摘要： 聯(lián)合國教科文組織近年發(fā)布的《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？》，并不是第一次提出人文主義，但卻是第一次明確提出要讓“共同利益”取代傳統(tǒng)概念“公共利益”。從“共同利益”到“公共利益”的概念更替，蘊含著教育理念的重大變化，將對教育實踐產(chǎn)生重大影響。在“共同利益”的價值指引下，我國高等教育將呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢：辦學主體越來越多元、學習形式越來越多樣，教育國際化縱深推進，政府辦學方式發(fā)生改變等。順應這些變革趨勢，政府應該推進非政府主體參與辦學，擴大高校辦學自主權(quán)，關注高等教育公平，完善政府監(jiān)管與服務職能。

關鍵詞：反思教育；共同利益；公共利益；高等教育；教育決策

中圖分類號：G649

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2018）05-0011-05

收稿日期：2018-06-18

基金項目：國家社科基金“十三五”教育學一般課題“大學教師學術創(chuàng)業(yè)研究”（BIA180207）。

作者簡介：付八軍（1976-），男，湖南岳陽人，教育學博士，紹興文理學院教師教育學院教授，碩士生導師，主要從事高等教育研究；紹興，312000。

繼1972年《學會生存——教育世界的今天和明天》（簡稱《富爾報告》）與1996《教育——財富蘊藏其中》（簡稱《德洛爾報告》）之后，聯(lián)合國教科文組織近年發(fā)布了第三份關于教育的重要報告——《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變？》（以下簡稱《反思教育》）。這三份報告，承繼了作為全球思想實驗室的聯(lián)合國教科文組織的一貫教育理念與價值主張，但亦各有側(cè)重與追求。有文指出，“如果說《富爾報告》倡導科學主義和經(jīng)濟主義，《德洛爾報告》倡導理想主義和樂觀主義，那么《反思教育》報告的主要內(nèi)容是提出了人文主義價值觀”[1]。應該說，人文主義價值觀還不能具體說明《反思教育》的特色與貢獻，《德洛爾報告》就“具有濃厚的人文主義色彩，工具性和市場導向較弱”[2]（P7）。從而，在聯(lián)合國教科文組織的三份重要報告中，《反思教育》不是第一次提出人文主義，而是“重申人文主義教育方法”[2]（P2）。但是，《反思教育》第一次明確提出要讓“共同利益”這個概念取代教育領域中的傳統(tǒng)概念“公共利益”，“將知識和教育視為共同利益（common goods）”，以便“擺脫‘公共利益（public goods）概念所固有的個人主義社會經(jīng)濟理論的影響”[2]（P3）。那么，聯(lián)合國教科文組織為什么要提出讓“共同利益”取代“公共利益”？在“共同利益”的價值指引下，高等教育變革將會呈現(xiàn)什么樣的趨勢？在這種趨勢下，我國政府又應該采取什么樣的高等教育政策？這三個問題實質(zhì)上正是“共同利益”價值指引下對高等教育決策價值基礎的具體回答，值得每位高等教育理論工作者與實踐工作者在《反思教育》的基礎上再度反思。

一、從“公共利益”到“共同利益”的 合理性分析

長期以來，“國際教育討論往往將教育作為一項公共利益事業(yè)”[2]（P68）。在我國的許多政策文本中，教育亦被納入民生工程。在人們的觀念中，教育的第一屬性便是公益性?？傊?，教育是民生工程，是公益事業(yè)，已成世界框架。但是，在聯(lián)合國教科文組織最近發(fā)布的《反思教育》中，卻明確提出，“公共利益理論有著悠久的傳統(tǒng)，在市場經(jīng)濟學中有其存在的基礎……將原本屬于經(jīng)濟范疇的概念引進教育領域，這種做法是有問題的……‘共同利益概念或許可以成為具有建設性的替代品”[2]（P69）。本文認為，在教育領域，以“共同利益”概念來取代“公共利益”概念具有合理性。

