◎文/焦愛英 張敬陽

農(nóng)村基礎設施是直接影響農(nóng)民生活水平、改變農(nóng)民生產(chǎn)方式、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的各種農(nóng)村設施。農(nóng)村基礎設施可分為經(jīng)濟性農(nóng)村基礎設施和社會性農(nóng)村基礎設施。經(jīng)濟性農(nóng)村基礎設施是與農(nóng)民生活質(zhì)量、農(nóng)民生產(chǎn)方式、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有直接聯(lián)系的物質(zhì)性農(nóng)村設施，其中包括：農(nóng)村道路、農(nóng)村供水、農(nóng)村供電、農(nóng)村供暖等；社會性農(nóng)村基礎設施是在經(jīng)濟性農(nóng)村基礎設施的基礎上發(fā)展農(nóng)村教育，推進農(nóng)村醫(yī)療，完善農(nóng)村保障。在城鄉(xiāng)貧富差距日益擴大的背景下，農(nóng)村基礎設施的完善，能推動中國城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)共同富裕。

十九大報告提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點是產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)村基礎設施建設是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，加大資金投入，聚力農(nóng)村基礎設施建設對于“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實施有舉足輕重的作用。農(nóng)村基礎設施外部性和準公共物品的性質(zhì)決定了其由政府投資建設的傳統(tǒng)供給模式。然而，由于政府建設資金投入不足、農(nóng)村科技動力不足、專業(yè)人才缺乏等原因，農(nóng)村基礎設施建設出現(xiàn)有人建、無人管，融資模式單一、融資困難等問題，落后匱乏的農(nóng)村基礎設施建設已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。隨著城鎮(zhèn)化建設和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實施，農(nóng)村基礎設施需求旺盛與政府財政資金投入不足的矛盾日益突出，引發(fā)社會各界對農(nóng)村基礎設施PPP供給模式的探討。

農(nóng)村基礎設施PPP（公私合作伙伴關系）供給模式指公共部門和私人部門在風險共擔、利益共享的基礎上建立的農(nóng)村基礎設施供給的長期契約關系，PPP供給模式是打破農(nóng)村基礎設施缺乏投資動力、發(fā)展落后困境的有效方法。用創(chuàng)新思維探尋高效的農(nóng)村基礎設施供給模式，對于控制農(nóng)村基礎設施的建設質(zhì)量和使用效率具有顯著意義。文章以天津農(nóng)村基礎設施的建設現(xiàn)狀和管理現(xiàn)狀為基礎，對PPP供給模式在天津農(nóng)村基礎設施領域的應用進行實證研究，比較其相對于傳統(tǒng)供給模式的優(yōu)勢，借鑒PPP模式在農(nóng)村基礎設施領域應用的成功案例，為天津農(nóng)村順利在基礎設施領域推行PPP模式奠定基礎。

一、文獻回顧

PPP模式在農(nóng)村基礎設施領域的研究可以分為兩類，一是對PPP模式在城市基礎設施領域的應用進行分析；二是針對PPP模式在農(nóng)村基礎設施領域的運用進行探討。

（一）國外研究動態(tài)

國外研究動態(tài)分別從PPP模式在城市基礎設施和農(nóng)村基礎設施兩個方面進行匯總。PPP模式在城市基礎設施領域的應用：CARPINTERO S（2016）通過實證分析了政治因素在PPP模式下的輕軌交通項目決策層面的影響，并研究了政治因素影響項目績效的作用路徑。KAFAI NG（2017）研究了PPP模式在鐵路和房地產(chǎn)捆綁項目的應用，提出利用交通補貼鐵路建設成本的方法。PPP模式在農(nóng)村基礎設施的應用：ENDO T（2013）以東日本大地震的恢復支援為例，研究了PPP模式在農(nóng)村基礎設施的應用，指出回報機制的建立是PPP模式成功實施的關鍵。FANTOZZI F（2014）研究了希臘和意大利兩個地區(qū)的農(nóng)村利用PPP模式推動生物能源項目的開展，并對其進行風險分析。

（二）國內(nèi)研究動態(tài)

