陳強

摘 要：我國跨行清算服務(wù)供給可劃分為央行供給層、特許供給層、邊緣供給層等三個層次。我國跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但仍面臨跨行清算服務(wù)需求多元化、快速發(fā)展的市場形勢等挑戰(zhàn)?？缧星逅惴?wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)和需求的“引致效應(yīng)”是影響跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的重要因素。應(yīng)通過提升監(jiān)管效能和充分發(fā)揮市場機制作用，主動適應(yīng)經(jīng)濟金融發(fā)展和技術(shù)變革帶來的需求結(jié)構(gòu)變動，在達(dá)成安全和效率目標(biāo)的同時，實現(xiàn)社會福利最大化。

關(guān)鍵詞：跨行清算服務(wù)；準(zhǔn)公共產(chǎn)品；供給結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）08-0051-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.08.008

一、我國跨行清算服務(wù)總體供給結(jié)構(gòu)

跨行清算服務(wù)作為支付體系的核心組成部分，是由不同運營主體、不同功能類型、不同區(qū)域覆蓋的單個跨行清算系統(tǒng)，按一定職能分工與協(xié)作規(guī)則構(gòu)成。近年來，我國跨行清算服務(wù)供給主體不斷豐富，供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，由完全中央銀行主導(dǎo)供給向以中央銀行為主體、特許機構(gòu)作為重要組成部分的復(fù)合型供給體系轉(zhuǎn)型。根據(jù)各供給主體在跨行清算服務(wù)體系中的地位作用以及中央銀行監(jiān)管差異，可以將我國跨行清算服務(wù)供給劃分為若干層次。

（一）央行供給層

中國人民銀行（轄屬清算總中心或內(nèi)部部門等）直接運營的跨行清算系統(tǒng)，是我國跨行清算服務(wù)體系的基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性力量，其營運具有顯著的公益性和安全性導(dǎo)向，在系統(tǒng)安全、運營維護、業(yè)務(wù)種類、服務(wù)定價等方面受到嚴(yán)格的限定。主要包括大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)、境內(nèi)外幣支付系統(tǒng)、同城清算系統(tǒng)，清算資金總規(guī)模牢牢占據(jù)整個跨行清算服務(wù)體系的首位，2017年合計處理支付業(yè)務(wù)122.89億筆、3821.35萬億元①，清算金額達(dá)同期全國GDP的47.9倍（見表1）。

（二）特許供給層

商業(yè)機構(gòu)特許運營的跨行清算系統(tǒng)，是經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的、專為特定機構(gòu)或特定業(yè)務(wù)提供清算服務(wù)的跨行清算市場體系的重要組成部分。在中央銀行監(jiān)督管理框架下，按照市場化的方式開展運營，系統(tǒng)安全、業(yè)務(wù)范圍邊界等重要事項遵循監(jiān)管部門制定的規(guī)則。主要包括中國銀聯(lián)股份有限公司運營的銀行卡跨行清算系統(tǒng)、城商行資金清算中心和農(nóng)信銀資金清算中心分別運營的支付清算系統(tǒng)、跨境銀行間支付清算（上海）有限責(zé)任公司運營的人民幣跨境支付系統(tǒng)、網(wǎng)聯(lián)清算有限公司運營的非銀行支付機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付清算平臺，服務(wù)對象涵蓋主要銀行機構(gòu)以及非銀行支付機構(gòu)，是我國零售支付清算體系的重要力量。

（三）邊緣供給層

部分金融機構(gòu)通過支付清算業(yè)務(wù)代理的方式，以信息化手段搭建代理清算平臺提供類跨行清算服務(wù)，并日漸成為邊緣供給層的主體，相關(guān)平臺的流動性風(fēng)險等控制主要依靠市場化的協(xié)議條款約束及系統(tǒng)控制。這一方面是由于村鎮(zhèn)銀行、民營銀行、外資銀行等中小型法人銀行數(shù)量持續(xù)增長，對個性化、便捷化跨行清算服務(wù)的需求日益增長，為相關(guān)代理清算平臺發(fā)展帶來了契機；另一方面是由于跨行清算服務(wù)平臺依托接入人民銀行跨行清算系統(tǒng)的成本優(yōu)勢，通過實施高靈活度業(yè)務(wù)合作、低標(biāo)準(zhǔn)收費等策略，形成對現(xiàn)有跨行清算服務(wù)市場主體的差異化競爭優(yōu)勢，隨著平臺參與者數(shù)量和業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增長，其對跨行清算服務(wù)市場的影響也越來越大。

二、跨行清算服務(wù)供給面臨的主要挑戰(zhàn)

