問題的提出

后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的大學(xué)生村官已經(jīng)崛起成為一股舉足輕重的鄉(xiāng)村治理力量，從產(chǎn)生程序和實(shí)踐效果看，大學(xué)生村官是“空降”或者“嵌入”到村莊中去的，大學(xué)生村官制度的施行正在改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯，推動(dòng)中國的鄉(xiāng)村治理從“硬治理”向“軟治理”轉(zhuǎn)型。

作為新時(shí)代精英下鄉(xiāng)的大學(xué)生村官，是外在于鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的力量，他們不同于本土干部。換句話說，本土干部大多數(shù)是“內(nèi)生型”干部，“生于斯，長于斯”，大學(xué)生村官是鄉(xiāng)村社會(huì)差序格局下的“邊緣人”，是“熟人社會(huì)”的陌生人，因此如何克服嵌入過程中的種種困難，順利融入農(nóng)村社會(huì)？又如何通過自身的努力，引領(lǐng)村莊發(fā)展與治理？這些問題值得學(xué)術(shù)界深思與探討，亦是本研究所關(guān)注的核心問題。

嵌入性視角：一個(gè)分析大學(xué)生村官制度的新視角

“嵌入性”思想最早出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)史學(xué)家Karl Polanyi的著作中，之后Zukin和Dimaggio（1990）將嵌入分為四種類型：結(jié)構(gòu)嵌入、認(rèn)知嵌入、文化嵌入以及政治嵌入，分別關(guān)注了結(jié)構(gòu)中的位置、認(rèn)知與群體思維、共有信念與價(jià)值觀、政治環(huán)境與權(quán)力結(jié)構(gòu)等要素對經(jīng)濟(jì)行為的影響。

如果將嵌入性視角引入到大學(xué)生村官制度中，可以發(fā)現(xiàn)大學(xué)生村官則是一種“嵌入性”制度設(shè)計(jì)，這種“嵌入”體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是制度嵌入。大學(xué)生村官制度不同于村委會(huì)成員的產(chǎn)生和管理制度，“空降”而來的大學(xué)生村官不是經(jīng)村民選舉產(chǎn)生的，而是上級組織部門考試聘任的，這就把大學(xué)生村官的考試擇優(yōu)機(jī)制嵌入到了村兩委干部的選拔過程中，使得政治過程具有了一定的市場競爭意味。二是資源嵌入。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化使得在農(nóng)村青壯年勞力紛紛向大中城市聚集，形成了較為明顯的農(nóng)村人才空殼化現(xiàn)象。大學(xué)生村官制度的實(shí)施，推動(dòng)以大學(xué)生村官為代表的一批知識(shí)型、復(fù)合型人才逆勢而動(dòng)，從城市嵌入鄉(xiāng)村，部分緩解了新農(nóng)村建設(shè)“主體缺位”的問題。三是關(guān)系嵌入。大學(xué)生到村任職，是農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的一次重大調(diào)整，是“在國家與村莊、城市與鄉(xiāng)村、干部與群眾之間嵌入的一個(gè)重要變量”。大學(xué)生村官既是國家權(quán)力的代理人，又是村莊管理的參與者，還是與本地村民沒有利益牽扯和沖突的“外鄉(xiāng)人”，這就使他們能夠比較容易地獲得國家、村“兩委”組織和村民三方的共同信任，在溝通協(xié)調(diào)國家與村莊之間、國家與村民之間、村莊與村民之間、村官群體內(nèi)部成員之間的關(guān)系時(shí)，能起到積極的作用。因此“嵌入性”為當(dāng)前理解大學(xué)生村官制度提供了一種很好的理論視角。

