程鳴 馬梅芝

[提要] 非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（簡稱“非遺”）保護專項資金是政府支持非遺發(fā)展的經(jīng)濟手段，績效審計則是評價專項資金經(jīng)濟性、效率性及效果性的有效方式。然而，長期以來我國政府績效審計缺乏權(quán)威的評價指標(biāo)體系，針對不同審計對象評價指標(biāo)又缺乏應(yīng)變性，特別是針對非遺保護這種高度復(fù)雜審計對象，常規(guī)的績效審計評價指標(biāo)在指標(biāo)構(gòu)成、評價維度、權(quán)重設(shè)計上均存在不足。因此，嘗試運用平衡計分卡的思想構(gòu)建新的績效審計評價指標(biāo)體系，對于加強和推進當(dāng)前非遺保護工作具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護；績效審計；評價指標(biāo)體系

中圖分類號：F239 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年9月7日

聯(lián)合國教科文組織于2013年10月通過《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《公約》），規(guī)定了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的定義：非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是指被各群體、團體、有時為個人所視為其文化遺產(chǎn)的各種實踐、表演、表現(xiàn)形式、知識體系和技能及其有關(guān)的工具、實務(wù)、工藝品和文化場所。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)是全人類寶貴的精神財富。為推進非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護，文化部與財政部于2003年聯(lián)合國家民委、中國文聯(lián)等部門啟動“中國民族民間文化保護工作”；隨后全國人民代表大會于2004年8月正式批準中國加入聯(lián)合國教科文組織《公約》，由此，中國成為世界上第六個加入該公約的締約國，這也顯示了中國政府加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的堅定決心。

我國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)資源豐富，非遺保護項目眾多。為支持非遺保護項目的發(fā)展，中央和地方政府逐年加大投入。但是，非遺保護專項資金短缺依舊是一個非常突出的問題。要解決這一問題需要財政、金融、稅收等部門共同發(fā)力，因此非遺保護專項資金短缺可能是一個長期的問題。在這一背景下，研究如何將有限的資金用在實處，如何將有限的資金發(fā)揮最大的效益，就顯得尤為重要。

要評價資金使用效益，政府績效審計具有技術(shù)上的優(yōu)勢。政府績效審計又稱“3E”審計，是指對被審計單位所使用公共資金的經(jīng)濟性、效率性及效果性進行的審計活動。早在《2008-2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中，審計署明確要求，截至2012年所有的政府審計項目均須開展績效審計。績效審計實施幾年來，對于提高政府審計質(zhì)量起到了不可低估的作用，但也存在不少問題。比如，績效審計一直缺乏系統(tǒng)的評價指標(biāo)，特別是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護項目這種高度復(fù)雜的審計對象，績效審計評價指標(biāo)缺乏應(yīng)變性，無論是在指標(biāo)構(gòu)成、評價維度，還是在權(quán)重設(shè)計上，均存在一定的不足。因此，研究非遺保護專項資金績效審計評價指標(biāo)體系，在當(dāng)前具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國政府績效審計評價指標(biāo)體系現(xiàn)狀

我國政府績效審計經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已經(jīng)摸索出一套特色鮮明的績效審計制度，為評價公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性提供了方法體系。然而，我國政府績效審計起步較晚，其評價指標(biāo)體系還存在諸多問題。

（一）定性評價為主，定量評價不足。傳統(tǒng)的績效審計評價往往以文字表述這種定性評價為主。定性評價對規(guī)范性和嚴謹性的要求較高，文字表達中的只字之差可能就會帶來含義上的巨大差別。此外，定性評價中的文字表達往往會較多使用專業(yè)術(shù)語，這些專業(yè)術(shù)語只有相關(guān)專業(yè)的從業(yè)人員才能準確地把握其含義，對于一般的審計報告使用者只能望文生義。因此，定性評價為主、定量評價不足的現(xiàn)狀，限制了審計評價體系的科學(xué)化、規(guī)范化。

