宋 軒，陳少穎，管桂玲，楊 星

（1.南京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，江蘇 南京 210022；2.江蘇省水利科學(xué)研究院，江蘇 南京 210017）

0 引言

為全面推行河長(zhǎng)制，2016年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》的通知（廳字〔2016〕42號(hào)）要求：“立足不同地區(qū)不同河湖實(shí)際，統(tǒng)籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護(hù)的突出問題”。2017年2月28日，江蘇省委常委十三次會(huì)議審議通過《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，要求在全省江河湖庫(kù)全面推行河長(zhǎng)制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制。2017年2月22日，南京市人民政府印發(fā)《關(guān)于全面推行“河長(zhǎng)制”的實(shí)施意見》（寧委辦發(fā)〔2017〕18號(hào)），明確提出了在全市范圍內(nèi)821條河道、251座水庫(kù)和10個(gè)湖泊全面推行“河長(zhǎng)制”，全面履行河湖保護(hù)管理責(zé)任，創(chuàng)新河湖保護(hù)管理體制，形成長(zhǎng)效工作機(jī)制[1-3]。

目前，多個(gè)省已相繼開展“一河一策”的編制工作，總體來說，“一河一策”是河流治理和保護(hù)的行動(dòng)指南，涵蓋水污染、水環(huán)境、水安全、水生態(tài)、水景觀等方方面面，其重點(diǎn)、難點(diǎn)在于摸清河流甚至整個(gè)流域的基本情況，制定切實(shí)可行治理和保護(hù)措施，層層分解落實(shí)，上下聯(lián)動(dòng)，完成年度目標(biāo)[4-5]。

外秦淮河是秦淮河流域洪水外排長(zhǎng)江的主要出路，也是從南京市穿城而過的重要景觀河道，具有行洪、航運(yùn)、供水、城市景觀等綜合功能，對(duì)流域防洪、水資源配置和水環(huán)境改善具有舉足輕重的作用。為此，通過調(diào)查外秦淮河基本情況及存在的突出問題，確定了治理、管理、保護(hù)的主要目標(biāo)，提出河道資源管理與保護(hù)、水污染防治及水環(huán)境治理、水安全提升等方面重點(diǎn)任務(wù)和措施，制定實(shí)施計(jì)劃和保障措施，明確了責(zé)任主體，對(duì)指導(dǎo)外秦淮河治理、管理與保護(hù)具有重要意義。

1 編制方法與技術(shù)路線

1.1 編制方法

主要圍繞4個(gè)層次展開：①摸清河流存在主要問題，找準(zhǔn)產(chǎn)生原因；②根據(jù)國(guó)家和流域區(qū)域要求，確定治理保護(hù)目標(biāo)任務(wù)；③從治理和管控兩方面入手，提出治理保護(hù)對(duì)策措施；④按照治理保護(hù)工作緊迫性，確定實(shí)施安排，落實(shí)責(zé)任分工。詳見圖1。

圖1 編制方法

1.2 技術(shù)路線

方案針對(duì)性：要針對(duì)河湖存在的突出問題，解決影響河湖健康生命的關(guān)鍵瓶頸，回應(yīng)人民群眾的重點(diǎn)關(guān)切。

方案合規(guī)性：與相關(guān)流域區(qū)域涉水規(guī)劃以及最嚴(yán)格水資源管理、河湖管理、水污染防治等計(jì)劃相協(xié)調(diào)。

方案協(xié)調(diào)性：流域區(qū)域，河湖及河段成果相協(xié)調(diào)，涉及跨省級(jí)行政區(qū)河湖省界斷面的主要指標(biāo)，應(yīng)符合流域綜合規(guī)劃、水功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)定。