PPP模式在城市基礎設施領域的研究主要集中在最適融資模式的選擇、各方風險的公平分擔、特許經(jīng)營權(quán)的確定等方面。趙蕓淇（2013）認為非經(jīng)營性項目融資模式和經(jīng)營性項目融資是城市基礎設施建設領域最主要的兩種融資模式，并對兩種融資模式的特點進行了分析比較，指出城市基礎設施在融資方面存在的弊端和困難，提出轉(zhuǎn)變整體的融資環(huán)境、完善資本市場的運行規(guī)則、正確擺放政府和市場的位置是解決城市基礎設施融資困難的根本途徑。林超英（2014）通過對PPP模式的運作特點進行分析，發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營權(quán)的價值、風險的公平分擔和私營企業(yè)的融資問題，是PPP模式在城市基礎設施領域順利實施的關鍵。施穎（2015）認為特許經(jīng)營期的決策是PPP模式中至關重要的環(huán)節(jié)，運用蒙特卡洛技術(shù)和內(nèi)部收益率（IRR）相結(jié)合的方法，以城市基礎設施為例，對特許經(jīng)營期的決策進行研究。王俊豪（2016）確定了股權(quán)契約的重要性，認為股權(quán)契約治理是契約治理的關鍵，并通過適用輪流出價合作博弈模型，對契約關系的重要性進行了驗證。王建波 （2017）在探討PPP模式優(yōu)勢的基礎上，運用風險分擔規(guī)劃模型研究PPP模式在城市軌道交通領域的風險分配原則，發(fā)現(xiàn)各參與方的利益最大化是其風險分配原則。

PPP模式在農(nóng)村基礎設施領域的應用多涉及激勵機制、政企權(quán)責均衡、可行性分析等方面。唐祥來（2012）利用非確定狀況下沉沒投資理論，對農(nóng)業(yè)基礎設施PPP供給模式的投資激勵影響因素進行了研究，并從進行試點推廣、利用政策傾斜帶動PPP推行、完善相關規(guī)范等三方面進行PPP模式的推廣。連紅軍（2013）針對PPP模式在農(nóng)村基礎設施領域中應用存在的問題，提出完善法律法規(guī)、注重風險分配機制、建立有效的激勵機制、謹慎選擇應用項目、重視農(nóng)民需求表達機制等對策。吳文華（2015）從政企共贏、實現(xiàn)資本增值、優(yōu)化資源配置等方面闡述了引導私人資本參與農(nóng)村基礎設施建設的重要性。張琳（2015）指出農(nóng)村基礎PPP模式中政企權(quán)責均衡是重點，并提出從加強政府監(jiān)管、鼓勵行業(yè)競爭、保障政府誠信度三方面優(yōu)化政府權(quán)責劃分。王陽（2016）在分析農(nóng)村水利設施建設現(xiàn)狀的基礎上，從政策、PPP的優(yōu)勢、社會資金三個角度闡述PPP模式在水利基礎設施領域的可行性，并從多個角度分析了PPP的實施路徑。李冠杰（2017）對陜西農(nóng)村環(huán)境基礎設施治理PPP模式的10個項目的現(xiàn)狀和問題進行了研究，并從把握農(nóng)民需求、加強科學規(guī)劃、健全保障機制、鼓勵民間投資四個方面給出對策建議。

PPP模式在城市基礎設施領域的應用較為成熟，研究貫穿于前期風險分析、中期項目建設、后期服務運營等全過程。在農(nóng)村基礎設施的理論研究集中于可行性分析、鼓勵私營部門參與積極性等方面，處于試點應用探索推廣階段。

二、農(nóng)村基礎設施PPP供給模式

農(nóng)村基礎設施現(xiàn)存兩種供給模式：政府供給模式和PPP供給模式。政府供給是傳統(tǒng)的農(nóng)村基礎設施供給模式，政府擁有基礎設施的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，負責農(nóng)村基礎設施的運營、管理和維護。新時代下，農(nóng)民對生活質(zhì)量提出了更高的要求，農(nóng)村基礎設施是農(nóng)民生活質(zhì)量最基本的保障，這就決定了農(nóng)村基礎設施需要全方位發(fā)展，多資本投入來克服農(nóng)村基礎設施建設質(zhì)量差、有人建無人管等問題。農(nóng)村基礎設施對多種資本的大量需求，使得單一的政府供給模式已無法滿足農(nóng)村基礎設施的建設。PPP模式打破基礎設施過度依賴政府投入的難題，通過PPP模式引入私人資本，將農(nóng)村基礎設施商品化，保證資金的使用效率和基礎設施的供給質(zhì)量，緩解政府在農(nóng)村基礎設施供給方面的財政壓力。

