（南京審計(jì)大學(xué) 江蘇南京 211815）

一、引言

隨著國(guó)企改革的逐步推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇，中央企業(yè)積極落實(shí) “走出去”戰(zhàn)略，在境外工程承包、直接對(duì)外投資、境外勞務(wù)輸出等方面加快步伐，在世界范圍內(nèi)興起海外投資的熱潮，成為我國(guó)境外投資的主要力量。根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年，我國(guó)境內(nèi)投資者共對(duì)全球164個(gè)國(guó)家和地區(qū)的7 961家境外企業(yè)進(jìn)行了非金融類直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)投資11 299.2億元人民幣。

我國(guó)中央企業(yè)在境外投資快速發(fā)展的同時(shí)，也遇到并購(gòu)遭否、投資受阻的情況，特別是2008年金融危機(jī)以來(lái)，境外投資環(huán)境發(fā)生了很大的變化，不少中央企業(yè)境外資產(chǎn)安全和國(guó)有資產(chǎn)保值增值都存在重大隱患。十九大報(bào)告提出防風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，境外投資風(fēng)險(xiǎn)也是很重要的一部分。政府審計(jì)作為監(jiān)督體系中的重要組成部分，過(guò)去這些年主要對(duì)國(guó)有企業(yè)境內(nèi)資產(chǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)督存在短板。審計(jì)署發(fā)布的《“十三五”政府審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要落實(shí)涉外審計(jì)領(lǐng)域的具體目標(biāo)和工作重點(diǎn)，建立健全更為嚴(yán)格的境外國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)中央企業(yè)境外投資逐步規(guī)范到位。

開(kāi)展中央企業(yè)境外業(yè)務(wù)審計(jì)問(wèn)題的研究具有重要的理論價(jià)值，不僅可以豐富中央企業(yè)境外投資審計(jì)理論體系，而且能有效提升我國(guó)中央企業(yè)的綜合實(shí)力，對(duì)境外投資管理水平也具有非常重要的指導(dǎo)作用。

二、中央企業(yè)境外投資業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀

境外投資涉及范圍廣，所處環(huán)境復(fù)雜，特別是對(duì)投資所在國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)因素常常難以把控，這給中央企業(yè)境外投資帶來(lái)了很大阻礙，投資面臨失敗、虧損等問(wèn)題，嚴(yán)重危害了國(guó)有資產(chǎn)的安全。

（一）中央企業(yè)境外投資面臨的風(fēng)險(xiǎn)

1.政治風(fēng)險(xiǎn)。指的是由于投資所在國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂等政局動(dòng)蕩，導(dǎo)致投資遭遇失敗，給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失。政治風(fēng)險(xiǎn)通常具有突發(fā)、復(fù)雜、多樣的特點(diǎn)，一旦發(fā)生后，會(huì)造成惡劣影響，而且短期內(nèi)難以恢復(fù)，因此被認(rèn)為是境外投資中最大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。指的是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)前景確定性不高，導(dǎo)致中央企業(yè)在從事境外投資時(shí)遭受損失的可能性，具體來(lái)說(shuō)就是匯率變動(dòng)對(duì)公司盈利能力和公司價(jià)值的影響程度。隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化，各國(guó)之間的聯(lián)系越來(lái)越緊密，匯率的波動(dòng)存在蝴蝶效應(yīng)。如今，歐美爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增速也趨緩，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，對(duì)中央企業(yè)境外投資影響巨大。最典型的例子是2008年中信泰富因?yàn)橥鈪R合約交易，導(dǎo)致發(fā)生147億元巨虧。

3.法律風(fēng)險(xiǎn)。指的是中央企業(yè)受到境外投資所在國(guó)的法律政策約束，因政策變化或者不熟悉政策所導(dǎo)致的損失。當(dāng)下很多國(guó)家為了保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)，會(huì)實(shí)施貿(mào)易保護(hù)政策，對(duì)外資企業(yè)進(jìn)行一定的限制。例如，某國(guó)要求境外企業(yè)投資石油企業(yè)時(shí)，不得占據(jù)控股地位，最大比例需低于50%。很多境外投資企業(yè)由于不具有控股權(quán)，無(wú)法控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，使得中央企業(yè)處于被動(dòng)地位，出現(xiàn)一些經(jīng)濟(jì)損失的情況。