方案操作性：要便于組織實(shí)施、檢查監(jiān)督和考核問責(zé)。

2 外秦淮河基本情況

秦淮河流域位于長(zhǎng)江下游，江蘇省西南部，長(zhǎng)寬各約50 km，總面積2684 km2。地形四面環(huán)山，中間低平，形成一完整的山間盆地。流域涉及南京、鎮(zhèn)江2市，其中鎮(zhèn)江句容占34.4%，南京65.6%，流域內(nèi)丘陵山區(qū)的面積占總面積的74%，其余為低洼圩區(qū)和湖河水面。秦淮河上游有溧水河、句容河兩源。溧水河出自溧水區(qū)東廬山、橫山，溧水河支流一干河通過天生橋河與石臼湖、固城湖相通；句容河出自句容市寶華山和茅山。兩源在江寧區(qū)西北村匯合為干流，干流全長(zhǎng)11.3 km，有方山溝、云臺(tái)山河、牛首山河和外港河匯入；至河定橋分為兩支，北支為老河道，過通濟(jì)門外與護(hù)城河匯流，繞南京城南、城西至三汊河入長(zhǎng)江，有響水河、運(yùn)糧河、友誼河及南河匯入，長(zhǎng)23.6 km；西支秦淮新河，為人工開挖的分洪河道，經(jīng)南京西善橋至金勝村入長(zhǎng)江，長(zhǎng)16.8 km。流域圖見圖2。

外秦淮河上起東山大橋，下至三汊河口，全長(zhǎng)23.6 km，區(qū)間流域面積約208 km2。外秦淮河?xùn)|山大橋至上坊門位于江寧區(qū)內(nèi)，長(zhǎng)4.0 km；上坊門至漢中門橋位于秦淮區(qū)境內(nèi)，長(zhǎng)14.3 km；賽虹橋至漢中門橋?yàn)榻ㄠ拝^(qū)和秦淮區(qū)界河，長(zhǎng)3.2 km；漢中門橋至入江口位于鼓樓區(qū)境內(nèi)，長(zhǎng)5.3 km。外秦淮河主要支流有運(yùn)糧河、友誼河和南河，兩岸排澇內(nèi)河通過排澇泵站匯入。外秦淮河兩岸堤防總長(zhǎng)46.9 km，主要控制性水工建筑物有武定門樞紐和三汊河口閘。外秦淮河兩岸為南京主城區(qū)和江寧區(qū)。外秦淮河具有行洪、供水、城市景觀等綜合功能。

圖2 秦淮河流域圖

外秦淮河歷史最高水位發(fā)生于2016年7月7日，東山站水位為11.44 m，武定門閘上為11.05 m，最大流量發(fā)生于2015年6月28日，武定門閘上實(shí)測(cè)流量511 m3/s。非汛期外秦淮河水位受武定門閘、三汊河口閘和秦淮新河樞紐控制，武定門閘以上水位一般控制在7.50～8.10 m，武定門閘至三汊河口閘水位一般控制在6.00～6.50 m。

根據(jù)市環(huán)保局發(fā)布全市省考水環(huán)境質(zhì)量狀況報(bào)告，2017年，國(guó)考斷面七橋甕水質(zhì)類別總體評(píng)價(jià)為Ⅳ類，達(dá)到了考核目標(biāo)要求，但水質(zhì)不穩(wěn)定，部分月份水質(zhì)類別為Ⅴ～劣Ⅴ類，2018年1～5月，水質(zhì)類別總體評(píng)價(jià)為Ⅴ類，不達(dá)標(biāo)。2017年，三汊河口水質(zhì)類別總體評(píng)價(jià)為劣Ⅴ類，不達(dá)標(biāo)，2018年1～5月，水質(zhì)類別總體評(píng)價(jià)為劣Ⅴ類，不達(dá)標(biāo)，主要超標(biāo)污染物為氨氮（2.98 mg/L）。

外秦淮河河道堤防總體由南京市秦淮河河道管理處負(fù)責(zé)管理，其中武定門水利樞紐由江蘇省秦淮河水利工程管理處負(fù)責(zé)管理，三汊河口閘由南京市河口閘管理處負(fù)責(zé)管理。此外，南京市航道管理處管理主要負(fù)責(zé)秦淮河航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理以及航道規(guī)費(fèi)征收等工作，南京秦淮河建設(shè)開發(fā)有限公司負(fù)責(zé)外秦淮河景觀旅游開發(fā)管理等事務(wù)。外秦淮河河道藍(lán)線編制已完成，但尚未獲得市政府批復(fù)，河道管理范圍確權(quán)劃界工作已完成。

3 問題分析

3.1 河道資源管理

（1）岸線資源管理與保護(hù)有待加強(qiáng)