（一）農(nóng)村基礎設施PPP模式的運作模式

PPP供給基礎設施是經(jīng)過許多實例驗證的供給模式，目的是利用市場機制，調(diào)動私人資本參與農(nóng)村基礎設施的建設，降低政府投資成本。PPP模式作為新興的農(nóng)村基礎設施供給模式，主要參與方為：區(qū)（縣）政府、私營部門、金融機構(gòu)、農(nóng)民。政府部門利用自身的優(yōu)勢提供政策、土地、稅收等方面的支持，私人部門依托政府部門規(guī)避農(nóng)村基礎設施建設和運營過程中的法律、政策、利率等的變更風險，兩部門通力合作，實現(xiàn)共贏。

PPP模式實施過程：①針對具體農(nóng)村基礎設施項目，區(qū)政府以招投標的形式，選擇一家由企業(yè)集團組成的聯(lián)合體公司，區(qū)政府與聯(lián)合體公司簽訂PPP協(xié)議。②聯(lián)合體公司和區(qū)政府共同組建項目公司（SPV）。③SPV作為獨立的法人，可向金融市場進行融資，通常為了提高融資效率，區(qū)政府會為SPV公司提供融資擔保。④私營部門負責農(nóng)村基礎設施的建設、協(xié)議期內(nèi)的運營和維護，通過向農(nóng)民提供有償服務或政府購買的形式回收成本和利潤。⑤PPP項目運營期間區(qū)政府可利用自身的優(yōu)勢，給予農(nóng)村基礎設施項目土地、財政津貼、貸款等方面的支持，并對農(nóng)村基礎設施項目建設期的質(zhì)量和安全、運營期的收費標準等進行監(jiān)管。⑥雙方協(xié)商的運營期結(jié)束后，私營部門將農(nóng)村基礎設施交還給政府運營。詳見圖1所示。

圖1 農(nóng)村基礎設施PPP運行模式圖

（二）不同農(nóng)村基礎設施PPP供給模式的對比分析

目前，學者們根據(jù)實際應用，從不同的角度對PPP模式的類型進行了劃分，本文在借鑒楊衛(wèi)華等分類的基礎上，將PPP模式分為外包類、特許經(jīng)營類、私有化類三大類，包含BOT、BOO等數(shù)十種具體運作方式。外包類項目一般由當?shù)氐恼块T出資，政府擁有所有權(quán)，私人部門通過招投標的方式競投項目的幾項或全部工程的建設，也可以對項目運營階段的管理維護進行投標。特許經(jīng)營類的項目一般由政府和私人部門共同集資建設，政府部門和私人部門經(jīng)過科學的計算，授予私人部門特定的經(jīng)營期限，來保障私人投資成本的回收。私有化類項目的全部運轉(zhuǎn)資金都有私人部門籌措，項目的所有權(quán)歸私人所有，私人部門一般通過有償付費的方式對投資成本進行回收，政府對項目的建設階段和運營階段進行監(jiān)管控制。

不同類型的農(nóng)村基礎設施PPP模式有不同的特點。本文對二級分類中的PPP模式的優(yōu)勢、劣勢、適用范圍三個方面進行綜合，構(gòu)建農(nóng)村基礎設施的PPP模式選擇參考。具體如表1所示。

三、PPP供給模式在天津農(nóng)村基礎設施中的應用案例分析

（一）項目總體概況

天津市靜?？h紫兆生活廢棄物處理項目，是天津首批運用政府資本與社會資本合作（PPP）的模式進行農(nóng)村基礎設施供給的項目。

2010年6月，天津市靜?？h政府與天津紫兆環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資有限公司共同進行靜?？h紫兆生活廢棄物處理項目的建設。項目總投資3000萬元，其中，紫兆環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資有限公司占有51%的股權(quán)，靜海區(qū)政府占有49%的股權(quán)。私人部門擁有紫兆生活廢棄物處理項目30年的經(jīng)營權(quán)，分兩期建設占地6.3萬平方米的垃圾處理場，負責靜海新城及周圍農(nóng)民的日常生活垃圾處理工作。此項目采用了先進的城鄉(xiāng)生活垃圾資源化、清潔化、自動化實時處理技術(shù)（SWR），垃圾被直接運載到封閉的傳送倉中，實現(xiàn)了零污染并對超大的垃圾進行粉碎、分類加工、處理回收，紫兆生活廢棄物處理項目實現(xiàn)了生活垃圾的循環(huán)利用，延長了產(chǎn)業(yè)鏈條，變廢為寶，取得良好的經(jīng)濟效益。