嵌入性視角下大學(xué)生村官制度的治理績效：基于江蘇省的考察

在江蘇，經(jīng)過20多年的探索和改進(jìn)，逐漸形成了大學(xué)生村官“三當(dāng)五化”的江蘇模式。所謂“三當(dāng)”，就是把大學(xué)生村官當(dāng)后備干部來培養(yǎng)、當(dāng)優(yōu)秀人才來服務(wù)、當(dāng)自家孩子來關(guān)愛；所謂“五化”，就是對大學(xué)生村官實(shí)行優(yōu)質(zhì)化選聘、科學(xué)化管理、精細(xì)化培養(yǎng)、多元化發(fā)展、制度化保障。大學(xué)生村官制度作為一種嵌入性的“變量”，在“鄉(xiāng)政村治”的村委會(huì)體制下，逐漸占據(jù)了鄉(xiāng)村治理制度場域的中心地位，并對現(xiàn)有村官制度產(chǎn)生了積極和消極兩方面的影響。

1. 大學(xué)生村官制度的積極影響：以江蘇“1011工程”為例

所謂“1011工程”是2007年5月由江蘇省委省政府決定實(shí)施的一項(xiàng)計(jì)劃，即在當(dāng)年選派1011名大學(xué)生到蘇北五市1011個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村任職。2008年恰逢江蘇地方人大、政協(xié)換屆選舉，在“壓擔(dān)子”的使用導(dǎo)向下，部分“1011工程”的大學(xué)生村官迅速成長起來。

2014年7月15日至8月8日，江蘇省大學(xué)生村官研究所派遣10余名專家學(xué)者組成三個(gè)調(diào)研小組，分赴蘇北5市27個(gè)縣（市、區(qū)）對該“1011工程”展開跟蹤調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：直至2010年，江蘇“1011工程”的大學(xué)生村官首個(gè)聘期屆滿，當(dāng)年共有616人繼續(xù)在村工作，占比61%。其中98人當(dāng)選為村黨支部書記或村委會(huì)主任，229人當(dāng)選為村“兩委”副職。當(dāng)年共有395人實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，占比39%。

由此可見，“1011工程”大學(xué)生村官制度的推行，為江蘇省內(nèi)村莊自治增添了新內(nèi)容和新形式。一方面，大學(xué)生村官在創(chuàng)業(yè)富民中起著帶頭作用和核心領(lǐng)導(dǎo)作用，參與創(chuàng)業(yè)富民項(xiàng)目的村民必須聽從大學(xué)生村官的指揮和工作安排，創(chuàng)業(yè)富民型的大學(xué)生村官與村民之間實(shí)際上是一種雇傭和被雇傭關(guān)系，作為勞動(dòng)者或合伙人的村民必須被作為資產(chǎn)者或大股東的大學(xué)生村官所管理，從這個(gè)角度看，創(chuàng)業(yè)富民型的大學(xué)生村官和村民之間的關(guān)系表現(xiàn)為“大學(xué)生村官治理村民”。另一方面，大學(xué)生村官在村務(wù)治理中充任村委會(huì)主任助理或村黨支部副書記等“助理”角色，即使將來他通過競選擔(dān)任正式的村官職位，他也必須和過去的村干部一樣，自覺接受村民的選舉、監(jiān)督、罷免，這與村民自治時(shí)代的“村民治理村官”沒有任何本質(zhì)區(qū)別。從這個(gè)角度看，村干部型的大學(xué)生村官和村民之間的關(guān)系表現(xiàn)為“村民治理大學(xué)生村官”。所以，無論是吃國家財(cái)政飯的大學(xué)生村官，還是村莊自身聘用的大學(xué)生村官，由于他們承擔(dān)著創(chuàng)業(yè)富民、治理村莊等多重角色任務(wù)，也就決定了大學(xué)生村官與村民之間是一種治理與被治理狀態(tài)并存的“相互治理”關(guān)系。

