彌月櫻

近來，北京金融街鑫茂大廈15號(hào)和甲15號(hào)一片忙碌搬家的景象，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)“合體”工程正在有序進(jìn)行。從11月開始，整合后的銀保監(jiān)會(huì)各部門將正式運(yùn)行。

在銀保監(jiān)會(huì)忙于搬家和交接的同時(shí)，各地銀、保監(jiān)局的整合也在緊鑼密鼓開展?！笆弧遍L(zhǎng)假之后的第一個(gè)工作日（10月8日），中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)開會(huì)正式宣布了會(huì)機(jī)關(guān)“三定”方案，十天之后（10月18日），各銀保監(jiān)局籌備組負(fù)責(zé)人名單出爐，銀、保監(jiān)局的整合開啟。

2018年 4月8日，中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)掛牌。圖/視覺中國(guó)

此時(shí)距離8月18日銀保監(jiān)會(huì)“三定”方案正式實(shí)施恰好兩個(gè)月。據(jù)了解，各地銀保監(jiān)局籌備組負(fù)責(zé)人在會(huì)后已迅速到位，部署其各自轄區(qū)的整合工作。

與原本便在同一座寫字樓辦公的銀保監(jiān)會(huì)相比，大部分存在一定地理距離的銀、保監(jiān)局，其整合要復(fù)雜得多。除了將共計(jì)72家銀、保監(jiān)局整合為36家銀保監(jiān)局，由于銀、保監(jiān)體系的監(jiān)管層級(jí)和監(jiān)管半徑各自不同，因此還涉及市、縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)如何設(shè)置。由于這兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)將在很大程度上會(huì)產(chǎn)生異地分流和配置的問題，令一些基層監(jiān)管人員產(chǎn)生憂思。

銀保監(jiān)局整合，亦牽動(dòng)著中國(guó)人民銀行基層員工的心。因?yàn)榇饲霸懻搶⒅袊?guó)人民銀行縣支行分流或劃轉(zhuǎn)給銀保監(jiān)局，彌補(bǔ)銀保監(jiān)會(huì)在基層監(jiān)管隊(duì)伍不足的問題。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，從銀保監(jiān)局傳達(dá)和部署的整合思路來看，目前省、市、縣三級(jí)派出機(jī)構(gòu)的層級(jí)已確定，部分人行縣支行人員和職能有望進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。但這一消息未獲人行和銀保監(jiān)會(huì)官方確認(rèn)。

《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)信源獲悉，按照規(guī)劃，各銀保監(jiān)局“三定”方案將于11月出臺(tái)，12月初完成省級(jí)派出機(jī)構(gòu)的整合，12月底完成市、縣兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)的整合。如一切順利，今年底兩會(huì)機(jī)構(gòu)改革將收官。

在人事更迭的大戲漸次落定后，業(yè)界更為關(guān)心，此番機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管并重的預(yù)期目標(biāo)。從目前銀保監(jiān)會(huì)已披露的部門設(shè)置和人事安排來看，主要是在現(xiàn)有部門設(shè)置和職能的微調(diào)，與其說是重構(gòu)，不如說是迭代。有多位業(yè)內(nèi)人士指出，至少?gòu)哪壳暗摹叭ā彼悸穪砜?，銀行監(jiān)管以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主、保險(xiǎn)監(jiān)管以功能監(jiān)管為主的格局依然如故，從監(jiān)管層級(jí)和分工來看，“會(huì)機(jī)關(guān)管法人、派出機(jī)構(gòu)管分支”的傳統(tǒng)銀、保監(jiān)管體制，至少目前來看似乎并未有實(shí)質(zhì)性改變。

從近年來爆出的金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事件來看，重大風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)生在法人機(jī)構(gòu)，是基層金融市場(chǎng)亂象的根源。但目前各地派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)管隊(duì)伍主要側(cè)重于銷售行為、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等合規(guī)性的微觀監(jiān)管，對(duì)法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源配置不足。