靜?？h紫兆生活廢棄物處項目，保證了靜海新城及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)30萬居民的垃圾日產(chǎn)日清，截止2016年，企業(yè)的凈收入已經(jīng)達到500萬元，已成功回收項目60%的投資。

表1 農(nóng)村基礎設施PPP模式分析

（二）項目經(jīng)驗推廣

天津市靜?？h的農(nóng)村垃圾處理項目，具有固定的消費群體，穩(wěn)定的現(xiàn)金流量收入，建設階段和運營階段的建設由紫兆環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資有限公司全權(quán)負責，采用BOT的建設模式，不僅減少了政府的財政壓力，提供了高質(zhì)量的大的生活垃圾處理設施，也拓寬了私人資本的營利渠道，其成功經(jīng)驗主要表現(xiàn)在以下三方面：

1.創(chuàng)新管理，構(gòu)建盈利模式

靜海紫兆生活垃圾處理項目的PPP供給模式，實現(xiàn)了項目的整合實施，如：塑料制品經(jīng)過重新加工成為新的塑料原料，布類、竹木類經(jīng)處理成為綠色助燃劑，部分生活垃圾生成的高效有機肥料，暢銷全國。通過各個環(huán)節(jié)的有效融合，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，形成一體化的項目群，取得項目整體的效益最優(yōu)。農(nóng)村基礎設施建設需要投入的資金量大，但收益相對較少，農(nóng)村基礎設施的突出特點造成PPP模式推行困難的局面。盈利模式的構(gòu)建成為農(nóng)村基礎設施PPP供給模式順利推行的關鍵。一方面，可以通過創(chuàng)新管理模式，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，增加項目收益；另一方面，通過項目的整合，滿足私人資本的利益需求，即將收益大，利潤高的農(nóng)村基礎設施和投資大收益小的農(nóng)村基礎設施相結(jié)合，也可以將利用率低收益少的農(nóng)村基礎設施和利用率高的城市基礎設施組合，保證農(nóng)村基礎設施項目達到正常的收益率，鼓勵私人資本主動投資。

2.進行管理和技術(shù)創(chuàng)新，減少項目投資風險

靜?？h紫兆生活廢棄物處理項目，采用了當時最先進的生活垃圾處理技術(shù)——SWR技術(shù)，針對回收的垃圾進行封閉處理，杜絕生活垃圾對周圍環(huán)境的二次污染，確保生活垃圾處理過程綠色化、及時化。紫兆生活廢棄物處理項目擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和先進的技術(shù)，具有多方面的優(yōu)勢，有效保留了周圍居民的忠誠度，減少了項目的需求風險。大部分農(nóng)村基礎設施的收益率都較低，在PPP供給模式中，應積極尋出突破和創(chuàng)新，尤其是在管理和技術(shù)兩個方面。積極主動的尋求創(chuàng)新一方面，能避免項目在一定的時間段中被同類的項目所超越，減少項目的投資風險，縮短項目成本回收周期；另一方面，先進技術(shù)的引進能提高農(nóng)村基礎設施的供給質(zhì)量和供給效率。

3.打破地域限制，跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益

天津市靜海的紫兆生活廢棄物處理設施，負責處理附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)30萬居民的生活垃圾，實現(xiàn)了附近居民生活垃圾當天生產(chǎn)當天加工。周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾聯(lián)合處理，保證了生活垃圾的日供應量，充分利用了紫兆生活廢棄物處理設施的生產(chǎn)效率，極大提高了項目的盈利能力，項目實施五年，企業(yè)回收60%的投資成本。規(guī)模經(jīng)濟是對財務目標進行控制的有效手段，對于盈利性相對較高的農(nóng)村基礎設施，則可縮減其規(guī)模，但對于盈利性差的農(nóng)村基礎設施，應當擴大經(jīng)營規(guī)模，爭取規(guī)模效益。其他類型的農(nóng)村基礎設施的建設也可以探尋適合的盈利模式，創(chuàng)新利用規(guī)模經(jīng)濟的運作模式，提高項目的盈利能力。如農(nóng)村供水、供暖、水利設施的建設等都可以通過“捆綁”實現(xiàn)相鄰村莊的集體供應。