肖斌

2018年8月24日，“拯救咸海國際基金”創(chuàng)始國首腦會議在土庫曼斯坦巴什市舉行，哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫、吉爾吉斯斯坦總統(tǒng)熱恩別科夫、塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙、土庫曼斯坦總統(tǒng)別爾德穆哈梅多夫、烏茲別克斯坦總統(tǒng)米爾季約耶夫出席了本次會議。在會議上，中亞五國元首討論了本地區(qū)水資源管理、環(huán)境保護等問題，并確定了未來在水資源管理和環(huán)境保護等領域的合作及聯(lián)合行動。咸海危機之所以廣受中亞國家關(guān)注，是因為曾為世界第四大內(nèi)陸湖的咸海面積持續(xù)縮小，若當前的環(huán)境災難最終演化至咸海消失，那么不僅咸海周邊國家會受影響，整個中亞地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也會遭到破壞。

2018年6月7日，在烏茲別克斯坦境內(nèi)的咸海干涸湖床上，參加一個旨在緩解咸海危機國際會議的專家團正在進行實地考察。

取得了一些有益成果

“拯救咸海國際基金”是緩解地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的國際合作機制，其形成于蘇聯(lián)解體之初。為了治理地區(qū)性生態(tài)危機和避免地區(qū)性水資源沖突，中亞國家政府首腦于1991年10月12日發(fā)布了聯(lián)合聲明，聲明指出在權(quán)利平等和共同責任的原則下管理本地區(qū)水資源。1993年1月4日在烏茲別克斯坦塔什干召開了中亞五國首腦會議，五國首腦同意建立“拯救咸海國際基金”，目的是建立一個跨國組織，合作修復咸海及其所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，以及解決地區(qū)社會經(jīng)濟問題。

咸海流域計劃（ASBP）是“拯救咸海國際基金”緩解咸海危機的長期行動計劃，該計劃的目標是實現(xiàn)咸海流域地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，尤其是在咸海流域地區(qū)水資源及其相關(guān)領域?qū)嵤┛沙掷m(xù)管理。該計劃包括地區(qū)和國家兩個層次的項目。自“拯救咸海國際基金”成立以來，在世界銀行、聯(lián)合國發(fā)展計劃署、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國教科文組織、亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)的幫助下，ASBP已完成了三個階段的任務。成立至今，在各方的援助下，“拯救咸海國際基金”在穩(wěn)定（恢復）咸海流域環(huán)境、提高咸海流域水資源綜合利用、改善咸海流域居民生活等方面做了很多有益的工作，主要成果包括：確保了10個水壩及水庫的穩(wěn)定性;建立了25個跨界河流的水文檢測站;建立了兩個區(qū)域級水資源協(xié)調(diào)中心和5個國家級環(huán)境信息系統(tǒng)中心;編制了水資源綜合利用、規(guī)劃、評估和預防污染等方面的法律、標準和條例;部分恢復了咸海流域濕地;改善了城市和鄉(xiāng)村清潔水供應;加強了對公眾的環(huán)保宣傳，等等。

仍面臨三大直接挑戰(zhàn)

雖然“拯救咸海國際基金”取得了一定成果，但整個咸海流域生態(tài)環(huán)境仍在持續(xù)惡化。在過去的50年，咸海水域面積萎縮為原來的1/10、儲水量為原先的1/30;每年有8000萬噸“毒鹽”揮發(fā)進入大氣層，污染面積達數(shù)千平方公里。這表明，“拯救咸海國際基金”在實現(xiàn)整體性改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況的目標方面仍面臨多重挑戰(zhàn)。其中三個最直接的挑戰(zhàn)為：地區(qū)氣候變化、咸海流域人口快速增加、共同區(qū)域環(huán)境政策的缺乏。

中亞地區(qū)氣候方面，呈現(xiàn)出“暖濕”的變化趨勢：一方面，降水有所增加，但無法抵消因為冰川加速融化帶來的水資源總量減少;另一方面，降水更多地集中在冬季，夏季更加炎熱。中亞地區(qū)屬于干旱半干旱區(qū)，“暖濕”的氣候變化趨勢對中亞水資源的影響是多方面的，未來30～50年，咸海流域平均氣溫將增加2攝氏度，干旱發(fā)生率增加，干旱期將延長;降水量波動將增大，冬季月份降水量將有明顯增加，其余月份則會有輕微下降。與此同時，中亞國家出現(xiàn)反常氣候的頻率也在增加。以哈薩克斯坦為例，與1990～2002年相比，其在2003～2015年間大雨出現(xiàn)的次數(shù)增加了2.5倍、強雪增加2.7倍、強風暴增加1.8倍、大霧增加2.7倍、重沙塵暴增加3.4倍。

咸海流域人口的快速增長，這意味著對水資源的消費量增加，加上節(jié)水技術(shù)還未普遍使用，這無疑增加了咸海流域生態(tài)環(huán)境的負擔。中亞國家人口大都分布在流域內(nèi)的河流兩岸及支流地區(qū)。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的信息，在20世紀60年代咸海流域人口為1500萬，2006年咸海流域人口已接近4600萬，截至2018年9月，“拯救咸海國際基金”創(chuàng)始國的總?cè)丝谝呀?jīng)達到7130多萬。