一些地方監(jiān)管系統(tǒng)的人士建議，在銀保監(jiān)會(huì)、局“三定”實(shí)施完畢之后，在具體的監(jiān)管模式、方法上，應(yīng)考慮繼續(xù)推出改革2.0版本。比如，基于目前的金融風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和監(jiān)管下沉的要求，能否實(shí)施法人屬地監(jiān)管和派出機(jī)構(gòu)分類授權(quán)制度？根據(jù)各地監(jiān)管資源的分布、轄區(qū)市場(chǎng)規(guī)模和機(jī)構(gòu)數(shù)量，以及風(fēng)險(xiǎn)特征等因素，進(jìn)行差異化監(jiān)管。

持續(xù)已半年有余的銀、保監(jiān)管體系改革距離收官還有“最后一公里”。各地銀保監(jiān)局籌備組負(fù)責(zé)人名單出爐五天后（10月23日），銀保監(jiān)會(huì)在官網(wǎng)發(fā)布了2019年度公務(wù)員錄用考試通知，明年將為省、市、縣派出機(jī)構(gòu)招錄新成員。銀保監(jiān)系統(tǒng)的監(jiān)管隊(duì)伍即將納入新鮮血液。

關(guān)鍵職位的人事平衡

“十一”長(zhǎng)假之后，銀保監(jiān)會(huì)的整合節(jié)奏開始明顯加快。8日宣布了會(huì)機(jī)關(guān)各部門正副職“三定”之后僅過了十天，各銀保監(jiān)局籌備組負(fù)責(zé)人名單亦已出爐。

10月18日《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)信源獨(dú)家獲悉的銀保監(jiān)局籌備組會(huì)議上的信息顯示，從36家銀保監(jiān)局籌備組負(fù)責(zé)人的來源分布比例來看，亦與會(huì)機(jī)關(guān)大致相似，基本呈現(xiàn)銀、保六四分，不過在具體區(qū)域人員配置上則各有側(cè)重。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者統(tǒng)計(jì)，在36個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市）銀保監(jiān)局中，15家由原保監(jiān)局局長(zhǎng)擔(dān)任籌備組組長(zhǎng)，占比四成。在這些局中，又分為不同的人員調(diào)整情況。其中，山西、廣西、河北、內(nèi)蒙古和新疆等五地的原保監(jiān)局局長(zhǎng)留任原地，擔(dān)綱當(dāng)?shù)氐你y保監(jiān)局整合。

天津、廣東、福建、湖北、河南、甘肅、青海、云南、黑龍江、寧波等10地的銀保監(jiān)局籌備組組長(zhǎng)，屬于保監(jiān)局局長(zhǎng)異地調(diào)整。

而銀監(jiān)局局長(zhǎng)任銀保監(jiān)局籌備組組長(zhǎng)則情況相反，留任者居多，共有上海、遼寧、吉林、陜西、青島、安徽、廈門、深圳、貴州、西藏、寧夏、海南等12地，北京、四川、重慶、山東、江蘇、浙江、江西、湖南等8地則屬于異地安排。

此外，大連銀保監(jiān)局籌備組組長(zhǎng)由原銀監(jiān)會(huì)審慎規(guī)制局副局長(zhǎng)王勝邦擔(dān)任，該局在本次會(huì)機(jī)構(gòu)改革中被撤銷。

有多位業(yè)內(nèi)人士指出，從銀保監(jiān)局籌備組組長(zhǎng)的人事安排來看，對(duì)區(qū)域的市場(chǎng)規(guī)模、個(gè)人年齡和既往履歷進(jìn)行了綜合平衡。比如北京、上海等金融重鎮(zhèn)由原銀監(jiān)局局長(zhǎng)坐鎮(zhèn)，保險(xiǎn)大省廣東由原保監(jiān)局局長(zhǎng)執(zhí)掌。寧波作為國(guó)家保險(xiǎn)創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)，則由既具有中國(guó)人保基層管理經(jīng)驗(yàn)，又有青島、遼寧、大連等地保監(jiān)局監(jiān)管實(shí)踐的蔡興旭擔(dān)任。