4.監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。指的是我國(guó)政府對(duì)中央企業(yè)監(jiān)管不完善帶來(lái)的影響。國(guó)資委作為出資人，有權(quán)對(duì)中央企業(yè)境外投資形成的資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，可是在項(xiàng)目審批、外匯買(mǎi)賣(mài)、銀行信貸等其他方面又涉及到商務(wù)部、發(fā)改委、外管局和銀監(jiān)會(huì)等多個(gè)部門(mén)管理的問(wèn)題。目前境外投資管理方面有兩部重要規(guī)章制度，分別是國(guó)資委發(fā)布的《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》和財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和審計(jì)署等五部委頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，它們不完全一致，企業(yè)執(zhí)行成本過(guò)高，境外投資風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，中央企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)管理無(wú)法達(dá)到理想的效果。

5.決策風(fēng)險(xiǎn)。主要是指企業(yè)境外投資對(duì)象和交易價(jià)格的選擇不當(dāng)導(dǎo)致企業(yè)出現(xiàn)損失。境外投資決策直接決定了中央企業(yè)投資的成敗與否，但在實(shí)際過(guò)程中卻會(huì)出現(xiàn)不依照決策程序，未進(jìn)行充分的盡職調(diào)查，急于簽訂合同、盲目決策的問(wèn)題。例如中鋼集團(tuán)2008年在未進(jìn)行充分論證的情況下收購(gòu)澳大利亞中西部礦業(yè)公司，未取得對(duì)方董事會(huì)和管理層的認(rèn)可，直接從二級(jí)市場(chǎng)買(mǎi)入公司股票，取得了控制權(quán)，但在隨后的經(jīng)營(yíng)中發(fā)生巨虧。

6.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。主要是指企業(yè)融資渠道不暢、資產(chǎn)負(fù)債比例失衡導(dǎo)致的預(yù)期目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這是客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)，境內(nèi)企業(yè)也會(huì)存在，境外投資就更無(wú)法避免。境外投資企業(yè)要增強(qiáng)自身融資能力，從境外獲取資金，不能過(guò)分依賴境內(nèi)母公司的投資，而是要拓展籌資渠道，并加強(qiáng)投資能力，保證自身現(xiàn)金流的充沛，避免流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

7.整合風(fēng)險(xiǎn)。指企業(yè)在并購(gòu)后的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，出現(xiàn)管理方式、企業(yè)組織架構(gòu)融合不充分的問(wèn)題，導(dǎo)致企業(yè)目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。主要有中外管理方式、企業(yè)架構(gòu)的整合，境外企業(yè)已有員工與我國(guó)派出管理人員的在企業(yè)文化、管理理念等方面存在差異等。跨國(guó)收購(gòu)整合是不同企業(yè)文化和制度的融合，其整合初期，最容易發(fā)生兩種文化和制度的交鋒和對(duì)抗。

表1??????????導(dǎo)致中央企業(yè)境外投資失敗的因素?因素? 案例數(shù)量（起）? 占比（%）?政治因素? 29? 51.8?經(jīng)濟(jì)因素? 3? 5.4?法律因素? 9? 16.0?決策因素? 12? 21.4?整合因素? 3? 5.4?合計(jì)? 56? 100.0?注:根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告整理而來(lái)?

根據(jù)商務(wù)部境外投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，截至2016年底，我國(guó)對(duì)外非金融類直接投資企業(yè)虧損率達(dá)到22%。本文選取2003年以來(lái)56個(gè)投資失敗的典型案例，對(duì)其原因進(jìn)行分析，尋找境外投資的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為以后的對(duì)外投資提出警示，為我國(guó)中央企業(yè)“走出去”和“一帶一路”倡議服務(wù)。

（二）存在的問(wèn)題

2017年6月23日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了對(duì)20家中央企業(yè)2015年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果公告。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，共抽查155項(xiàng)境外業(yè)務(wù)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，61項(xiàng)形成風(fēng)險(xiǎn)，造成損失384.91億元。詳見(jiàn)表2。