2. 大學(xué)生村官制度的消極影響：基于常熟、寶應(yīng)、盱眙的調(diào)研

2013年7—10月，筆者在常熟、寶應(yīng)和盱眙對大學(xué)生村官服務(wù)鄉(xiāng)村社會(huì)情況進(jìn)行社會(huì)調(diào)查。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江蘇省現(xiàn)行大學(xué)生村官政策主要存在以下四方面的問題。一是大學(xué)生村官的擇業(yè)動(dòng)機(jī)趨于多元化，愿意扎根基層為村民服務(wù)的人少。二是大學(xué)生村官從事多是“面上”的工作。訪談發(fā)現(xiàn)，大學(xué)生村官的工作內(nèi)容最常見的是文字材料工作，主要是寫各種村務(wù)報(bào)告、總結(jié)和公文；其次是協(xié)助村干部做村務(wù)決策但沒有決策權(quán)；等等。三是大學(xué)生村官融入鄉(xiāng)村社會(huì)比較困難，突出表現(xiàn)在不熟悉和不善于解決“三農(nóng)”問題。四是大學(xué)生村官的社會(huì)認(rèn)同度和價(jià)值滿足度較低。

嵌入性視角下大學(xué)生村官制度的治理困境

大學(xué)生村官制度作為一種嵌入性制度設(shè)計(jì)背后的“國家邏輯”是作為“政權(quán)下鄉(xiāng)、政黨下鄉(xiāng)、行政下鄉(xiāng)、法律下鄉(xiāng)”四合一的“精英下鄉(xiāng)”邏輯的歷史延續(xù)。而這個(gè)“國家邏輯”恰恰與農(nóng)村社會(huì)需要村官群體長期扎根基層和服務(wù)村民的“鄉(xiāng)村邏輯”并不一致。當(dāng)前大學(xué)生村官在“嵌入”村莊治理過程中遇到的主要困境表現(xiàn)為大學(xué)生村官制度的“國家邏輯”和“鄉(xiāng)土邏輯”存在斷裂，進(jìn)而導(dǎo)致了以下三個(gè)悖論。

1. 政府意圖與鄉(xiāng)土情理之間的悖論

作為國家政策推進(jìn)者的大學(xué)生村官，被有關(guān)部門“嵌入”到農(nóng)村社會(huì)，實(shí)際上承載著官方的多重政策意圖。但政府的意圖與農(nóng)村的鄉(xiāng)土情理之間存在沖突。長期以來，我國的農(nóng)村基本上是一個(gè)靠人情網(wǎng)絡(luò)、親屬關(guān)系編織起來的“熟人社會(huì)”，村干部并不是孤立于村莊之外的“他鄉(xiāng)神”，而是嵌入村莊內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并扮演國家權(quán)力代理人和村民利益經(jīng)紀(jì)人雙重角色的“自己人”。鄉(xiāng)村內(nèi)部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在文化上表現(xiàn)為一種排外性。如果大學(xué)生村官不是本村土生土長的人，那么他就很難得到村干部和村民們發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)可、理解和接納。政策意圖和社區(qū)情理之間的悖論，使得大學(xué)生村官在實(shí)踐中異化為“弱化的國家政策嵌入者”。

2. 村務(wù)主導(dǎo)與村務(wù)輔助之間的悖論

從政策意圖來說，國家是希望將大學(xué)生村官作為村務(wù)管理的主導(dǎo)使用的，國家希望將大學(xué)生村官培養(yǎng)為新型的村莊經(jīng)營者和優(yōu)秀的黨政干部接班人。但從政策設(shè)計(jì)的文本來看，大學(xué)生村官承載的政策意圖和被賦予的角色與權(quán)力之間并不對等。實(shí)踐中，由于大學(xué)生會(huì)操作電腦、懂很多新知識(shí)、對政策和法律比較熟悉，村務(wù)工作中的文字處理、檔案整理、材料撰寫、會(huì)議記錄等輔助性工作就當(dāng)仁不讓地落在大學(xué)生村官頭上，使得大學(xué)生村官淪為輔助村干部們開展工作的“秘書人員”。

