體系的理論基礎(chǔ)。

(四)推進(jìn)空間治理法規(guī)體系建設(shè)

加快開展《國土空間規(guī)劃法》和《國土空間用途管制法》立法前期工作。明確規(guī)劃和用途管制的性質(zhì)、地位、內(nèi)容、程序、主體、論證、實(shí)施、評估、監(jiān)督等內(nèi)容，確立空間規(guī)劃在規(guī)劃體系以及用途管制在空間治理體系中的核心地位，理順政府規(guī)劃行政事權(quán)，優(yōu)化職能分工和建立銜接機(jī)制。同時(shí)，加快制定配套的法律法規(guī)。

完善相關(guān)法律法規(guī)。按照廢、改、立的要求，適時(shí)修改完善《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律，健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度。

(五)完善社會(huì)組織和公眾參與機(jī)制

鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與。支持和鼓勵(lì)研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等社會(huì)團(tuán)體參與。社會(huì)團(tuán)體作為溝通政府和企業(yè)之間的橋梁，為雙方提供制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；男畔贤ê屠姹磉_(dá)渠道，并能夠在政策宣傳、行業(yè)自律、信息共享、人才培養(yǎng)、協(xié)同創(chuàng)新、權(quán)益維護(hù)等方面發(fā)揮重要作用。推動(dòng)民間組織健康、有序發(fā)展，建立溝通、協(xié)調(diào)、合作制度，提升民間組織參與空間治理的能力，使其在資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)監(jiān)督管理中發(fā)揮重要的作用。

拓寬公眾參與渠道。在國土空間開發(fā)保護(hù)的行政許可中設(shè)置公眾參與機(jī)制，特別是引導(dǎo)公眾積極參與區(qū)域開發(fā)利用活動(dòng)的環(huán)境影響評價(jià)。鼓勵(lì)、引導(dǎo)公眾參與國土空間開發(fā)保護(hù)的日常監(jiān)督，建立信息公開制度，定期發(fā)布空間開發(fā)保護(hù)相關(guān)信息。鼓勵(lì)公眾在空間開發(fā)保護(hù)發(fā)生損害行為后依法提起公益訴訟。