通過(guò)對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的統(tǒng)計(jì)，中央企業(yè)境外投資業(yè)務(wù)主要有以下問(wèn)題：

1.可行性研究不夠充分?？尚行匝芯繄?bào)告是境外投資決策的主要依據(jù)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜，國(guó)內(nèi)咨詢公司處于發(fā)展初期，無(wú)法提供高質(zhì)量的咨詢報(bào)告，需要有國(guó)際背景的咨詢公司介入。中央企業(yè)在開(kāi)展境外投資時(shí)未聘請(qǐng)高水平咨詢公司，草率地進(jìn)行了可行性研究，甚至都沒(méi)有進(jìn)行可行性研究，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)大量問(wèn)題。

表2?????????2017年中央企業(yè)境外投資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題?企業(yè)名稱? 問(wèn)題描述?中國(guó)中化集團(tuán)?因?qū)π蝿?shì)判斷失誤，4個(gè)境外項(xiàng)目累計(jì)損失和虧36.21億元；開(kāi)展境外公司股權(quán)收購(gòu)中，未按規(guī)定經(jīng)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，僅依據(jù)內(nèi)部人員評(píng)估結(jié)果即決策以18.98億元收購(gòu)該公司50%股權(quán)?中國(guó)五礦集團(tuán)?可行性研究不充分，3個(gè)項(xiàng)目已計(jì)提減值41.71億元?中鐵工總公司?前期調(diào)查不充分、內(nèi)部管理缺失，17個(gè)境外項(xiàng)目造成虧損16.29億元?中國(guó)華能集團(tuán)?市場(chǎng)需求下降，境外收購(gòu)項(xiàng)目虧損103.27億元?中核建設(shè)集團(tuán)?未取得總部的批準(zhǔn)，對(duì)外投資8.56億元；其中兩項(xiàng)投資并非主業(yè)，涉及金額3?000萬(wàn)元?東風(fēng)汽車(chē)集團(tuán)?未完成盡職調(diào)查，違反合作協(xié)議被起訴，造成損失9?041.81萬(wàn)元?中石油集團(tuán)?未按規(guī)定程序進(jìn)行集體決策，決定對(duì)外實(shí)施1個(gè)油氣合作項(xiàng)目；境外項(xiàng)目實(shí)際投資超出發(fā)展改革委批復(fù)額度3?637萬(wàn)美元?中國(guó)兵裝集團(tuán)?境外投資總體效益不佳，17家海外公司中，有5家已停業(yè)、7家累計(jì)虧損1.38億美元?中投公司?產(chǎn)生損失的項(xiàng)目有6個(gè)、產(chǎn)生浮虧的項(xiàng)目有4個(gè)，另外有2個(gè)面臨風(fēng)險(xiǎn)，在管理方面，部分管理人員失職、未進(jìn)行深入的盡職調(diào)查、缺乏投后評(píng)價(jià)；在選聘境外管理人員時(shí)未按照相關(guān)規(guī)范、委派的境內(nèi)管理人員未及時(shí)到崗?

2.投資決策制度不完善。境外投資應(yīng)該授權(quán)審批，根據(jù)項(xiàng)目金額設(shè)定審批權(quán)限。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)很多企業(yè)存在未經(jīng)集體決策就對(duì)外實(shí)施，部分企業(yè)內(nèi)部決策后未上報(bào)國(guó)資管理部門(mén)批準(zhǔn)。境外投資中此類問(wèn)題屢禁不止，其根本原因在于制度建設(shè)和責(zé)任追究不到位。投資決策制度屬于中央企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)防范的第一道屏障，應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善，保證國(guó)有資產(chǎn)安全，提高境外投資質(zhì)量。

3.利用職權(quán)進(jìn)行利益輸送。境外分、子公司由于地域原因，遠(yuǎn)離總部監(jiān)管，項(xiàng)目投資數(shù)額大、監(jiān)管難度高，所以關(guān)聯(lián)交易、利益輸送問(wèn)題頻發(fā)。境外企業(yè)負(fù)責(zé)人利用手握的資源，選擇親友的企業(yè)，在海外經(jīng)營(yíng)中進(jìn)行利益輸送。通常通過(guò)與承包商勾結(jié)抬高招標(biāo)價(jià)格、提高銷(xiāo)售回扣比例等手段與他人達(dá)成聯(lián)盟，在其子女的出國(guó)留學(xué)和就業(yè)中獲取好處，收受客戶贈(zèng)送的禮物。

