吳 斌 趙蘭濤

隨著中國家庭規(guī)模小型化、結(jié)構(gòu)核心化和居住方式分離化的社會轉(zhuǎn)變，家庭照料能力弱化、女性職業(yè)發(fā)展意愿強烈、撫育成本上升、科學(xué)育兒觀念發(fā)展等問題非常普遍，嬰幼兒家庭對托育服務(wù)需求日趨強烈?？墒?，據(jù)原國家衛(wèi)計委家庭司2016年委托研究機構(gòu)開展的“3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”發(fā)現(xiàn)，目前城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機構(gòu)的入托率僅為4.1%。

3歲以下嬰幼兒入托率低，凸現(xiàn)伴隨著計劃生育政策和理念的徹底轉(zhuǎn)型，一些生育的配套政策還沒跟上。比如0～3歲嬰幼兒托育政策，至今在頂層設(shè)計上還是空白，這直接影響了地方在解決0～3歲嬰幼兒托育問題上的行動力。

現(xiàn)在對“幼有所育”的理解，更多關(guān)注的是3～6歲的學(xué)前教育

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。其中“幼有所育”被擺在最前面的位置上。

據(jù)觀察，這句話也被寫入了江西、山東、河北、福建、寧夏、陜西、青海、云南、甘肅等十多個省區(qū)的政府工作報告之中。

但對“幼有所育”的理解，更多省份關(guān)注的還是3～6歲的學(xué)前教育。在31個省份當中，共有21個省份在2018年的工作計劃中提到了“學(xué)前教育”；有18個省份明確提出加大幼兒園建設(shè)力度的任務(wù)。

我國城市3歲以下嬰幼兒入托率僅為4.1%，3歲以下嬰幼兒托育政策至今在頂層設(shè)計上還是空白，嬰幼兒照護和托育服務(wù)至今沒有主管部門。

“全面兩孩”政策實施至今兩年多，不少省份在2018年關(guān)注到保障學(xué)位需求的壓力。在廣東省兩會期間，廣東省教育廳廳長景李虎披露，隨著“全面二孩”生育政策的實施、戶籍制度的改革、城鎮(zhèn)化進程的加快，學(xué)前教育學(xué)位供給壓力越來越大。預(yù)測2020年廣東學(xué)前教育在園幼兒將達到519萬，而2019年廣東將迎來“二孩”入園小高峰，需要增加近30萬個學(xué)前教育的學(xué)位。

“年內(nèi)新增學(xué)位3萬個左右，積極應(yīng)對學(xué)齡人口變化。”北京市政府也提出目標，“堅持公辦民辦并重，創(chuàng)新財政投入方式，大力發(fā)展普惠性幼兒園?！北本┦形瘯洸唐嬖趨⒓颖本﹥蓵懻撝薪榻B，到2020年全市適齡兒童約有45萬人，外來常住適齡兒童約有20萬人，以目前的入園率將出現(xiàn)18萬以上的學(xué)前學(xué)位缺口。“要鼓勵多元辦園，增加數(shù)量、增加學(xué)位、合理布局。要注重學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展，保證幼師隊伍穩(wěn)定?！辈唐嬲f。

更多的省區(qū)市提出了新改擴建幼兒園的具體數(shù)量任務(wù)。比如，海南提出“新建、改擴建幼兒園30所，提高普惠性幼兒園覆蓋率”；上海提出年內(nèi)“新建和改擴建35所幼兒園”；天津提出“新建改擴建100所幼兒園”；廣西提出“今年新建、改擴建幼兒園150所”；浙江提出“提升學(xué)前教育質(zhì)量，新建、改擴建200所幼兒園，撤并一批薄弱幼兒園，全面整治城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園”。

還有一些省份在提出目標任務(wù)的同時，也強調(diào)了機制建設(shè)。比如福建要求省級財政支持新建公辦幼兒園100所，健全政府購買普惠性民辦幼兒園教育服務(wù)機制；甘肅提出“落實城鎮(zhèn)新建小區(qū)配建幼兒園政策”；四川則在政府工作報告中詳細提出了“一村一幼”和“民族自治地區(qū)15年免費教育”政策，在免費義務(wù)教育基礎(chǔ)上，免除民族自治地區(qū)51個縣（市）在園幼兒保教費。

力度最大的是山東。山東在政府工作報告中提出，“啟動第三期學(xué)前教育行動計劃，年內(nèi)新建改擴建幼兒園2000所以上，新增幼兒園學(xué)位50萬個以上”。

對3歲以下托育沒有比例要求，嬰幼兒托育服務(wù)資源匱乏

和3～6歲的學(xué)前教育得到了中央部門的統(tǒng)籌規(guī)劃和各省份的積極響應(yīng)不同，0～3歲的嬰幼兒照護和托育問題幾乎還是一片空白。

據(jù)了解，國內(nèi)幼兒園曾一度設(shè)有托班，招收2～3歲的幼兒。但近年來，由于各地學(xué)前教育資源總量不足，且教育部對3～6歲學(xué)前教育入園比例有明確要求，而對3歲以下托育沒有比例要求，使得多數(shù)幼兒園取消托班，只招收3歲以上幼兒。在一些偏遠的農(nóng)村地區(qū)，學(xué)前教育資源更為匱乏，幼兒園甚至只收4歲以上的幼兒入園，3歲以下嬰幼兒服務(wù)基本缺失。