其一，“公共利益”的內(nèi)涵極為復雜，影響人們對于教育本質(zhì)的認識。“公共利益”簡稱公益，是一個與“私人利益”相對應的傳統(tǒng)概念。然而，這個傳統(tǒng)概念至今沒有一個權(quán)威的統(tǒng)一界定，以致有文轉(zhuǎn)引美國學者特里·L·庫珀（Terry L.Cooper）的話說，“要想給出一個能得到理論界或?qū)嶋H工作者公認的‘公益定義，是不可能的”[3]。不同的社會發(fā)展階段，賦予“公益”不同的元素；不同的學科，偏重“公益”不同的方面，其英文詞匯亦不盡一致。例如，法學偏重公益（public interest）的社會公平與正義，倫理學偏重公益（public welfare）的人類幸福與終極追求，經(jīng)濟學偏重公益（public interest）的非營利性與非排他性，政治學偏重公益（public good）的社會治理與公共投入[4]（P87-88）。正因為公益性的內(nèi)涵如此復雜，以致該概念移植到教育領域之后，人們根據(jù)不同需要取其不同含義，廣泛應用到教育的方方面面，在很大程度上反而模糊了我們對于教育本質(zhì)的認識。例如，有的是從非營利角度來運用公益概念[5]，有的則是從社會價值來看待公益內(nèi)涵①，不僅讓我們找不到教育公益性的確切含義，而且從這些相互矛盾的界說中理不清教育到底是什么了。

其二，教育私有化現(xiàn)象無法避免，且在不斷加強，“公共利益”的非營利性和非排他性已經(jīng)無法揭示教育的本質(zhì)特征。盡管教育的公益性或者公益性的教育尚未在內(nèi)涵上達成共識，但是，無論學術文體還是民間話語，主要還是從經(jīng)濟學的公共產(chǎn)品理論來看待教育領域的“公益”屬性。也就是說，所謂公益性，意即公共產(chǎn)品屬性。這種屬性具有兩個最為突出的外顯特征：一是非營利性，二是非排他性。從而，教育的公益性，首先意味著教育具有非營利性，教育服務不是純粹的商業(yè)產(chǎn)品，教育不能產(chǎn)業(yè)化、私有化；同時，教育具有非排他性，教育服務不能像奢侈品一樣，富裕者可以擠兌貧因者，教育應該是社會公民的一項基本人權(quán)，公平性是教育的內(nèi)在要求。然而，在教育私有化現(xiàn)象逐漸擴大并不斷縱深發(fā)展的今天，非營利性與非排他性的“公益”解讀，已經(jīng)不能深刻與準確地揭示教育的本質(zhì)特征了?！坝捎诟鞣N形式的私有化復制甚至加劇學習機會的不平等，教育作為一項公共利益事業(yè)的概念以及國家在確保受教育權(quán)方面的作用都受到嚴重質(zhì)疑。”[2]（P67）這就表明，“公共產(chǎn)品”已經(jīng)不能成為指導與規(guī)范教育活動的一個核心概念，我們需要尋找一個新的概念，以便既能涵蓋公益“共同善”（common good）的理念和精神訴求[4]（P88），又能應對無法避免且不斷加劇的教育私有化趨勢。

其三，“共同利益”蘊含著責任與使命，具有超越性與包容性，能夠取代“公共利益”成為教育治理的新話語。何謂共同利益？在《反思教育》中，共同利益被定義為“人類在本質(zhì)上共享并且互相交流的各種善意，例如價值觀、公民美德和正義感”[2]（P69）。對此，不同的學者有不同的解讀。顧明遠先生認為，這里包含三層意思：一是教育的人文主義精神；二是強調(diào)教育的共同利益；三是強調(diào)多樣性、多元化[6]（P143-144）。應該說，“共同利益”既具有真善美的高度，繼承了公共利益的人文主義精神，還具有將公益與私益、營利與非營利等全部容納進來的廣度與寬度，體現(xiàn)了參與的多樣性、多元化，超越了公共利益的狹隘性與局限性。更重要的是，“共同利益”彰顯了責任與使命，遠比“公共利益”更能體現(xiàn)教育的價值，走出了教育定位于“民生工程”的無為形象，能讓更多的個體、組織投入到教育這項共同利益的活動中來。