科學(xué)、合理的跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，對于暢通貨幣政策傳導(dǎo)機制、提高社會資金配置效率、促進金融服務(wù)創(chuàng)新都具有重要作用，我國跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)雖然不斷優(yōu)化，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。

（一）跨行清算服務(wù)需求多元化趨勢對供給結(jié)構(gòu)的適配性提出了更高要求

一是近年來，我國金融市場體系持續(xù)完善，村鎮(zhèn)銀行、民營銀行等中小法人金融機構(gòu)數(shù)量持續(xù)增加，由于其自身分支機構(gòu)較少，對全國性跨行清算系統(tǒng)的依賴度較大，而其信息技術(shù)水平、風(fēng)險防控能力往往相對較弱，在滿足其跨行清算服務(wù)需求時，應(yīng)充分考慮減少對整體跨行清算服務(wù)穩(wěn)健性的影響。二是隨著我國支付業(yè)務(wù)互聯(lián)網(wǎng)化、移動化趨勢日益明顯，支付交易驗證和資金流轉(zhuǎn)方式差異化持續(xù)增強，支付渠道和支付終端產(chǎn)品日益復(fù)雜化，對作為后續(xù)關(guān)鍵支撐環(huán)節(jié)的跨行清算服務(wù)供給提出了更高要求。三是我國現(xiàn)有跨行清算系統(tǒng)在功能定位及服務(wù)群體上重疊度較高，受制于成本、安全等因素，部分系統(tǒng)升級換代周期較長，往往難以對跨行清算服務(wù)需求變動作出及時反應(yīng)。

（二）快速發(fā)展的支付市場對跨行清算服務(wù)供給監(jiān)管框架適應(yīng)性提出了更高要求

科學(xué)合理的跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)離不開有效市場監(jiān)管的保障。雖然我國已建立起較為完善的監(jiān)管框架，但仍難以適應(yīng)快速發(fā)展的市場形勢。一方面，《中國人民銀行法》規(guī)定了人民銀行對跨行清算業(yè)務(wù)組織協(xié)調(diào)、確保支付清算系統(tǒng)正常運行等職責(zé)，但對支付清算組織、重要支付系統(tǒng)的具體監(jiān)管安排沒有明確，在跨行清算市場參與主體大幅增加、支付創(chuàng)新速度加快的背景下，保障監(jiān)管統(tǒng)一性、有效性的壓力增大。另一方面，受制于缺乏較高法律位階、專門的跨行清算服務(wù)監(jiān)管法規(guī)規(guī)定，監(jiān)管部門對相關(guān)違規(guī)行為的行政處罰措施相對較少，對跨行清算系統(tǒng)參與機構(gòu)違規(guī)行為的約束手段主要是系統(tǒng)權(quán)限控制和系統(tǒng)退出等“硬性措施”，對參與者業(yè)務(wù)開展影響較大，難以作為常態(tài)化監(jiān)管手段，監(jiān)管手段相對單一的問題有待解決。

（三）支付系統(tǒng)風(fēng)險形勢變動對跨行清算服務(wù)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)健性和合理性提出更高要求

一是近年來，我國跨行清算網(wǎng)絡(luò)加快完善，系統(tǒng)參與者數(shù)量不斷增加，而跨行清算系統(tǒng)間普遍存在著業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)甚至是較深的嵌套關(guān)系，一旦個別系統(tǒng)參與者發(fā)生流動性風(fēng)險或某一跨行清算系統(tǒng)出現(xiàn)單點故障，都可能引發(fā)連鎖效應(yīng)，對跨系統(tǒng)的風(fēng)險控制和風(fēng)險隔離措施有效性提出更高要求。二是目前我國已經(jīng)建立起了以全國性跨行清算系統(tǒng)為主干、區(qū)域性跨行清算系統(tǒng)為補充的較為完善的清算網(wǎng)絡(luò)體系，但二者在職能協(xié)作深度和效率上還有待進一步改善。三是隨著跨行清算服務(wù)技術(shù)門檻和運營成本持續(xù)降低，以支付結(jié)算代理形式開展類跨行清算服務(wù)的規(guī)模有所增長，對強化流動性風(fēng)險等控制提出了更高要求。

三、跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)影響因素的供需視角分析

（一）從供給角度看，跨行清算服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了供給主體架構(gòu)

