溫翔慧

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政權(quán)的末梢，是連接鄉(xiāng)村群眾和政權(quán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是直接面對(duì)轄區(qū)民眾的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比上級(jí)政府更加了解該轄區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給情況和居民的實(shí)際需求，利用這些信息優(yōu)勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更容易制訂符合該轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方案。大部分農(nóng)村地區(qū)存在公共產(chǎn)品供給總量不足、質(zhì)量差、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的直接供給者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇會(huì)直接或間接影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平和該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。本文試圖從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性和自利性分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品中的行為選擇。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 自利性 公共性 農(nóng)村公共產(chǎn)品

中圖分類號(hào)：D630 G270.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）20-0234-02

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共性與自利性：事實(shí)及其理論闡釋

（一）公共性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的合法性基礎(chǔ)

學(xué)者祝靈君提到；“政府產(chǎn)生的原因是解決居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。政府運(yùn)用法律法規(guī)、社會(huì)福利等手段實(shí)現(xiàn)公共利益，進(jìn)而維護(hù)自身合法性?！敝x慶奎教授認(rèn)為：“缺少政府的公共性，政府的合法性就會(huì)受到挑戰(zhàn)。政府的合法性問(wèn)題是指政府本身及其實(shí)施的政策法規(guī)是否能得到社會(huì)成員的普遍認(rèn)同和繼續(xù)支持該政府工作。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)是提供公共產(chǎn)品，增加社會(huì)福利，促進(jìn)地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，這些因素都體現(xiàn)著公共利益。所以，公共性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的根本屬性。

（二）自利性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實(shí)實(shí)然

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然是代表公共利益的直接接觸農(nóng)民的基層政府，但也存在著自身的利益需求。這種利益需求表現(xiàn)在一是增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政、權(quán)力等能力用以自身組織的擴(kuò)張和發(fā)展；二是謀取鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中小團(tuán)體的利益發(fā)展政治勢(shì)力，謀求共同利益；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員謀求自身在政治前途的發(fā)展和薪酬的提高，公務(wù)員首先作為一種職業(yè)，謀求職業(yè)的發(fā)展和物質(zhì)利益的回報(bào)是一個(gè)社會(huì)人的本能反應(yīng)?！罢淖岳允侵刚男袨椴粌H是為了公共利益，在公共利益的背后也有其對(duì)自身利益的追逐?！瘪R克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“人們?yōu)橹Φ男袨槎际菫榱藢?shí)現(xiàn)自身的利益?！闭材匪埂湹线d這樣解釋人的自利性：“如果社會(huì)人都是天使，政府就不會(huì)產(chǎn)生了，如果政府中的工作人員都天使，就不需要權(quán)力的制衡和監(jiān)督了?！彼?，政府的自利性是客觀存在的，要正確認(rèn)識(shí)和把握政府的自利性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中公共性與自利性的表現(xiàn)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難與農(nóng)村公共產(chǎn)品需求急劇增加的矛盾

2006年農(nóng)業(yè)稅廢止后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入主要來(lái)源于上級(jí)政府的撥款和對(duì)工商業(yè)的征稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政拮據(jù)，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府靠借貸度日。農(nóng)村義務(wù)教育基本普及全國(guó)，希望工程大面積建立，農(nóng)村適齡兒童的上學(xué)問(wèn)題基本得到解決，但是農(nóng)村教育的質(zhì)量得不到保證，大多數(shù)學(xué)歷高或者經(jīng)驗(yàn)豐富的老師不愿意到鄉(xiāng)村任教，教學(xué)設(shè)備也相較于城市落后。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的逐漸普及和提高，農(nóng)民的醫(yī)療衛(wèi)生情況得到改善，但是體檢普及率低、對(duì)重大疾病的治愈力低等現(xiàn)象依然存在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作也屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品，在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上發(fā)揮著重要的作用。在財(cái)政匱乏的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更注重發(fā)展自身，而不顧農(nóng)村地區(qū)整體公共福利的增加。面對(duì)農(nóng)民對(duì)教育醫(yī)療等農(nóng)村公共產(chǎn)品需求旺盛的現(xiàn)實(shí)條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政拮據(jù)，又把大部分資金用于政府自身機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)和人員編制的擴(kuò)張，人頭開支大。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“自上而下”的壓力型體制和“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制的行為選擇