原國家衛(wèi)計委家庭司2016年委托研究機構(gòu)開展的“3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)需求調(diào)查”發(fā)現(xiàn)，目前，城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機構(gòu)的入托率僅為4.1%。未入托育機構(gòu)的主要原因是“附近沒有接收3歲以下孩子的托育機構(gòu)”（占30.1%）和“費用太高”（占21.6%）。

“嬰幼兒托育服務(wù)資源匱乏”的問題，已經(jīng)引起中央注意。2017年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議，明確提出了“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務(wù)問題”。

但系統(tǒng)的頂層設(shè)計缺乏，導(dǎo)致地方開展工作困難。據(jù)觀察，在31個省的2018年政府工作報告中，只有上海、江蘇、福建、湖北、陜西、青海、安徽、貴州8個省提及了嬰幼兒照護和托育的內(nèi)容。

目前，0～3歲嬰幼兒靠祖輩隔代照看是常態(tài)。

福建、青海、陜西基本上沿用了中央經(jīng)濟工作會議的表述；湖北提出“提高嬰幼兒照護和兒童發(fā)展需求保障能力”；江蘇的提法則是“推進嬰幼兒照護和兒童早期教育服務(wù)”；安徽的政府工作報告提出未來5年內(nèi)，要“大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)事業(yè)”；貴州則是將“制定實施兒童早期教育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃”列入了2018年的重點工作。

在所有省區(qū)市當中，只有上海在政府工作報告中提出解決嬰幼兒照護問題的具體辦法和任務(wù)——開辦20個社區(qū)幼兒托管點。上海明確托育管理由教育部門牽頭。據(jù)悉，今年上海市教委還將牽頭建立上海市托幼工作聯(lián)席會議制度，制定3歲以下嬰幼兒托育機構(gòu)設(shè)置標準和管理辦法，鼓勵多樣化的托育服務(wù)機構(gòu)，推進托育管理，并將嬰幼兒家庭平均每年接受相關(guān)育兒指導(dǎo)的頻次由4次增加到6次。

嬰幼兒托育服務(wù)涉及多個部門職能，呼吁明確主管部門

各界對托育政策的期待由來已久。

2017年的海南省兩會上，東方市代表團提出了“關(guān)于構(gòu)建托育公共服務(wù)體系的建議”，建議“加強托育公共服務(wù)的供給，明確托育公共服務(wù)地位，政府應(yīng)逐步將0～3歲幼兒教育納入義務(wù)教育的范圍，加大投入”。

地方政府部門的態(tài)度，更多是“等上面的政策”。海南省教育廳回復(fù)這份建議時表示，目前我國未出臺托兒所、親子班及早教中心等其他學(xué)前教育機構(gòu)的審批管理辦法或相關(guān)法律條例，未明確此類托育機構(gòu)審批、管理權(quán)限。隨著“全面兩孩”政策的實施以及家長對早教的重視，托兒所、早教中心等機構(gòu)的市場需求將會擴大。我們將在國家層面出臺相關(guān)指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，抓好各項工作的貫徹落實。

2017年的全國兩會上，至少40位人大代表和政協(xié)委員以及全國婦聯(lián)提交了有關(guān)0～3歲嬰幼兒托育的建議。一些代表委員建議首先要明確0～3歲托育的主管部門。這些建議絕大部分被提交到了當時的國家衛(wèi)生計生委來答復(fù)。但衛(wèi)計委在答復(fù)一位代表建議時表示，目前，我國0～3歲嬰幼兒托育服務(wù)工作沒有明確的主管部門，相關(guān)政策、法律、法規(guī)等還不健全。嬰幼兒托育服務(wù)工作涉及多個部門職能，借鑒國際經(jīng)驗和我國歷史經(jīng)驗，確需明確各相關(guān)部門職責(zé)。

據(jù)民進中央了解，由于沒有明確主管部門，民辦的托育機構(gòu)更是創(chuàng)辦無“路”。一些企事業(yè)單位開辦的日間照料中心、在工商部門注冊開展全日制托育服務(wù)的早教中心及社區(qū)小型托育機構(gòu)，多因難以獲得許可，或被叫停，或成為“黑園”。

托育服務(wù)到底由哪個部門來管，眾人有不同意見。一些人認為，作為學(xué)前教育的一部分，托育應(yīng)該由教育部門來統(tǒng)籌管理。不過另外一些人認為，0～3歲的托育，不是看管孩子這么簡單，其中涉及兒童早期發(fā)展，這和3～6歲的學(xué)前教育是兩回事。也有兒童早期教育領(lǐng)域的專家說，實際上兒童早期發(fā)展不是教育兒童，而是教育家長，讓家長能夠科學(xué)健康養(yǎng)育，由現(xiàn)在的衛(wèi)生健康部門來牽頭似乎更合適。