此外，北京、浙江、江蘇、廣東等金融主體較多、市場(chǎng)規(guī)模較大的地區(qū)，實(shí)行了異地調(diào)整。

在以上進(jìn)行了調(diào)整的地區(qū)中，一些是因?yàn)楝F(xiàn)有局長(zhǎng)空缺或到齡。比如，山東、廣東、湖北和青海等四地銀監(jiān)局局長(zhǎng)位置空缺，北京、天津、山西、內(nèi)蒙古和寧波等銀監(jiān)局局長(zhǎng)到達(dá)退居二線（生于1960年之前）的年齡。遼寧和河南兩地的保監(jiān)局長(zhǎng)空缺，陜西、山東、青島、福建、海南、湖北和寧夏等七地保監(jiān)局局長(zhǎng)到達(dá)退居二線的年齡。

從年齡分布上，已達(dá)58歲退居二線的銀、保監(jiān)局長(zhǎng)共有14名，只有寧夏銀監(jiān)局局長(zhǎng)安寧留任，擔(dān)綱當(dāng)?shù)氐膬删终稀Ｉ形吹竭_(dá)退居二線年齡而目前暫未安排的局長(zhǎng)中，原銀監(jiān)局和原保監(jiān)局局長(zhǎng)各有6位和13位。據(jù)了解，其中一些人已自行跳槽，一些屬于另有任用，少數(shù)則屬于被清理的“問題”干部。

多數(shù)銀保監(jiān)局籌備組組長(zhǎng)的年齡分布在1962年之后，70后崛起，共有五名：北京局李明肖、山東局王俊壽、浙江局包祖明、青海局趙巍和西藏局陳琳。

從個(gè)人履歷看，遼寧局文振新、浙江局包祖明、黑龍江局王柱、江西局李賽輝等人有央行履歷，山西局朱金渭、廣西局姜國(guó)富、天津局王毅、青海局趙巍等人曾在其他部委工作。此外，包祖明曾任浙江銀監(jiān)局副局長(zhǎng)，此次屬于重返浙江。

多位業(yè)內(nèi)人士和接近監(jiān)管系統(tǒng)的人士表示，從以上各局籌備組組長(zhǎng)人選來看，體現(xiàn)了銀保監(jiān)會(huì)高層對(duì)各種綜合因素的考量和平衡，同時(shí)又達(dá)到打破既有利益格局的效果。

銀保監(jiān)局籌備組組長(zhǎng)會(huì)議后，諸組長(zhǎng)已迅速奔赴各地上任。據(jù)了解，一些地方已召開了籌備組會(huì)議，部署相關(guān)的整合工作，轄區(qū)人口、區(qū)劃以及監(jiān)管隊(duì)伍分布等情況的統(tǒng)計(jì)工作也已陸續(xù)開展。

《財(cái)經(jīng)》記者從多個(gè)信源獲悉，各銀保監(jiān)局已制定了時(shí)間表，省級(jí)分局的“三定”方案有望于11月出臺(tái)，12月初完成省級(jí)派出機(jī)構(gòu)的整合，12月底完成市、縣兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)的整合。如進(jìn)展順利，有可能在年底之前完成已持續(xù)近一年的兩會(huì)整合。屆時(shí)，銀監(jiān)局、保監(jiān)局將走入歷史。

監(jiān)管半徑延伸難題

對(duì)比目前的銀保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)體系，本次派出機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)最大變化是設(shè)立省、市、縣三級(jí)，監(jiān)管半徑延伸，監(jiān)管資源進(jìn)一步下沉。

根據(jù)原銀監(jiān)會(huì)披露的2016年報(bào)，銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)包括36個(gè)銀監(jiān)局、306個(gè)銀監(jiān)分局和1730個(gè)監(jiān)管辦事處，加之北戴河、沈陽(yáng)、順德、廊坊4個(gè)培訓(xùn)中心，全系統(tǒng)逾2.3萬(wàn)人。

原保監(jiān)會(huì)則設(shè)有36個(gè)?。▍^(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市）級(jí)保監(jiān)局、13家地市級(jí)保監(jiān)分局，全系統(tǒng)約3000人。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，整合后的銀保監(jiān)局不再區(qū)分大局、小局（即級(jí)別為副廳局級(jí)的分局），統(tǒng)一為一個(gè)級(jí)別，同時(shí)增設(shè)縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)。

10月23日，銀保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)發(fā)布的2019年度公務(wù)員錄用考試的通知顯示，全系統(tǒng)在全國(guó)設(shè)有省、市、縣三級(jí)派出機(jī)構(gòu)。