跨行清算服務(wù)作為金融體系的重要組成部分，既具備金融業(yè)務(wù)的一般特性，又具有非競爭性和有限非排他性特征?？缧星逅惴?wù)是基于信息技術(shù)實現(xiàn)的，在信息化程度持續(xù)提高及規(guī)模效應(yīng)的影響下，其服務(wù)提供成本不斷下降，服務(wù)支撐能力顯著增強，在現(xiàn)有供給水平上，新增服務(wù)需求主體所產(chǎn)生的邊際成本近乎為零，非競爭性特征較為明顯。在供給規(guī)模既定的條件下，過多的服務(wù)使用者可能產(chǎn)生“擁堵”，因此普遍采用“使用者付費”模式，市場主體以繳納手續(xù)費為代價來獲取高效清算服務(wù)。按照準(zhǔn)公共物品相關(guān)理論，可以將跨行清算服務(wù)界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。2012年4月，支付結(jié)算體系委員會（CPSS）和國際證監(jiān)會組織（IOSCO）發(fā)布的全球支付行業(yè)治理重要規(guī)定——《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》②（PFMI）將其主要公共政策目標(biāo)確定為“提高支付、清算、結(jié)算和記錄安排的安全和高效”，“安全”和“效率”可作為衡量跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)劣的核心指標(biāo)。實現(xiàn)“安全”和“效率”目標(biāo)需要持續(xù)的系統(tǒng)建設(shè)資源投入，以滿足多樣化跨行清算服務(wù)需求，維護社會公眾對貨幣轉(zhuǎn)移機制的信心，最終實現(xiàn)社會福利最大化。但資源投入規(guī)模受成本因素制約，系統(tǒng)安全性和運行效率的標(biāo)準(zhǔn)越嚴(yán)格，則相應(yīng)的成本也會越高，跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)須權(quán)衡風(fēng)險與成本的消長關(guān)系。

跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的合理性和優(yōu)化度，可以以風(fēng)險和成本為變量，建立“風(fēng)險—成本組合”分析框架：在既定技術(shù)、金融和管理約束集合的邊界下，可以形成風(fēng)險—成本組合集。隨著成本的增加，風(fēng)險降低的邊際效用是遞減的，當(dāng)服務(wù)供給的成本與風(fēng)險達(dá)到均衡時即為跨行清算服務(wù)供給的“帕累托最優(yōu)”點。假定由中央銀行（代表公共供給）、商業(yè)機構(gòu)（代表市場供給）作為跨行清算服務(wù)供給主體，受中央銀行與商業(yè)機構(gòu)價值目標(biāo)的差異影響，商業(yè)機構(gòu)對風(fēng)險降低的價值評估往往低于中央銀行的價值評估，商業(yè)機構(gòu)愿意付出的成本最低、所運營系統(tǒng)的風(fēng)險最高，而中央銀行愿意付出的成本最高、所運營的系統(tǒng)風(fēng)險最低，均不能達(dá)到風(fēng)險—成本均衡。通過對商業(yè)機構(gòu)實施有效的公共干預(yù)或在公共供給模式下引入適度競爭，使得系統(tǒng)運營者最終選擇無限接近“風(fēng)險—成本”均衡點，實現(xiàn)跨行清算服務(wù)供給的“帕累托最優(yōu)”。

在公共供給模式下，中央銀行負(fù)責(zé)建設(shè)、運營、管理跨行清算系統(tǒng)，基于其非盈利性的根本屬性，必然會將安全性作為首要目標(biāo)，存在較強的系統(tǒng)安全建設(shè)資源投入動機，但對跨行清算服務(wù)需求變動的反應(yīng)不夠靈敏，主動優(yōu)化清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的動力不足。在市場供給模式下，雖能較好滿足多樣化的跨行清算服務(wù)需求，但可能導(dǎo)致短期內(nèi)市場主體大量增加、無效供給規(guī)模急劇擴大，并在市場出清過程中形成資金清算風(fēng)險和金融信息泄漏風(fēng)險，長期可能會出現(xiàn)個別機構(gòu)壟斷市場，導(dǎo)致服務(wù)價格過高及創(chuàng)新抑制等負(fù)面效應(yīng)。因此，完全的公共供給或完全的市場供給均不能實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，而應(yīng)采用“公共供給+市場供給”的混合供給機制，在發(fā)揮市場機制對資源配置決定性作用的基礎(chǔ)上，通過有效的公共干預(yù)解決市場失靈問題。對于基礎(chǔ)性、核心性跨行清算系統(tǒng)，應(yīng)堅持公共供給的基本原則，確保中央銀行在業(yè)務(wù)規(guī)模占比、服務(wù)定價上的主導(dǎo)地位，提升整個跨行清算服務(wù)體系的效率和安全，降低社會總成本。同時，應(yīng)構(gòu)建針對特定業(yè)務(wù)類型、特定服務(wù)對象的市場化供給安排，通過競爭機制提高資源配置效率，降低服務(wù)供給價格，推動多層次、高效率、低風(fēng)險跨行清算服務(wù)體系的形成。