二、“共同利益”價值指引下高等教育 變革的趨勢

當我們將指導與規(guī)范教育的理念從“公共利益”轉(zhuǎn)到“共同利益”之后，教育領域各個方面的活力必將得到極大的釋放。從我國高等教育領域來看，在“共同利益”的價值指引下，該領域的變革至少呈現(xiàn)以下趨勢。

（一）舉辦教育的主體越來越多元化，教育活動的形式越來越多樣化

辦學主體確實包含了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的雙重身份，是“立”與“辦”的統(tǒng)一體。不過，在未作明確說明的前提下，中文語境的辦學主體主要指教育的舉辦者，亦即投資辦學的主體。根據(jù)美國學者萊斯特·M·薩拉蒙（Lester M Salamon）關于“政府—營利部門—非營利部門”的三元架構(gòu)理論，學界將高等教育的辦學主體亦分為政府、非營利部門（或第三部門）和營利部門（或狹義的市場主體）的“三分法”實踐樣態(tài)[7]。在“公共利益”的傳統(tǒng)價值取向下，高等教育被視為公共產(chǎn)品或者準公共產(chǎn)品，非營利部門尤其營利部門的辦學，長期以來飽受質(zhì)疑。如今，“共同利益”取代了“公共利益”，高等教育不再被“公共利益”的理念禁錮與約束，非營利部門與營利部門的辦學都獲得了學理上的支持，必將推動辦學主體越來越多元化。同時，在非政府辦學主體中，主體的身份越來越多元化，甚至某些大型企業(yè)為了維護自己的“共同利益”，也會加入到高等教育領域中來，培養(yǎng)或者訓練體現(xiàn)本企業(yè)文化的員工，乃至把這種企業(yè)精神傳播開來。高等教育辦學主體的多元化，必將帶來教育活動形式的多樣化?？梢哉f，越是單一的辦學主體，教育活動的形式越單一；越是多元的辦學主體，教育活動的形式越多樣。

（二）個性化學習的主張越來越強烈，個體學習形式越來越靈活多樣

“公共利益”往往與社會福利聯(lián)系在一起，更多地強調(diào)了政府的責任。當我們把高等教育當作一項社會福利的時候，個體學習的主動性是難以體現(xiàn)出來的，更不用說個性化的學習主張。作為提供教育服務的唯一舉辦方，政府會強勢地以工具理性作為行動綱領，更多地從社會進步與經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定角度來開展教育活動，不會基于學習者個人發(fā)展需要提供個性化的教育服務，以至出現(xiàn)高等教育的千篇一律、整齊劃一現(xiàn)象。在“共同利益”的價值指引下，教育不再只是政府的事情，而是與所有人都有關的事情，無論參與辦學的主體，還是接受教育的個體，都會從自身的利益出發(fā)，體現(xiàn)出前所未有的熱情與關切。一方面，高等教育的市場屬性、商品屬性會更加明顯地展現(xiàn)出來，各種營利與非營利性的非政府辦學主體紛紛登場，為個性化學習提供豐富的選擇機會；另一方面，學習者不再滿足于政府自上而下無條件提供的教育服務，在課程內(nèi)容、組織形式、教學方法、后勤服務等許多方面提出合理要求，推動教育舉辦方從學習者利益出發(fā)，不斷提高教育質(zhì)量，改善教育服務，豐富教育形式，滿足學習者個性化的教育需求。

（三）國際教育交流與合作縱深發(fā)展，全球教育治理新格局逐步形成

從《反思教育》的分析思路來看，解決社會問題的重要鑰匙之一便是教育，具有“教育萬能論”“教育救國論”的價值取向。為此，聯(lián)合國教科文組織倡導的教育理念常常被批評為“烏托邦式”的空論。但是，《反思教育》這次提出教育向“全球共同利益”的理念轉(zhuǎn)變，確實為我們共同解決全球乃至地區(qū)問題提供了理論指引。通過全球范圍內(nèi)的教育活動，可以培養(yǎng)具有國際視野的人才，可以借鑒他山之石完善本國或者地區(qū)的教育制度，可以合作研究以便共同攻克諸如環(huán)境污染、癌癥等世界性的難題等，這些都是超越國家、超越政治、超越信仰的全人類共同利益。正如西班牙大提琴家和指揮家帕布羅·卡薩爾斯（Pablo Casals）所說，“我們應將全人類視為一棵樹，而我們自己就是一片樹葉。離開這棵樹，離開他人，我們無法生存”。