目前原銀監(jiān)會(huì)在一些地方設(shè)有監(jiān)管辦事處，而原保監(jiān)會(huì)僅有13家地市級(jí)分局，在縣級(jí)未有監(jiān)管隊(duì)伍。雙方的監(jiān)管半徑不一致。

事實(shí)上，在派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，兩會(huì)的最初模式便各有不同。原保監(jiān)會(huì)早年曾實(shí)行大區(qū)制，最初在九大區(qū)設(shè)立監(jiān)管辦事處，其他省會(huì)城市設(shè)立特派員辦事處，后來才撤辦設(shè)局。成立較晚的原銀監(jiān)會(huì)則在成立之初，便是按行政區(qū)劃的層級(jí)設(shè)為省級(jí)和地市級(jí)。

據(jù)地方監(jiān)管系統(tǒng)人士介紹，各地的原銀監(jiān)監(jiān)管辦事處情況不一，資源配置也各有不同，有的辦事處僅有三人。還有一些辦事處實(shí)行所謂的集中辦公，即名義上是縣級(jí)辦事處，實(shí)則集中在市局辦公。由于沒有監(jiān)管執(zhí)法權(quán)限，監(jiān)管辦事處一直處于頗為尷尬的境地。

對(duì)于原保監(jiān)會(huì)來說，由于沒有縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)的編制，監(jiān)管無法延伸到縣級(jí)一線市場(chǎng)。此前曾有原保監(jiān)會(huì)人士感嘆，省局人數(shù)本身就很有限，不到百人的監(jiān)管隊(duì)伍，要監(jiān)管省內(nèi)多達(dá)百家分支機(jī)構(gòu)，且對(duì)分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，主要是銷售行為、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)等微觀監(jiān)管，監(jiān)管工作量非常大，光是各種現(xiàn)場(chǎng)檢查就疲于奔命。

金融“十三五”規(guī)劃提出，金融監(jiān)管部門的職能定位是微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)，這意味著，以現(xiàn)有監(jiān)管力量，監(jiān)管壓力將進(jìn)一步加大。

此外，隨著銀行和保險(xiǎn)法人主體增加，且有相當(dāng)一部分的法人主體位于地級(jí)市，而目前派出機(jī)構(gòu)對(duì)于法人層面的監(jiān)管資源配置不足，一些領(lǐng)域和金融機(jī)構(gòu)甚至游離于監(jiān)管視野之外。

在目前中央要求監(jiān)管力量下沉、功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管并重的導(dǎo)向下，諸業(yè)內(nèi)人士判斷，此次機(jī)構(gòu)改革有望解決縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)的人員配置和職能分工。

不過，是在現(xiàn)有辦事處基礎(chǔ)上改制為縣級(jí)銀保監(jiān)支局，還是根據(jù)各地金融市場(chǎng)情況仍設(shè)辦事處，目前還未有最終定論。對(duì)于同樣設(shè)有地市級(jí)銀、保監(jiān)派出機(jī)構(gòu)的地方，地市保監(jiān)局可能與地市銀監(jiān)局合并。

據(jù)多位派出機(jī)構(gòu)人士表示，按一級(jí)分局的編制一般為一正三副，市分局編制為一正二副。不過從目前的情況來看，很多尚未滿編，因此編制上尚有一些余地。

曾有銀保監(jiān)管部門人士建議，可以探索實(shí)施派出機(jī)構(gòu)分類授權(quán)，根據(jù)各地監(jiān)管力量、轄區(qū)市場(chǎng)規(guī)模、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量、風(fēng)險(xiǎn)特征等因素，確定不同派出機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，不搞“一刀切”。

尋求地方監(jiān)管合力

銀保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)重要的爭(zhēng)議點(diǎn)在于，中國(guó)人民銀行（下稱“人行”）縣級(jí)支行的編制和機(jī)構(gòu)是否并入銀保監(jiān)會(huì)的縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)。

多位接近銀保監(jiān)會(huì)和人行的人士透露，今年四月，由央行金融穩(wěn)定局牽頭，就保留人行縣支行必要性和進(jìn)一步強(qiáng)化其履職進(jìn)行調(diào)研。本月，人行又開展了一輪該主題的緊急調(diào)研，不過這一次是由各縣支行國(guó)庫(kù)管理部門牽頭，主要調(diào)研如果縣支行撤銷對(duì)國(guó)庫(kù)支付業(yè)務(wù)的影響。