（二）評價指標(biāo)相對零散，缺乏系統(tǒng)性。長期以來，我國政府審計以財務(wù)審計為主流，績效審計發(fā)展歷史較短，因此不可避免的打上財務(wù)審計的烙印。其影響是，績效審計在評價指標(biāo)的設(shè)計上，財務(wù)指標(biāo)的比重較大，其他維度的指標(biāo)較少。進一步地，在財務(wù)指標(biāo)的評價上，仍以合法性、合規(guī)性為審計目的，對績效審計要求的“3E”（經(jīng)濟性、效率性、效果性）評價深度不足。此外，績效審計評價指標(biāo)的零散性，無法反映公共資金使用績效的全貌，這也使得審計報告的使用效果打了折扣。

（三）評價維度單一，缺乏社會效益評價。傳統(tǒng)的績效審計以財務(wù)（經(jīng)濟）評價為主要維度，這對于多數(shù)審計項目可能是適用的。然而，文化建設(shè)項目特別是非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護項目，其評價涉及更多的社會、文化、政治、歷史價值觀。如果僅從財務(wù)維度評價一個非遺保護項目的績效，是不全面也是不公平的。換句話說，一個財務(wù)績效評價很高的非遺保護項目，未必是一個社會效益高的項目。因此，增加社會效益評價維度，才能更加全面客觀地評價非遺保護項目的績效。

（四）績效審計缺乏有機的評價體系。一般來說，一個科學(xué)的評價指標(biāo)體系既包括評價指標(biāo)的構(gòu)成（種類），又包括評價指標(biāo)的權(quán)重。沒有對指標(biāo)賦權(quán)的評價體系不具有可行性?？v觀我國過去幾年的績效審計實踐發(fā)現(xiàn)，對評價指標(biāo)賦權(quán)的案例并不多見，這可能與指標(biāo)賦權(quán)的復(fù)雜性有關(guān)。但是這一現(xiàn)象帶來的后果是，沒有科學(xué)的權(quán)重，定量評價可能無從談起。

二、非遺保護專項資金績效審計評價指標(biāo)設(shè)計原則

由于非遺保護專項資金審計的復(fù)雜性，以及績效審計評價指標(biāo)體系存在的上述問題，在設(shè)計非遺保護專項資金績效審計評價指標(biāo)體系時，應(yīng)遵循系統(tǒng)、全面的要求，既要關(guān)注財務(wù)維度，又要關(guān)注社會效益維度；既要重視定量研究，也要重視定性指標(biāo)的定量化評價，既要重視評價指標(biāo)的設(shè)計，又要加強評價指標(biāo)權(quán)重的研究。

（一）系統(tǒng)性原則。在財政專項資金績效審計中，往往會出現(xiàn)短期效益好、長期效益差的情況；也常常會出現(xiàn)經(jīng)濟效益好、社會評價差的現(xiàn)象。這都是由于在績效審計評價時沒有采用系統(tǒng)性思維。因此，在設(shè)計非遺保護專項資金績效審計評價指標(biāo)時，應(yīng)將短期與長期結(jié)合起來，將經(jīng)濟效益與社會效益結(jié)合起來。特別是社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)移的情況下，應(yīng)配齊公平性指標(biāo)并將其放在優(yōu)先考慮的位置，從而形成一套系統(tǒng)、全面的評價指標(biāo)體系。

（二）相關(guān)性原則。管理學(xué)上的相關(guān)性，是指信息對決策者有用、有幫助。這里的相關(guān)性則是指評價指標(biāo)應(yīng)與政策制定、執(zhí)行、資金籌集、分配等業(yè)務(wù)活動具有較強的關(guān)聯(lián)性，從而將最有用的信息提供給審計報告的使用者。因此，在設(shè)計評價指標(biāo)時，不僅要考慮通用的評價指標(biāo)，還應(yīng)深入研究非遺保護這一特殊的審計對象，充分考慮評價指標(biāo)的針對性，通專結(jié)合。