（四）國家承載的教育責任更加凸顯，政府參與教育的形式發(fā)生改變

教育是人類的一項共同利益，強調(diào)參與教育活動的普遍性與主動性，鼓勵非政府主體投資辦學，并不意味著政府責任的放棄或者減少。相反，隨著高等教育市場的開放與擴大，相對于計劃經(jīng)濟條件下單一的政府辦學而言，政府面對的問題會越來越復雜，處理起來也會越來越棘手。例如，某些民辦高校一味迎合市場需求，追求低成本與高收益，忘記了教育發(fā)展的基本規(guī)律和基本價值，容易引發(fā)潛在的辦學風險[8]（P17-21）；高考的失利者可以在國內(nèi)或者境外接受昂貴的國際教育，最后能夠獲得比國內(nèi)高考勝出者更具有競爭力的文憑；類似慕課一樣的在線教育，如何獲得政府的認可甚至支持，以滿足更多不同類型學習者的個性化需求，如何應對上機模式取代上學模式的挑戰(zhàn)；如何形成非政府辦學主體的進入與退出機制，如何保障在不同主體辦學、不同形式辦學中學習者的權(quán)益，以便更好地維護高等教育是人類社會的共同利益；等等。這些新問題與新情況，都需要政府妥善解決。只不過，政府治理教育的內(nèi)容與模式會發(fā)生變化，亦即下文探討的高等教育政策的價值向度。

三、政府順應高等教育變革與發(fā)展趨勢的價值向度

在“共同利益”的價值指引下，高等教育將會發(fā)生重大變化。以上所列不是這些變化的全部內(nèi)容，只是代表高等教育變化的某些重要領域。但是，從這些重要領域的變化可以看出，我國政府的高等教育決策至少應有以下重大調(diào)整。

（一）鼓勵民辦高等教育發(fā)展，加快國民教育觀念轉(zhuǎn)變

新中國成立一段時間后，我國高等教育屬于純粹的公益事業(yè)。1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》、1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》頒布后，我國民辦高等教育迎來了發(fā)展的春風。隨后，國家亦多次出臺各種條例、促進法、規(guī)定等，力推民辦高等教育的發(fā)展。例如，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要對民辦學校實行營利與非營利分類管理，2017年修改通過的《民辦教育促進法》對此在法律上予以了確認。但是，我國民辦高校至今尚未獲得與公辦高校同等的法律地位，而且“營利與非營利的分類管理問題、取得合理回報的問題、民辦學校法人屬性問題、落實民辦高校辦學自主權(quán)問題”[8]（P17-21）都沒有得到落實。應該說，這與我國政府對高等教育的性質(zhì)定位有關，仍然是在“公共利益”的傳統(tǒng)教育理念下謀劃民辦高等教育的發(fā)展。在“共同利益”的價值指引下，政府首先應該做的事情便是在分類管理的基礎上，對非營利性民辦高校實行與公辦高校同等身分認同，借鑒美國聯(lián)邦政府“不帶任何附加條件地向公私立高校均提供資助”[9]的做法。當政府將高等教育視為“共同利益”而不再局限于“公共利益”之后，高等教育到底由誰來舉辦與管理就不是最重要的，最重要的便是能否高效提供符合人們共同利益的教育服務。當民辦高校享有公辦高校同樣的法律地位、非營利性的民辦高校能夠得到與公辦高校同樣的資助，人們也就不再執(zhí)拗于教育“公益性”與“私益性”之爭，更容易接受高等教育也是我們?nèi)祟惖墓餐妗?/p>