“自上而下”的壓力型體制是指在政府中的上級(jí)部門比下級(jí)部門擁有更高的權(quán)力，上級(jí)部門利用權(quán)力落差給下級(jí)部門布置任務(wù)并作為下級(jí)政府績(jī)效考核的重要指標(biāo)，下級(jí)部門為了自身的發(fā)展而運(yùn)用資源完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。這個(gè)體制的大背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)優(yōu)先完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)，上級(jí)政府的行政命令代替了農(nóng)民的實(shí)際需求，由于上級(jí)政府制訂的供給方案具有一致性，并不是為每個(gè)農(nóng)村量身定做，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給容易出現(xiàn)需求不高的產(chǎn)品供給過(guò)多和需求旺盛的產(chǎn)品沒(méi)有得到供給。農(nóng)民的實(shí)際需求沒(méi)有得到滿足，沒(méi)有切實(shí)改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的面貌。

“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的措施前廣泛收集民意，聽取民眾的建議，根據(jù)民眾的實(shí)際需求制訂農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方案。例如聽證會(huì)，建立網(wǎng)絡(luò)手段（微信公眾號(hào)，郵箱等手段），到農(nóng)戶家走訪等。利用這些一手資料制定符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展農(nóng)村公共產(chǎn)品政策，向上級(jí)政府請(qǐng)求審批。在現(xiàn)實(shí)操作中，“自下而上”的供給方式操作復(fù)雜，增加行政人員的工作量又要應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的壓力。

在“自上而下”的壓力型體制下，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核作為其主要領(lǐng)導(dǎo)人政治升遷的主要依據(jù)，由于考核機(jī)制和政府官員的政治前途掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重心工作就在于完成上級(jí)政府的任務(wù)，為自己的政治升遷添加砝碼。從而忽略農(nóng)民的實(shí)際需求。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中和公共性與自利性的原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有較大自由裁量權(quán)

中央出臺(tái)的政策多為宏觀性、原則性、指導(dǎo)性的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在落實(shí)中央政策時(shí)享有較大的自由裁量權(quán)，在落實(shí)中央政策制定當(dāng)?shù)卣邥r(shí)，趨向于實(shí)現(xiàn)那些能隱蔽實(shí)現(xiàn)自身利益的公共利益。在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，上級(jí)政府為了防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員出現(xiàn)不合理的自利性（如尋租、腐敗、貪污等行為）損害轄區(qū)人民的利益而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和財(cái)力進(jìn)行限制，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級(jí)政府和居民的連接點(diǎn)，收集信息也較為便捷，具有上級(jí)政府不具備的信息優(yōu)勢(shì)，所以上級(jí)政府為了更好地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品不得不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的資源，這在一定程度上助長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級(jí)政府和轄區(qū)居民的博弈中，利用自己的信息優(yōu)勢(shì)和掌握的資源擴(kuò)張自己的行政權(quán)力，其實(shí)際的行為選擇中實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)更加關(guān)注自身的利益。