4.股權(quán)管理制度不完善。在20世紀(jì)90年代，一些國(guó)有企業(yè)為了規(guī)避境外法律監(jiān)管，由企業(yè)的高管代持股份，以個(gè)人名義對(duì)外開(kāi)展投資，個(gè)人與單位簽訂公司股份代持協(xié)議，有的單位由于沒(méi)有簽訂協(xié)議，因此出現(xiàn)不少國(guó)有資產(chǎn)被個(gè)人侵吞的案例。由于歷史留存的疑難問(wèn)題，境外投資產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)執(zhí)引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的要求相悖。

三、開(kāi)展境外投資業(yè)務(wù)審計(jì)的現(xiàn)實(shí)困境

（一）境外投資所在國(guó)法律約束

境外投資法律限制主要有兩方面的問(wèn)題，第一，境內(nèi)外法律差異較大，對(duì)審計(jì)人員素質(zhì)提出更高要求。中央企業(yè)在境外經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，一方面要遵守國(guó)內(nèi)的管理制度和法律政策，另一方面還要遵守投資所在國(guó)的法律政策。第二，審計(jì)署作為我國(guó)的行政機(jī)關(guān)，除非簽署雙邊協(xié)議，否則無(wú)法在境外行使執(zhí)法權(quán)，缺乏必要的審計(jì)程序使得境外審計(jì)開(kāi)展困難。在境內(nèi)開(kāi)展審計(jì)時(shí)可以通過(guò)公函的方式向銀行、工商、稅務(wù)等部門(mén)強(qiáng)制取證，在國(guó)外的審計(jì)中則無(wú)法做到。

（二）政出多門(mén)，標(biāo)準(zhǔn)不一

境外投資業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門(mén)主要有國(guó)資委、商務(wù)部、外管局和審計(jì)署等，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，很難避免出現(xiàn)制度冗雜的現(xiàn)象。由于利益博弈和所處角色的不同，這些監(jiān)管部門(mén)分別按照不同的標(biāo)準(zhǔn)制定部門(mén)規(guī)章，增加了企業(yè)的合規(guī)成本，同一領(lǐng)域內(nèi)多個(gè)規(guī)章也給審計(jì)依據(jù)帶來(lái)不便。境內(nèi)企業(yè)審計(jì)以《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（2006）和《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（2008）為依據(jù)，對(duì)于境外資產(chǎn)審計(jì)，以國(guó)資委的 《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》（2017）和商務(wù)部的《境外投資管理辦法》（2014）等作為主要依據(jù)。部分監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并不完全相同，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，給審計(jì)工作帶來(lái)較大麻煩。

（三）審計(jì)時(shí)間和審計(jì)程序難以保障

國(guó)際上對(duì)于社會(huì)審計(jì)跨國(guó)審計(jì)有一定限制，要求辦理臨時(shí)許可證，政府審計(jì)通常則是隨同內(nèi)部審計(jì)人員一起出境。因?yàn)橐蚬鰢?guó)簽證的時(shí)限性，境外審計(jì)時(shí)間短、人員少、任務(wù)重，無(wú)法提供與境內(nèi)審計(jì)同樣的條件。對(duì)政府審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，境外審計(jì)可能存在語(yǔ)言障礙，無(wú)法通過(guò)溝通、詢問(wèn)等常用審計(jì)方法向境外企業(yè)管理人員了解實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況。通過(guò)向第三方函證是境內(nèi)審計(jì)的主要方式，通常從銀行、工商、稅務(wù)、海關(guān)等部門(mén)查詢數(shù)據(jù)。由于涉及政治、宗教和法律制度等問(wèn)題，境外審計(jì)很難查詢銀行流水、債務(wù)擔(dān)保等信息，缺乏必要的審計(jì)程序。

四、對(duì)策與建議

（一）出臺(tái)《境外投資條例》規(guī)范監(jiān)管職責(zé)