（三）定性評價與定量評價相結(jié)合原則。傳統(tǒng)的績效審計評價往往以文字表述這種定性評價為主。定性評價中文字的模糊性及大量專業(yè)術(shù)語的使用，使審計報告的信息質(zhì)量因使用者的理解能力不同而受到影響。這種定性評價為主、定量評價不足的現(xiàn)狀，限制了審計評價體系的科學(xué)化、規(guī)范化。因此，需要加強定量評價指標(biāo)的比重，也需要加強定性指標(biāo)的定量化評價。

三、基于平衡計分卡視角的評價指標(biāo)設(shè)計

平衡計分卡是20世紀90年代由哈佛大學(xué)教授Robert Kaplan和諾朗頓研究院的David Norton提出的一套績效評價模式。區(qū)別于傳統(tǒng)績效評價體系的是，平衡計分卡能使企業(yè)高管迅速、全面、準確地把握企業(yè)績效。不僅如此，平衡計分卡在反映企業(yè)歷史財務(wù)信息的同時，還充分考量企業(yè)業(yè)績成長的未來驅(qū)動因素，這是對傳統(tǒng)績效評價體系的一次重大突破。具體來說，平衡計分卡除了評價企業(yè)的財務(wù)維度之外，還從客戶維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度以及學(xué)習(xí)與成長維度來全方位評價企業(yè)績效，從而平衡了歷史與未來的關(guān)系、長期與短期的關(guān)系、財務(wù)與非財務(wù)的關(guān)系，充分體現(xiàn)了平衡計分卡的“平衡”思想?；谄胶庥嫹挚ǖ南到y(tǒng)性思維，我們試圖利用平衡計分卡的思想構(gòu)建非遺保護專項資金績效審計評價指標(biāo)體系。

（一）財務(wù)層面指標(biāo)。隨著依法治國基本方略的逐步推進，依法行政已經(jīng)成為各級政府部門的基本要求。在這一背景下，非遺保護專項資金的籌集、分配及管理是否合規(guī)，專項資金的使用效益（如經(jīng)濟性、效果性、效率性）如何，已經(jīng)日益受到社會公眾的關(guān)注。這些關(guān)注都需要財務(wù)指標(biāo)予以回應(yīng)。財務(wù)指標(biāo)與其他維度指標(biāo)比較起來，也更直觀、更通用，更有利于比較。因此在當(dāng)前形勢下，無論評價指標(biāo)體系如何變化，財務(wù)層面指標(biāo)仍居重要地位。

財政專項資金投向不同，其評價指標(biāo)也不盡相同。一般來說，把相同的那部分評價指標(biāo)稱為通用指標(biāo)，把不同的那部分財務(wù)指標(biāo)稱為專用指標(biāo)。通用指標(biāo)應(yīng)用范圍較廣，包括資金到位率（上級資金到位率、本級配套資金到位率）、資金到位及時性、資金撥付進度、財政投入乘數(shù)、財務(wù)效益指標(biāo)、資金使用率、資金目標(biāo)實現(xiàn)率、支出相符性、支出合規(guī)性及支出節(jié)約率等。專用指標(biāo)則需根據(jù)文化事業(yè)及文化產(chǎn)業(yè)的特點設(shè)計，如文化產(chǎn)業(yè)比例（文化產(chǎn)業(yè)增加值/GDP，%）、文化就業(yè)比例（文化產(chǎn)業(yè)就業(yè)/總就業(yè)，%）、文化消費比例（家庭文化消費/GDP，%）、文化GDP（人均文化GDP）、文化就業(yè)人數(shù)、比例、結(jié)構(gòu)等。

（二）客戶層面指標(biāo)。平衡計分卡的客戶層面要求企業(yè)關(guān)注核心顧客需求，以目標(biāo)顧客為導(dǎo)向，形成客戶層面的清晰的目標(biāo)。一般來說，客戶需求（偏好）包括質(zhì)量、性能、服務(wù)、成本以及時間。因此，企業(yè)須圍繞上述偏好制定目標(biāo)并形成具體評價指標(biāo)：如客戶獲得率、客戶保持率、客戶滿意率及客戶盈利率等。