（二）下放高等教育管理權(quán)限，激發(fā)大學自主創(chuàng)新活力

在這個世界上，有一個組織非常特別，既需要政府給其大力資助，又不能過多地限制其活動自由。這個組織，便是大學。從全球高等教育中心的轉(zhuǎn)移就可以發(fā)現(xiàn)，世界一流大學的集聚地不一定都是經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū)，但一定是給予大學更多自由的地區(qū)。正如張楚廷先生概括指出的，“最自由與最高水平緊密相連，這是德美兩國大學的根本共同點。如果論及大學規(guī)律，最自由與最優(yōu)秀同在便是最根本的一條規(guī)律”[10]。大學為什么需要自由呢？這是因為教學育人與科學研究活動，只有在一個自由的環(huán)境中，才能達到最理想的效果。培養(yǎng)人才，就像作物成長，過多地干涉只會影響其自然生長；發(fā)展科學，需要慢工細活，過多地催促甚至會影響其靈感閃現(xiàn)。然而，我國高校的辦學自主權(quán)雖然自20世紀80年代以來總體上呈現(xiàn)擴大趨勢，但政府辦大學、大學圍著政府轉(zhuǎn)的基本格局并沒有發(fā)生實質(zhì)變化，以大學自治、學術自由為基本特征的現(xiàn)代大學制度尚未建立。在“共同利益”的框架下，高等教育的改革與發(fā)展需要國家、政府、社會、大學、家長、學生等多個利益主體共同參與，而且每個利益主體均有自己的權(quán)利與責任邊界。政府的角色定位應該在于為作為共同利益的高等教育提供經(jīng)費與公共服務，同時確保學術共同體制定的活動規(guī)則不偏離既定軌道，從國家機器角度為高等教育健康有序發(fā)展提供法律保障?？梢姡_立“共同利益”的高等教育理念，可以進一步“撬動和倒逼”政府下放辦學自主權(quán)，把本該屬于大學的辦學自主權(quán)還給大學，讓屬于教師的學術自由權(quán)還給大學教師，將屬于學生的學習選擇權(quán)還給大學生，最終激發(fā)大學自主創(chuàng)新活力，最大限度實現(xiàn)高等教育的共同利益。

（三）扶持弱勢高校弱勢群體，彌補人類共同 利益短板

教育公平問題，是教育領域討論最持久、最廣泛的話題之一。我國歷次重大的高等教育改革，都涉及到教育公平的問題。例如，20世紀90年代中期開啟的招生并軌、收費并軌、新一輪高校擴招，進入21世紀之后啟動的高等教育質(zhì)量工程、應用型本科建設，以及一直主導政府發(fā)展思維的重點建設，諸如“211工程”“985工程”“2011計劃”“雙一流”等，都無法繞開社會各界對于教育公平問題的關注。在討論中國高教變革走向時，美國馬丁·卡諾依（M. Carnoy）教授曾指出，“大學收費完全依靠市場因素來左右不可取，因為教育永遠也不能市場化”[11]。《反思教育》亦指出，“教育是機會平等鏈條上的第一環(huán)，不應將教育完全出讓給市場”[2]（P73）。應該說，盡最大可能維護教育公平、保證弱小成員的利益，既是政府無可規(guī)避的傳統(tǒng)職責，也是衡量政府公正有為的關鍵指標。在“共同利益”的價值指引下，關注教育公平還是政府實現(xiàn)社會和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的前提與基礎。這是因為，“如果大多數(shù)公民沒有一個最低限度的文化和知識，也不廣泛地接受一些共同的價值準則，穩(wěn)定而民主的社會不可能存在”[12]。反思人類歷史的每次重大戰(zhàn)爭與浩劫，往往不是一個人的過錯，而是一個群體的無知與膽怯。教育是推動社會民主進程的起點，從而我們不應該將任何人排除在教育之外。毫無疑問，政府是這項歷史使命的設計者、承擔者與責任者。一流大學、一流人才是在市場競爭中走出來的，不能完全依賴政府的公共經(jīng)費與行政權(quán)力來打造。從人才培養(yǎng)與科學研究的規(guī)律來看，在保證教師體面的生活條件與大學基本的辦學條件基礎上，過強的物質(zhì)激勵與榮譽攀比只會破壞學者基于學術興趣來開展工作。因此，作為一個趕超型的發(fā)展中國家，中國雖然需要“錦上添花”，但政策天平還是應該傾向“雪中送炭”。