根據(jù)《江蘇省河道管理?xiàng)l例》（由江蘇省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議于2017年9月24日通過，自2018年1月1日起施行），第14條：“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)河道分級(jí)管理權(quán)限，按照防洪、水資源配置和保護(hù)的總體安排，會(huì)同發(fā)展改革、交通運(yùn)輸?shù)炔块T編制河道保護(hù)規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并報(bào)上一級(jí)水行政主管部門備案。”外秦淮河保護(hù)規(guī)劃尚未編制，岸線功能定位和分區(qū)尚不明確，岸線資源利用和保護(hù)缺乏統(tǒng)籌和規(guī)劃，不利于河道資源保護(hù)的砂場(chǎng)、碼頭、船屋等清理到位，影響河道整體風(fēng)貌。

（2）沿岸“亂建”等違法行為尚未消除

外秦淮河沿岸仍有9處“亂建”的違法行為尚未消除，其中秦淮區(qū)7處，江寧區(qū)2處。詳見表1。

表1 外秦淮河沿岸主要違法行為基本情況

3.2 水污染及水環(huán)境

（1）匯入河道水質(zhì)不達(dá)標(biāo)

一是上游秦淮河干流、秦淮新河水質(zhì)斷面仍不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，2018年1～5月，秦淮河干流天元路橋水質(zhì)總體評(píng)價(jià)為劣Ⅴ類（目標(biāo)Ⅳ類），秦淮新河鐵心橋斷面總體評(píng)價(jià)為Ⅲ類（目標(biāo)Ⅳ類），但不穩(wěn)定，受新河泵站調(diào)水影響大。二是沿線友誼河、運(yùn)糧河和南河等支流河道水質(zhì)較差，總體為Ⅴ類～劣Ⅴ類。主要原因是下游兩岸城區(qū)雨污分流未完全到位，污水管網(wǎng)收集率不足，城東污水處理廠進(jìn)水濃度偏低，處理效率不高。

（2）沿河雨水泵站、排口排出水體水質(zhì)較差

外秦淮河沿岸有33座雨水泵站，大部分泵站前池水質(zhì)為黑臭或劣Ⅴ類，沿岸58座排水口，除江寧城北污水理廠排口和鳳臺(tái)路污水泵站超越排口外，已查明的合流口有9座，其中47座晴天不排水口有待進(jìn)一步摸查。主要原因是外秦淮河沿岸多為老城區(qū)，雨污分流、控源截污尚不徹底，仍然存在大量不明污染，大量生活污水通過雨水排口或雨水泵站直接排入外秦淮河；城東污水處理廠一、二期進(jìn)水量約為20～22萬t/d，處理能力27.5萬t/d，未滿負(fù)荷運(yùn)行，同時(shí)管網(wǎng)高水位運(yùn)行，未充分發(fā)揮收集區(qū)域污水效能。

3.3 水安全

武定門～三汊河口段河道防洪能力不足。該段河道在2005年前后實(shí)施過綜合整治工程，防洪能力及河道景觀有較大提升，但河道清淤、拓浚、阻水橋梁改造等工程未全部達(dá)到流域規(guī)劃要求，現(xiàn)狀河道行洪能力尚未達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。此外，部分河段堤防堤頂超高不足，采用“以寬代高”進(jìn)行彌補(bǔ)。由于河段位于秦淮、鼓樓和建鄴區(qū)境內(nèi)，跨河橋梁眾多，兩岸道路、建筑密集，防洪提升工程建設(shè)條件受限。

4 治理目標(biāo)

4.1 總體目標(biāo)

以“生態(tài)健康，人水和諧”為原則，實(shí)施“一河一策”，通過一系列的治理和保護(hù)措施，到2020年，水環(huán)境質(zhì)量得到明顯提高，水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)，水安全保障能力明顯增強(qiáng)，河道管護(hù)制度健全，管護(hù)人員、技術(shù)力量、管護(hù)經(jīng)費(fèi)有保障，逐步實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化、現(xiàn)代化。

4.2 年度目標(biāo)

2018年，明確沿線各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任和考核方案；干流水質(zhì)總體達(dá)到Ⅳ類，水功能區(qū)與國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)基本達(dá)標(biāo)；管護(hù)與執(zhí)法監(jiān)督措施到位，岸線整潔、水域清潔；沿岸主要支流、排口及雨水泵站排出水體消除黑臭。