3. 政策規(guī)章與法律制度之間的悖論

國家對大學(xué)生村官的招聘、培養(yǎng)、管理、工作職責(zé)、考核、流動(dòng)、待遇保障等方方面面，都有專門的制度規(guī)定，大學(xué)生村官基本上是一個(gè)“半兼業(yè)、半職業(yè)化”的群體。而從法律制度來看，大學(xué)生村官政策遭遇了一些法律障礙。首先，村委會(huì)組織法作為村民自治的法律基礎(chǔ)，不利于大學(xué)生村官扎根農(nóng)村。雖經(jīng)過2010年的修訂之后，新《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第13條規(guī)定，只有“戶籍在本村并且在本村居住的村民”；“戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民”；“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”等這三種人才有資格參加村委會(huì)選舉。換句話說，大學(xué)生村官必須至少在村里居住一年以上，還要經(jīng)過本人申請和村民會(huì)議或村民代表會(huì)議同意以后，才具備參選資格。這就決定了大學(xué)生村官剛開始工作很難順利融入農(nóng)村。其次，大學(xué)生村官參選村黨支部委員或副書記、書記雖然沒有法律障礙，但也缺少可操作性。盡管《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》并未規(guī)定村黨支部的干部戶籍只限于本村人，但現(xiàn)階段的中國農(nóng)村依然是一個(gè)“熟人社會(huì)”或者“半熟人社會(huì)”，在宗族利益、村干部利益等因素的影響下，大學(xué)生村官很難得到選票。最后，大學(xué)生村官的待遇和出路問題雖然有國家政策的明確規(guī)定，但在一些地方貫徹的并不好。跟公務(wù)員相比，大學(xué)生村官待遇偏低，很多大學(xué)生村官心理也不平衡，再加上村務(wù)工作繁雜，即使有加分，大學(xué)生村官也很難和其他有集中時(shí)間準(zhǔn)備考研和考公務(wù)員的人有競爭優(yōu)勢。

因此，以半職業(yè)化為導(dǎo)向的大學(xué)生村官政策與以非職業(yè)化為導(dǎo)向的村民自治法律之間存在內(nèi)在張力。這種張力使得大學(xué)生村官難以具有明確的身份，他們是“村級組織特設(shè)崗位”，但不是法律認(rèn)可的村官。他們在事實(shí)上行使村官職責(zé)或協(xié)助村委會(huì)主任、村黨支部書記開展工作，但卻不是村民們認(rèn)可的“自己人”。因此，在種種因素綜合作用之下，大學(xué)生村官徘徊在國家政策與農(nóng)村社會(huì)之間，表現(xiàn)出“無根性”的特征，淪為“無根的農(nóng)村治理群體”。

從“嵌入”到“融合”：大學(xué)生村官制度的完善

綜上所述，大學(xué)生村官計(jì)劃在實(shí)施過程中，所碰到這樣那樣的問題，其根源在于大學(xué)生村官制度背后的“國家邏輯”與“鄉(xiāng)土邏輯”存在斷裂。因此，完善大學(xué)生村官制度，必須尋找“國家邏輯”與“鄉(xiāng)土邏輯”的結(jié)合點(diǎn)，應(yīng)該從制度融合、資源融合和關(guān)系融合三個(gè)方面著手。

1. 制度融合：大學(xué)生村官制度與鄉(xiāng)土邏輯的“再接合”

在“鄉(xiāng)政村治”體制下，村民自治制度是核心制度，其他制度處于邊緣和輔助地位。村民民主選舉產(chǎn)生的村干部，掌控著村莊建設(shè)和治理的實(shí)權(quán)。但在新農(nóng)村社區(qū)體制下，隨著大學(xué)生村官制度由上而下的“嵌入”以及漸趨完善，大學(xué)生村官制度逐步取代村民自治制度，成為鄉(xiāng)村治理制度“場域”中的核心制度。當(dāng)然，這種取代是通過“李代桃僵”的方式巧妙實(shí)施的，它沒有取消和否定村民自治制度，而是保留了村民自治的形式。村民們通過民主選舉的方式將大學(xué)生村官送上了村長、村支書的寶座，但這些新上臺(tái)的“當(dāng)家人”卻不一定是村民們的“自己人”。村干部兼有“村莊經(jīng)紀(jì)人”和“國家代理人”的雙重身份，當(dāng)這兩種身份發(fā)生沖突時(shí)，村干部應(yīng)該首先以“村莊經(jīng)紀(jì)人”的身份保障村莊和村民利益，他可以通過在村莊內(nèi)部靈活變通施行國家政策的方式達(dá)到這一目的，以“服務(wù)”換取村民們的支持。大學(xué)生村官是純粹的“國家代理人”，是在上級組織人事部門的安排下強(qiáng)行“嵌入”鄉(xiāng)村的，如果沒有上級不遺余力的支持，大學(xué)生村官很難在鄉(xiāng)村開展工作。因此，他必須優(yōu)先保證國家意志和政策在村莊的貫徹實(shí)施，以“政績”換取上級部門的支持。從這個(gè)角度講，大學(xué)生村官制度進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理的“行政化”取向。因此，完善大學(xué)生村官制度，必須尋找“國家邏輯”與“鄉(xiāng)土邏輯”的結(jié)合點(diǎn)，促進(jìn)大學(xué)生村官制度與國家的農(nóng)村方針政策以及村民自治制度體系的融合。