（四）完善教育監(jiān)管懲罰職能，提供教育配套綜合服務

如果說，鼓勵非政府主體參與辦學、擴大高校辦學自主權(quán)、優(yōu)先關注高等教育公平是政府貫徹落實“共同利益”理念的被動行為，帶有分權(quán)、放權(quán)與賦權(quán)特征，那么，加強教育監(jiān)管、提供服務則是其主動行為，體現(xiàn)了政府特有的權(quán)力與公信力。這一塊也應該是政府在高等教育領域可以唯一行使行政指令的地方，亦即我們平常所說的權(quán)力性職能。但是，政府的監(jiān)管權(quán)力只是規(guī)范高等教育市場，保證大學按照學術共同體的規(guī)則開展競爭，而不是意味著政府代替大學來操辦高等教育，也不是當前這種通過各種工程、計劃、項目、評估等手段來間接管控高等院校。在具體如何監(jiān)管大學方面，有學者提出的大學負面權(quán)利清單模式比較可取[13]。例如，大學不得違反章程的內(nèi)部約束性條款，非營利性高校不得將辦學盈余在規(guī)定之外另行分配，營利性高校不得發(fā)布嚴重違背事實的虛假廣告，等等。一旦高校違反了負面權(quán)利清單，政府可以發(fā)揮國家機器的監(jiān)管職能，對高校進行相應的處罰?？梢哉f，政府的這種監(jiān)管職能做得越好，高等教育的“共同利益”就會維護得越好。同時，作為教育行政主管部門，其定位要從權(quán)力性職能向服務性職能轉(zhuǎn)變，在教育調(diào)研、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、信息服務等方面發(fā)揮相應的作用，提供更多更好的公共服務。當然，落實與固化大學的負面權(quán)利清單，捍衛(wèi)大學面向社會依法自主辦學的法人實體，需要黨和中央政府認識到其重要性與緊迫性并予以立法，僅僅依靠教育行政主管部門是無法解決問題的?？傊珙櫭鬟h先生所說，《反思教育》“必定像前兩份報告那樣對世界教育的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響”[6]（P142），其發(fā)生影響的力度與廣度主要在于我們對于“共同利益”理念的理解、執(zhí)行與落實上。

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（責任編輯 黃建新）

Abstract： Rethinking Education： Towards a global common good released recently by UNESCO is not the first time to advocate humanism， but the first time that the “common good” should be replaced by the traditional concept of “public good”. It means that education as the common interest of the human society is not only government affairs， and compulsory education is not the essential characteristics of education， and education needs the participation of all the members of the society. In the fields of education， the substitution of “common good” for “public good” has its rationality. Firstly， the connotation of “common good” is extremely complex， which affects people's understanding on the essence of education. Secondly， the privatization of education is inevitable and is being strengthened， the non-profit and non-exclusiveness of “public good” cannot reveal education's essence. Thirdly， “common good” connotes responsibility and mission， and has its transcendence and inclusiveness， can replace “public good” as the new discourse of education governance. The substitution of “common good” for “public good” implies significant changes of educational idea， which has brought a great impact on educational practice. Under the value guidance of common goods， a new development trend will be present in China's， even the world's higher education. For example， the main body of running a college has become increasingly diverse； and the types of learning are more and more various； and the internationalization of education has been deeply carried forward； and government running mode has also been changed. It can be seen from the changes in these important areas that the government must adjust the higher education policy if it is to stick to its own responsibilities and safeguard the fairness of education at the same time. So as to adapt to these reforming tendency， countries in the world， especially China， should promote non-government subject to run colleges， as well as expanding the universitys autonomy. In addition， not only should the government pay attention to equity in higher education， but also ought to perfect functions in government regulation and services. In a word， whether and how Rethinking Education can have a significant impact on the development of education in the world like Faure Report and Delors Report， mainly lies in our understanding and implementation and realization of the concept of “common goods”.

Key words： Rethinking Education； common good； public good； higher education； education decision