2019年，基本消除涉水違法行為；兩岸建成區(qū)基本建成雨污分流體系，干流沿線排口全部整治到位；支流（含雨水泵站及排口）河道消除劣Ⅴ類；東山大橋～中和橋綜合治理工程完成；鞏固提升河道治理成效，保持水體潔凈，實(shí)現(xiàn)環(huán)境整潔優(yōu)美、水清岸綠。

2020年底前，河道長(zhǎng)效管護(hù)與聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制形成，水功能區(qū)和國(guó)考斷面水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定保持達(dá)標(biāo)，城市濱水空間綠化美化、人居環(huán)境明顯改善，公眾滿意度顯著提高。

5 治理與保護(hù)任務(wù)

5.1 河道資源管理與保護(hù)

（1）開展河道保護(hù)規(guī)劃編制工作

2018年啟動(dòng)外秦淮河道保護(hù)規(guī)劃編制工作，開展岸線資源調(diào)查，編制岸線利用與河道保護(hù)規(guī)劃，摸清岸線開發(fā)利用情況，科學(xué)劃定岸線功能分區(qū)，合理開發(fā)利用和保護(hù)河道資源。計(jì)劃2019年完成規(guī)劃編制工作。

（2）依法消除違法行為

加強(qiáng)岸線利用管理與保護(hù)，包括清理整頓各類違法侵占、破壞岸線資源及影響水環(huán)境的行為，依法取締非法建設(shè)的碼頭和砂場(chǎng)，拆除侵占河道空間非法建、構(gòu)筑物。加強(qiáng)河道岸線資源用途管制，促進(jìn)岸線資源的節(jié)約集約使用和合理開發(fā)計(jì)劃，2018年12月底前，完成江寧和秦淮兩區(qū)上坊門橋上、下游寧杭高鐵橋和京滬高鐵橋跨河工程手續(xù)補(bǔ)辦或協(xié)調(diào)省水利廳撤銷違法記錄；2019年12月底前，完成江寧區(qū)1處、秦淮區(qū)6處違建拆除；到2019年底，所有省水利廳記錄在案的違法行為清除完成。

（3）河道藍(lán)線上報(bào)市政府批復(fù)

外秦淮河藍(lán)線已于2018年基本編制完成并上報(bào)市政府批復(fù)。

5.2 水污染防治及水環(huán)境治理

（1）加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，明確考核責(zé)任

加強(qiáng)各匯入河道的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，明確水質(zhì)達(dá)標(biāo)責(zé)任，秦淮河干流東山大橋斷面應(yīng)達(dá)到Ⅲ類（水功能區(qū)目標(biāo)），秦淮新河河定橋水質(zhì)應(yīng)達(dá)到Ⅳ類（水功能區(qū)目標(biāo)）。落實(shí)各相關(guān)河道斷面水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任和污染控制措施，制定相應(yīng)考核方案。

（2）實(shí)施支流水環(huán)境提升工程

2018～2019年，實(shí)施完成支流運(yùn)糧河、友誼河、南河水環(huán)境提升工程，水質(zhì)不劣于Ⅴ類。到2020年，水質(zhì)進(jìn)一步提升至Ⅳ類，滿足水功能區(qū)達(dá)標(biāo)要求。

（3）沿岸雨水泵站調(diào)度及控制

加強(qiáng)外秦淮河沿岸33座雨水泵站排水調(diào)度及控制，2018～2019年，黑臭水體不得排入外秦淮河，沿岸所有排澇內(nèi)河消除黑臭，到2020年，雨水泵站排水水質(zhì)不得劣于Ⅴ類。近期可利用泵站前池調(diào)蓄晴天污水截流至附近的污水管網(wǎng)，確保晴天污水不下河。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)泵站匯水范圍內(nèi)的雨污分流工程建設(shè)，對(duì)排澇內(nèi)河水環(huán)境提升工程，從根本上污水下河問題。