（二）從需求角度看，需求對供給的“引致效應(yīng)”是影響跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的重要因素

1. 金融服務(wù)需求快速多元化對豐富跨行清算服務(wù)層次提出更高要求。隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，金融業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，多層次金融市場體系日益完善，金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新速度加快，對運轉(zhuǎn)高效、供需匹配的跨行清算服務(wù)需求日益增長。跨行清算服務(wù)體系既要滿足大額實時清算需求，為社會資金跨行流轉(zhuǎn)和交易結(jié)算提供高效的最終軋差清算服務(wù)，又要滿足金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)等開展零售支付服務(wù)創(chuàng)新所需的多樣化、低成本清算服務(wù)。需要以實現(xiàn)供需均衡為目標(biāo)，通過建立健全合理化、層次化的供給結(jié)構(gòu)安排，滿足不同類型支付業(yè)務(wù)經(jīng)營主體需求，不斷提升跨行清算服務(wù)供需匹配度。

2.支付業(yè)務(wù)互聯(lián)網(wǎng)化和信息化對跨行清算服務(wù)安全平穩(wěn)運行提出更高要求。隨著互聯(lián)網(wǎng)支付在電子商務(wù)、O2O等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，支付要素廣泛滲透線上和線下交易場景，已成為金融服務(wù)業(yè)最為活躍、滲透率最高的領(lǐng)域，跨行間的資金匯劃頻度和規(guī)模持續(xù)增長，社會公眾、中小企業(yè)等廣大客戶作為需求主體加入市場中，并對支付服務(wù)提出了更加個性化、便捷化的需求，這都需要相應(yīng)跨行清算服務(wù)的支撐。特別是為實現(xiàn)對海量支付業(yè)務(wù)的安全、高效處理，各類支付業(yè)務(wù)經(jīng)營機構(gòu)的支付業(yè)務(wù)自動化、集聚化水平不斷提高，對跨行清算服務(wù)體系業(yè)務(wù)處理效率和系統(tǒng)運行穩(wěn)定的依賴度越來越高。

3. 金融市場雙向開放對跨行清算服務(wù)供給內(nèi)外結(jié)構(gòu)合理性提出更高要求。隨著全球經(jīng)濟一體化不斷加快，跨行清算服務(wù)市場的國內(nèi)外連通程度越來越高。例如，中國銀聯(lián)已實現(xiàn)了自主品牌和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的雙維度“走出去”，國際銀行卡組織等跨行清算服務(wù)機構(gòu)也通過不同形式參與國內(nèi)清算服務(wù)市場競爭。境內(nèi)外跨行清算服務(wù)市場主體的相互“滲透”有助于優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，促進金融資源的優(yōu)化配置。與此同時，境外跨行清算服務(wù)機構(gòu)大規(guī)模進入可能帶來的市場擠壓效應(yīng)和金融信息泄漏風(fēng)險也不容忽視，需要通過有效的機制安排，對境內(nèi)服務(wù)與境外服務(wù)的配比結(jié)構(gòu)進行適度調(diào)控，在改善我國跨行清算服務(wù)體系整體效率的同時，維護國家金融安全。

四、優(yōu)化我國跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的路徑選擇

跨行清算服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，應(yīng)以服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展作為根本出發(fā)點，通過提升監(jiān)管效能和充分發(fā)揮市場機制作用，主動適應(yīng)經(jīng)濟金融發(fā)展和技術(shù)變革帶來的跨行清算服務(wù)需求結(jié)構(gòu)變動形勢，疏堵結(jié)合、合理布局，在達(dá)成“安全”和“效率”兩大核心目標(biāo)的同時，實現(xiàn)社會福利最大化。