據(jù)了解，銀保監(jiān)會(huì)高層希望通過劃轉(zhuǎn)人行縣支行，補(bǔ)充和增強(qiáng)自身縣級(jí)監(jiān)管力量不足的問題。該方案被媒體曝光后，在人行基層員工中引起高度關(guān)注。

一位人行基層人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，從其了解的情況來看，既有反對(duì)者，又有贊成者，各有其不同的出發(fā)點(diǎn)。“年輕人希望能去銀保監(jiān)系統(tǒng)做點(diǎn)實(shí)事?！?/p>

據(jù)了解，目前很多縣支行已撤銷了發(fā)行庫(kù)，而貨幣信貸、金融穩(wěn)定和貨幣政策執(zhí)行等宏觀層面的功能在基層基本無可用之地。“其實(shí)縣支行除了國(guó)庫(kù)職能以外，其他方面的職能都是可以撤銷的。不要說縣支行，很多地方的地市中支行的很多工作也都很務(wù)虛，調(diào)研和編譯占了大部分時(shí)間。”一位人行基層人士表示。

據(jù)多位知情人士透露，目前人行總行的“三定”方案已于近期遞交內(nèi)部高層討論，重回省行制已基本確定。據(jù)了解，事實(shí)上，人行系統(tǒng)內(nèi)部已經(jīng)早回歸省行制，除了黨務(wù)、一部分預(yù)算權(quán)和內(nèi)審之外，目前的大區(qū)行和省會(huì)城市中心支行的職能已差別不大?！盎貧w省行制，不過是對(duì)目前既成事實(shí)的官方確認(rèn)而已?！?/p>

人行縣級(jí)支行是保留還是劃轉(zhuǎn)，其間的說法一直反反復(fù)復(fù)。據(jù)多位接近一行兩會(huì)的知情人士透露，除了央行有部分反對(duì)聲音，該方案亦被中編辦否定。《財(cái)經(jīng)》記者未就該說法獲得中編辦的確認(rèn)。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者從多方渠道獲得的最新消息，“國(guó)慶”節(jié)后，銀保監(jiān)會(huì)和央行召開會(huì)議，就縣支行處置已基本達(dá)成一致。據(jù)了解，銀保監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)設(shè)立縣級(jí)支局，部分人行縣支行有望劃轉(zhuǎn)給銀保監(jiān)縣級(jí)支局，可能采取一省一策，有的地方可以根據(jù)實(shí)際情況采取支行和支局并存。地市級(jí)分行，則可能有部分職能劃轉(zhuǎn)給銀監(jiān)地市級(jí)分局。不過該說法，未獲央行和銀保監(jiān)會(huì)官方確認(rèn)。

有一些業(yè)內(nèi)人士建議不搞一刀切式的劃轉(zhuǎn)。中國(guó)地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)、金融基礎(chǔ)設(shè)施、交通和通訊發(fā)展程度不一，人行縣支行亦有存在的必要。

在劃轉(zhuǎn)人行縣支行尚待最終落實(shí)之時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)也在尋求自我“增員”之路。銀保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)顯示，明年將招錄1214人，其中縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)344人。

在一行兩會(huì)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革之時(shí)，地方金融監(jiān)管的改革也在緊鑼密鼓進(jìn)行之中。10月23日，廣東省發(fā)布機(jī)構(gòu)改革方案，將組建省地方金融監(jiān)管局，不再保留省金融辦。隨著各地省金融監(jiān)管局的陸續(xù)建立，“7+4”類機(jī)構(gòu)和“兩非”領(lǐng)域的屬地監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)處置，將劃歸地方金融監(jiān)管局。

有業(yè)內(nèi)人士指出，如何在有限的監(jiān)管資源下，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，尋求監(jiān)管合力，才能更好地應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)主體類型、發(fā)展模式、風(fēng)險(xiǎn)特征等日益多樣化、復(fù)雜化，給監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)功能監(jiān)管與機(jī)構(gòu)監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。