共同的區(qū)域環(huán)境政策尚未形成。因國家資源稟賦和發(fā)展水平不同，“拯救咸海國際基金”創(chuàng)始國在建立共同的區(qū)域環(huán)境政策上還存在很多分歧，且其各自制訂的目標普遍有標準過高、資金不足的問題。2013年，哈薩克斯坦做出了在經(jīng)濟發(fā)展中降低能耗強度的計劃，但其可持續(xù)發(fā)展目標設置過高，如目前煤電在哈薩克斯坦電力消費中占80%，在2050年前僅完成改造升級一項就需要投入900億～1300億美元。吉爾吉斯斯坦在2017年11月出臺了針對糧食安全的“國家戰(zhàn)略計劃2018～2022”。與此同時，吉爾吉斯斯坦公布了“國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，但其要實現(xiàn)預期減排目標也非常困難，財政能力不足是主要問題。塔吉克斯坦制定了“國家發(fā)展戰(zhàn)略2030”，最終目標是在可持續(xù)發(fā)展的基礎上提高塔吉克斯坦人的生活水平。然而在確保能源安全方面，塔吉克斯坦主要依靠開發(fā)大小河流的水電站，相關(guān)水電站項目若不能與下游國家協(xié)商一致，很有可能加劇下游國家既有的生態(tài)危機?？梢姡罢认毯H基金”創(chuàng)始國在國家發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展方面都存在較大的差異性，達成共同的區(qū)域環(huán)境政策還需要解決國家發(fā)展利益協(xié)調(diào)方面的問題。

“拯救咸海國際基金”的發(fā)展前景

“拯救咸海國際基金”是解決咸海流域問題的國際公共產(chǎn)品，建立在哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦等國的政府間合作之上。與所有國際公共產(chǎn)品一樣，“拯救咸海國際基金”的發(fā)展受宏觀、中觀和微觀幾個層面因素的影響：

在宏觀層面，咸海流域生態(tài)危機對“拯救咸海國際基金”發(fā)展有直接影響。若地區(qū)生態(tài)危機持續(xù)惡化并對“拯救咸海國際基金”成員國都產(chǎn)生了潛在的危害。那么，“拯救咸海國際基金”將有可能向高水平制度化的方向發(fā)展。盡管相關(guān)風險對“拯救咸海國際基金”成員國的影響程度不同，但是咸海流域危機是整個地區(qū)性的生態(tài)災難。例如，若哈薩克斯坦糧食減產(chǎn)勢必影響到吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦兩個糧食安全水平較低的國家?？梢姡挥小罢认毯H基金”不斷發(fā)展才能形成合力應對地區(qū)性生態(tài)危機。

在中觀層面，各國的身份認同是影響“拯救咸海國際基金”發(fā)展的直接因素。若身份認同較高，那么就比較容易形成一致的對外行動，反之則很難形成一致的對外行動。從歷史傳統(tǒng)來看，“拯救咸海國際基金”創(chuàng)始成員國的身份認同總體上有利于機制發(fā)展。但是，涉及核心利益時，“拯救咸海國際基金”創(chuàng)始成員國之間也存在分歧。更為重要的是，“拯救咸海國際基金”創(chuàng)始成員國發(fā)展水平差距較大，可持續(xù)發(fā)展政策的目標并不一致，處置咸海流域危機的能力和認識都有不同。若不能控制成員國間差異以致最終對身份認同產(chǎn)生較大負面影響，那么這勢必會影響“拯救咸海國際基金”的進一步發(fā)展。

在微觀層面，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦更需要外部資金援助解決環(huán)境健康問題;哈薩克斯坦和土庫曼斯坦更需要借助外部世界資金和技術(shù)提高生態(tài)活力;烏茲別克斯坦不僅需要外部世界提供援助解決環(huán)境健康問題，也需要資金和技術(shù)解決生態(tài)活力問題。因此，在微觀層面，盡管有發(fā)展“拯救咸海國際基金”的意愿，但創(chuàng)始成員國對咸海流域危機的關(guān)注點不同，“拯救咸海國際基金”的發(fā)展在中短期內(nèi)很難在具體問題上形成合力，更多的可能還是聚焦在較為空泛的議題上。

綜上，作為針對地區(qū)性生態(tài)危機的國際公共產(chǎn)品，“拯救咸海國際基金”在緩解咸海流域危機上的確發(fā)揮了較大作用，也有較大的發(fā)展?jié)摿?。不過，通過分析能夠發(fā)現(xiàn)影響“拯救咸海國際基金”發(fā)展的障礙主要來自微觀層面?？梢哉f在中短期內(nèi)，除非宏觀和中觀層面發(fā)生較大變化，即出現(xiàn)有利于“拯救咸海國際基金”發(fā)展的條件，否則“拯救咸海國際基金”將很難有實質(zhì)性的發(fā)展。

（作者為中國社科院上海合作組織研究中心副秘書長、中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所副研究員，政治學博士;本文系中國社會科學院創(chuàng)新工程項目《“絲綢之路經(jīng)濟帶”背景下中亞國家發(fā)展形勢及其國際秩序研究》階段性成果）