（一）堅持加強政府調(diào)控與發(fā)揮市場配置資源決定性作用雙輪驅(qū)動

一方面，按照國家有關(guān)加強金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管和互聯(lián)互通的總體要求，大力完善跨行清算服務(wù)法律體系，按照是否實現(xiàn)對市場主體的全覆蓋、是否符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律等標(biāo)準(zhǔn)，對跨行清算服務(wù)法規(guī)制度進行定期評估，提升相關(guān)管理規(guī)定的法律位階，以及各項制度規(guī)定間的銜接性和協(xié)調(diào)性；從法律層面全面厘清中央銀行對跨行清算服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，明確涵蓋市場準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)管理、破產(chǎn)清算接管等全業(yè)務(wù)流程監(jiān)管框架，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)整合挖掘支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)管理、運行監(jiān)測等數(shù)據(jù)資源，對跨行清算服務(wù)供給主體實施全生命周期監(jiān)管。另一方面，結(jié)合《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》有關(guān)分級管理制度安排，根據(jù)系統(tǒng)重要性程度、業(yè)務(wù)規(guī)模、系統(tǒng)覆蓋面等指標(biāo)將跨行清算系統(tǒng)劃分為不同級次并配套相應(yīng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對安全度高、業(yè)務(wù)規(guī)范的機構(gòu)減少行政管制，對風(fēng)險隱患大、違規(guī)嚴(yán)重的機構(gòu)予以嚴(yán)格監(jiān)管，形成適應(yīng)市場運行規(guī)律的資源投入激勵約束機制，通過完善的價格機制和競爭機制推動跨行清算服務(wù)資源配置的優(yōu)化。

（二）堅持央行跨行清算服務(wù)主導(dǎo)與市場化服務(wù)補充的有機協(xié)調(diào)

堅持大額支付系統(tǒng)為零售支付系統(tǒng)和金融市場基礎(chǔ)設(shè)施提供最終清算的職能定位，從準(zhǔn)公共產(chǎn)品“基本服務(wù)兜底”屬性出發(fā)，按照保本微利的原則建立以其為基準(zhǔn)的跨行清算服務(wù)定價機制，在有效解決安全性和流動性管理的前提下，通過延長營運時間、豐富業(yè)務(wù)功能等方式改善服務(wù)質(zhì)量；對于小額支付系統(tǒng)、網(wǎng)上支付跨行清算系統(tǒng)等零售支付清算系統(tǒng)，應(yīng)著重強化客戶需求導(dǎo)向，提高對交易支付等前端環(huán)節(jié)清算需求的反應(yīng)速度，為支付產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新提供高效平臺支撐。在此基礎(chǔ)上，積極通過所有權(quán)控制、特許經(jīng)營等方式，引入部分市場化主體為特定業(yè)務(wù)和中小型支付業(yè)務(wù)經(jīng)營機構(gòu)提供差異化清算服務(wù)，提高跨行清算服務(wù)覆蓋面和滲透度，探索中央銀行與相關(guān)商業(yè)機構(gòu)在零售支付領(lǐng)域的供給協(xié)作，共同改善跨行清算服務(wù)質(zhì)量。

（三）堅持跨行清算服務(wù)整體性與區(qū)域靈活性的相互補充

堅持跨行清算服務(wù)全國一體化總體格局，防范系統(tǒng)碎片化帶來的高流動性風(fēng)險和低資金清算效率，明確全國性和區(qū)域性清算系統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)種類界限，防止區(qū)域性清算系統(tǒng)突破既定范圍拓展業(yè)務(wù)，與全國性系統(tǒng)開展同質(zhì)重復(fù)競爭，造成社會資源浪費。探索建立全國性跨行清算系統(tǒng)與區(qū)域性跨行清算系統(tǒng)的應(yīng)急處置互助機制，更加突出區(qū)域性系統(tǒng)作為全國性系統(tǒng)的應(yīng)急備份功能，明確在全國性系統(tǒng)發(fā)生嚴(yán)重故障時，由區(qū)域性系統(tǒng)續(xù)接實施應(yīng)急清算的具體安排。

（四）堅持跨行清算服務(wù)市場對內(nèi)放開與對外開放的有機統(tǒng)一

從促進金融業(yè)雙向開放和人民幣國際化的高度出發(fā)，統(tǒng)籌利用境內(nèi)、境外兩個市場和兩種資源，著力提高跨行清算服務(wù)總體供給效率。一方面，有序推進跨行清算服務(wù)市場對外開放，積極借鑒和利用境外資本、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理經(jīng)驗，同時引導(dǎo)和支持本土清算服務(wù)企業(yè)主動參與國際市場競爭，在“走出去”的同時提高核心競爭力，不斷優(yōu)化我國跨行清算服務(wù)市場結(jié)構(gòu)。另一方面，應(yīng)通過有效的監(jiān)管安排和風(fēng)險隔離措施，防范市場對內(nèi)對外開放可能引發(fā)的金融信息風(fēng)險和資金清算風(fēng)險，切實維護我國金融安全。

注：

①數(shù)據(jù)來源于中國人民銀行網(wǎng)站《2017年支付體系運行總體情況》。

②金融市場基礎(chǔ)設(shè)施包括重要支付系統(tǒng)、中央證券存管、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手和交易數(shù)據(jù)庫。