（4）實(shí)施排口整治

對(duì)9座合流排口結(jié)合片區(qū)雨污分流進(jìn)行規(guī)范化整治：沿線47座晴天不排水排口，進(jìn)一步查清水體來源等，對(duì)于部分已不排水的排口進(jìn)行封堵和填埋，其他排口盡量并合，或接入其他雨污水干管，減少排口數(shù)量；制定并實(shí)施入河排口日常管理標(biāo)準(zhǔn)及考核辦法，強(qiáng)化排口設(shè)施運(yùn)行管理，確保排口旱天零直排、河水不倒灌、排澇不阻水、雨天少溢流。到2018年底，除江寧城北污水處理廠排口外，其他9座晴天排污口全部整改到位。到2019年底，不必要設(shè)立的排水口全部合并或取消。

（5）區(qū)域水環(huán)境治理

按照新修訂的《南京市排水條例》要求和《南京市雨污分流攻堅(jiān)計(jì)劃（2017—2019年）》安排，流域內(nèi)各片區(qū)全面實(shí)施雨污分流建設(shè)。2019年底前，建城區(qū)雨污分流基本完成，城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等排水設(shè)施薄弱地區(qū)的污水截流、收集工程基本到位，城鎮(zhèn)新區(qū)必須全面徹底實(shí)施雨污分流。實(shí)施雨污分流建設(shè)“回頭看”，開展效果評(píng)價(jià)和查漏、整改工作，對(duì)各雨污分流排水片區(qū)內(nèi)部排水河溝水質(zhì)和重點(diǎn)排水（污）口進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)控源截污仍不到位的片區(qū)進(jìn)行整改。重點(diǎn)解決城東污水處理廠收集和運(yùn)行效率問題。

5.3 水安全提升

（1）實(shí)施完成在建河道整治工程

2018年，江寧區(qū)東山大橋～上坊門橋河段、秦淮區(qū)上坊門橋～中和橋河段綜合治理工程基本完成。2019年，整治工程全面完成。

（2）開展中和橋～三汊河口河段防洪能力提升工作

本河段存在著河道清淤、阻水橋梁改造、部分堤頂超高不足等，現(xiàn)狀河道防洪能力尚未完全達(dá)到規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到現(xiàn)狀為景觀旅游河道，兩岸位于主城區(qū)，工程建設(shè)限制條件較多，河道防洪能力進(jìn)一步提升方案需深入研究。到2020年，完成中和橋～三汊河口防洪能力提升工程方案相關(guān)前期研究工作。

（3）積極推進(jìn)流域防洪治理工程，減輕外秦淮河防洪壓力

與省市等有關(guān)方面加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)秦淮東河工程、赤山湖蓄滯洪區(qū)工程、干流河道疏浚清淤工程等流域防洪治理工程實(shí)施建設(shè)，減輕下游外秦淮河防洪壓力。到2020年秦淮東河工程推進(jìn)有重大進(jìn)展，其他流域防洪工程有序推進(jìn)。

6 結(jié)語(yǔ)

外秦淮河現(xiàn)狀存在沿岸“亂建”等違法行為尚未消除，岸線資源管理與保護(hù)有待加強(qiáng)；匯入河河道水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，沿河雨水泵站、排口排出水體水質(zhì)較差；武定門～三汊河口段存在河道防洪能力不足等問題。開展河道保護(hù)規(guī)劃編制工作，消除沿岸“亂建”等違法行為；加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，明確責(zé)任，落實(shí)考核目標(biāo)，通過實(shí)施支流水環(huán)境提升、沿岸雨水泵站調(diào)度及控制、排口整治和區(qū)域水環(huán)境治理等措施，提升水環(huán)境質(zhì)量；通過實(shí)施中和橋以上河段整治工程、開展中和橋～三汊河口防洪能力提升工作等，提升外秦淮河防洪能力。同時(shí)，與省市等有關(guān)方面加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)流域防洪治理工程，減輕外秦淮河防洪壓力。

計(jì)劃到2020年底，排口全部整治到位，污水不下河；外秦淮河干流水質(zhì)優(yōu)于Ⅳ類，水功能區(qū)和國(guó)考斷面水質(zhì)持續(xù)穩(wěn)定保持達(dá)標(biāo)；河道長(zhǎng)效管護(hù)與聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制形成；河道防洪能力顯著提升；城市濱水空間綠化美化、人居環(huán)境明顯改善，公眾滿意度顯著提高。