2. 資源融合：大學(xué)生村官制度與新農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的“再協(xié)調(diào)”

大學(xué)生村官帶進(jìn)鄉(xiāng)村內(nèi)部的最重要的資源，不是資本，而是知識(shí)、技術(shù)以及人脈資源。這些資源要想在鄉(xiāng)村發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，必須與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的特點(diǎn)相結(jié)合，將知識(shí)、技術(shù)以及人脈轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，能夠迅速提高村民的收入和改善村民的生活水平。大學(xué)生村官實(shí)際上充任了“鄉(xiāng)村資源聚集平臺(tái)”的角色。盡管以培養(yǎng)建設(shè)者和接班人為主要目標(biāo)的現(xiàn)行大學(xué)生村官長效機(jī)制，也符合國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求，但卻與村莊的需求存在較大差距。村莊需要的是建設(shè)一支規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良、充滿活力的大學(xué)生村官隊(duì)伍，為此，需要保持大學(xué)生村官隊(duì)伍的相對穩(wěn)定和長期在村工作。

3. 關(guān)系融合：大學(xué)生村官與其他鄉(xiāng)村治理主體的“再平衡”

從關(guān)系融合的角度看，除了少數(shù)回到老家任職的大學(xué)生村官外，絕大部分大學(xué)生村官群體的人際關(guān)系圈子主體不在村莊，而在城市和學(xué)校。大學(xué)生村官到村任職，需要重新構(gòu)建自己的人際關(guān)系圈子，并融入到村莊共同體中去。這種融合不是“同流合污”，而是獲得村干部和村民們的信任與支持，使大學(xué)生村官從村莊的匆匆“過客”變成扎根農(nóng)村的“自己人”，同時(shí)兼有“國家代理人”和“村莊經(jīng)紀(jì)人”的雙重身份，完成從大學(xué)生村官到村官大學(xué)生的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)實(shí)生活中，大學(xué)生村官必須處理好三類關(guān)系，即大學(xué)生村官與國家的關(guān)系，大學(xué)生村官與村莊的關(guān)系，以及大學(xué)生村官與村民的關(guān)系。

最后需要說明的是，理論反思和實(shí)踐考察都證明了一個(gè)客觀事實(shí)，那就是大學(xué)生村官制度正在解構(gòu)鄉(xiāng)村治理的制度場域和重構(gòu)鄉(xiāng)村的政治生態(tài)。解構(gòu)的過程也就是嵌入的過程，重構(gòu)的過程也就是融合的過程。但從生態(tài)學(xué)的視角觀之，一村（社區(qū)）一名大學(xué)生村官的嵌入方式并不能達(dá)到改良農(nóng)村政治環(huán)境所需要的種群密度，只有采取“團(tuán)隊(duì)進(jìn)駐”的方式派遣大學(xué)生村官，才能加速大學(xué)生村官對農(nóng)村政治生態(tài)的改良。此外，出生農(nóng)村或者具有農(nóng)村家庭背景的大學(xué)生村官，在農(nóng)村這片廣闊的天地中更容易被引種成功、存活扎根。