我國(guó)在中央企業(yè)境外投資監(jiān)管方面，盡管出現(xiàn)了政府公共行政管理服務(wù)部門(mén)對(duì)境外投資管制的逐步放松弱化（如由審批制為備案核準(zhǔn)制）、出資人監(jiān)管加強(qiáng)的趨勢(shì)，但還存在一些問(wèn)題，一是從公共管理體制角度看，依然存在多頭管理、職責(zé)不清的現(xiàn)象。雖然相關(guān)各部委都有“三定”方案對(duì)其職責(zé)進(jìn)行了明確，但在實(shí)際操作中，難以分清界限，矛盾依然存在。

整合現(xiàn)有政策和法律法規(guī)，為境外投資消除制度障礙。國(guó)家要盡快出臺(tái)《境外投資條例》，體現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)提高境外投資服務(wù)便利化的原則，平衡好服務(wù)與監(jiān)管的關(guān)系，形成安全、方便、高效、透明的境外投資環(huán)境。統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管要求。逐步制定與境外投資有關(guān)的金融、外匯、保險(xiǎn)等行業(yè)規(guī)章，建立一套完善的境外投資監(jiān)管體系，規(guī)范企業(yè)境外投資行為，為中央企業(yè)境外投資提供制度保障。

（二）建立境外投資政府審計(jì)常態(tài)化機(jī)制

審計(jì)署應(yīng)盡快出臺(tái) 《中央企業(yè)境外投資審計(jì)實(shí)施辦法》，為境外投資業(yè)務(wù)的政府審計(jì)提供制度依據(jù)，建立起完善的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體系。對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”綜合共享審計(jì)模式修改完善，建立境外審計(jì)常態(tài)化機(jī)制，2017年對(duì)20家中央企業(yè)的155項(xiàng)境外業(yè)務(wù)進(jìn)行了抽查，在今后的審計(jì)中，要利用信息化平臺(tái)，擴(kuò)大審計(jì)范圍，將境外國(guó)有資產(chǎn)納入審計(jì)監(jiān)督范圍，做到審計(jì)全覆蓋。對(duì)中央企業(yè)形成威懾作用，防止其滋生腐敗，濫用權(quán)力，實(shí)現(xiàn)免疫系統(tǒng)論中的預(yù)防功能。

（三）加快審計(jì)署境外投資審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)

境外審計(jì)的工作資料大部分使用外語(yǔ)，對(duì)審計(jì)人員的外語(yǔ)水平有較高要求，因此，必須采取多種方式，加強(qiáng)政府審計(jì)人員的外語(yǔ)能力培訓(xùn)，以在進(jìn)行境外審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)消除語(yǔ)言障礙，增強(qiáng)溝通能力、協(xié)調(diào)能力、交流能力，提高政府審計(jì)隊(duì)伍的素質(zhì)。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的審計(jì)工作離不開(kāi)數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)有隊(duì)伍中精通數(shù)據(jù)分析的專業(yè)審計(jì)人員還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足業(yè)務(wù)需要，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)技能的培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)、實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，培養(yǎng)一批精通外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)操作能力強(qiáng)和業(yè)務(wù)嫻熟的審計(jì)骨干人才，以滿足境外審計(jì)的需要，維護(hù)政府審計(jì)的公信力，對(duì)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)提供指導(dǎo)。

（四）推進(jìn)境外國(guó)有企業(yè)混合所有制改革

國(guó)企改革一直都是國(guó)家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重點(diǎn)任務(wù)，黨的十九大報(bào)告也特別提出，要深化國(guó)企改革，重點(diǎn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育一批具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)。積極推進(jìn)中央企業(yè)的混合所有制改革，使得中央企業(yè)形成合理有效的法人治理結(jié)構(gòu)，形成靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)制度，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)，提升企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于境外企業(yè)，引入當(dāng)?shù)毓具M(jìn)入董事會(huì)有著重要意義，可以更好融入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，更好被當(dāng)?shù)卣兔癖娝邮?，多元化的股東結(jié)構(gòu)可以增加監(jiān)督途徑，接受當(dāng)?shù)卣块T(mén)的監(jiān)督。