客戶層面是平衡計分卡四維評價中最重要的維度，是財政專項資金績效的直接反饋，亦是人民群眾對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護事業(yè)滿意度的重要評價指標(biāo)。具體來說，客戶層面的評價指標(biāo)可以細分為教育消費評價（如成人教育消費滿意度、在職學(xué)習(xí)和培訓(xùn)滿意度等）、文化藝術(shù)消費評價（如報刊、書籍、期刊、音像制品、欣賞字畫、鑒賞文物、音樂、戲劇舞蹈消費滿意度等）、娛樂消費評價（如廣播電視、電影、游覽觀光、歌廳娛樂、游樂園消費滿意度等）、體育消費評價（如參與型體育活動、體育技能培訓(xùn)、體育健身活動、體育用品、體育競賽表演消費滿意度等）。

（三）內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面指標(biāo)。一般來說，在設(shè)計了財務(wù)層面和客戶層面的評價指標(biāo)后，就需要確定單位內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面的評價指標(biāo)。對于非遺保護項目來說，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面主要包括專項資金管理單位、使用單位的人、財、物等管理事務(wù)，主要評價其運行機制，包括機關(guān)效能和行政效率。因此，審計機關(guān)應(yīng)重點關(guān)注被審計單位的制度是否健全、政務(wù)是否公開、行政是否依法、行政成本是否降低、辦事是否高效。以行政成本評價為例，對于政府部門，可以評價其總費用是否持續(xù)降低（以“行政費用總額”為指標(biāo)）；對于業(yè)務(wù)科室，可以評價其科室辦公費用是否可控并持續(xù)降低（以“科室月辦公費用”為指標(biāo)）；對于科員，可以評價其是否降低個人辦公費用，是否節(jié)約開支（以“辦公耗材用量”為指標(biāo)）。

（四）學(xué)習(xí)成長層面指標(biāo)。學(xué)習(xí)成長層面雖然是平衡計分卡四維度當(dāng)中的最后一個，但它為其他三個維度提供強大的支撐和原動力。一個單位在激烈競爭的市場環(huán)境中，如果不能確保其技術(shù)、能力與時俱進，遲早會被市場淘汰。因此，一個單位需要在員工的學(xué)習(xí)和成長上源源不斷的投入，保證其學(xué)識、經(jīng)驗、專業(yè)勝任能力能適應(yīng)日益增長的市場需求。以非遺保護項目為例，學(xué)習(xí)成長反映了財政專項資金使用過程中相關(guān)單位的未來發(fā)展?jié)摿Γ虼丝梢赃x擇如管理人員的受教育程度、管理團隊建設(shè)、專業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃等，作為學(xué)習(xí)成長層面的考核指標(biāo)。

四、評價指標(biāo)體系權(quán)重的考慮

所謂權(quán)重，是指各指標(biāo)在評價體系中的重要程度。因此，如果沒有對評價指標(biāo)的重要程度科學(xué)排序，整個評價指標(biāo)體系將無法應(yīng)用。一般可通過問卷調(diào)查法和層次分析法來確定各指標(biāo)的權(quán)重。如果采用問卷調(diào)查法，可向業(yè)內(nèi)專家10～30人發(fā)放調(diào)查問卷，要求對評價指標(biāo)權(quán)重發(fā)表專家意見，從而得出評價指標(biāo)權(quán)重的最終結(jié)果。如果采用層次分析法，可先利用各因素間的關(guān)系構(gòu)建分析結(jié)構(gòu)模型，然后對不同層次因素，就其重要性進行定量賦值，最后根據(jù)其重要性次序的結(jié)果得出權(quán)重數(shù)值。

總之，平衡計分卡并不是一種全新的方法，但將平衡計分卡應(yīng)用于非遺保護專項資金績效審計評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，卻是一種全新的嘗試。理論的創(chuàng)新加上實踐的突破，必將推進非遺保護工作更加穩(wěn)健發(fā)展。

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