（二）不科學(xué)合理的考核機(jī)制

現(xiàn)存的考核機(jī)制中，第一，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核直接影響到下級(jí)政府的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向轄區(qū)居民提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，卻沒(méi)有把轄區(qū)居民的滿意度加入到考核體制中，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民置于事外，而考慮上級(jí)政府的反饋和建議，這樣的考核機(jī)制容易滋生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性。隨著多中心治理格局的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核機(jī)制應(yīng)該加入轄區(qū)居民和社會(huì)組織的考核，弱化上級(jí)政府的考核，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)的工作重心才會(huì)更加注重轄區(qū)居民的實(shí)際需求。第二，對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核存在統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品基礎(chǔ)差，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的景象，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核卻是用同一尺度標(biāo)準(zhǔn)，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的改變和提高表現(xiàn)不出來(lái)，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急功近利的想法，花大量資源在標(biāo)志性公共產(chǎn)品上，如修建標(biāo)志性廣場(chǎng)，而不愿意投資那些回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)、基礎(chǔ)性建設(shè)的農(nóng)村公共產(chǎn)品?，F(xiàn)有的考核機(jī)制中，容易誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)會(huì)主義行為，把工作重心放到上級(jí)政府的考核指標(biāo)和顯性因素強(qiáng)的農(nóng)村公共產(chǎn)品上，而不顧公共利益的最大化目標(biāo)。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確認(rèn)識(shí)和處理處理自利性和公共性的關(guān)系

（一）體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的地位，更能充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會(huì)組織不同，它是在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上建立的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為要符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的原因在于為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供公共產(chǎn)品，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)，所以公共性是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的根本屬性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇理論上應(yīng)該最大限度地體現(xiàn)該轄區(qū)居民利益的最大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員也是該轄區(qū)的居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的合理利益屬于總體的公共性。在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇大多都實(shí)現(xiàn)了公共利益，為轄區(qū)居民進(jìn)行道路、水電等公共設(shè)施建設(shè)；標(biāo)志性建筑、大廣場(chǎng)的建設(shè)也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民增加了娛樂(lè)觀賞等公共福利；但是許多農(nóng)村居民迫切需求的醫(yī)療教育、農(nóng)業(yè)、科技等公共產(chǎn)品沒(méi)有得到高質(zhì)量高效率的落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要更加關(guān)注人民當(dāng)家做主的地位，在制定決策時(shí)調(diào)查民意，切實(shí)落實(shí)居民的需求才能最大限度地發(fā)揮政府的公共性。

（二）構(gòu)建恰當(dāng)?shù)闹贫润w系，使政府的公共性和自利性得到統(tǒng)一

把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共性與自利性統(tǒng)一于恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)中，首先要改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效考核機(jī)制和評(píng)價(jià)體系。把轄區(qū)居民的滿意度作為重要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，績(jī)效考核最重要的指標(biāo)是轄區(qū)居民公共利益的最大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心也會(huì)得到轉(zhuǎn)移，在制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策時(shí)也會(huì)深入到人民群眾中去，確立人民當(dāng)家做主的思想地位。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的合理利益和公共利益相統(tǒng)一。

比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的酬勞和政治升遷與實(shí)現(xiàn)公共利益一致，而不是在制度設(shè)計(jì)上公共性與自利性背道而馳，這種制度設(shè)計(jì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員在公共性和自利性雙重的激勵(lì)下更保質(zhì)保量地提供公共產(chǎn)品。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行機(jī)制要受到監(jiān)督，監(jiān)督的主體受到轄區(qū)居民、社會(huì)組織和其他政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，設(shè)立舉報(bào)機(jī)制，對(duì)不合理的自利性進(jìn)行全面打擊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的實(shí)際需求能得到最大限度的滿足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員的利益也能得到一定程度的滿足，這樣公共性與自利性統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)，激發(fā)各個(gè)主體的活力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力得到迸發(fā)。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是一項(xiàng)政府主導(dǎo)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的，多種利益主體參與的，范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)騰飛的背景下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍然存在供給數(shù)量少、質(zhì)量低、供給結(jié)構(gòu)不合理、轄區(qū)居民滿意度低等問(wèn)題。許多學(xué)者從公共財(cái)政體制、政府職能異化等角度探求原因，這些都具有合理性。但是我認(rèn)為以前的研究忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共性與自利性相結(jié)合的矛盾體。不必諱言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有其自身的利益追求，只不過(guò)應(yīng)當(dāng)約束和規(guī)范政府利益，把公共性和自利性統(tǒng)一于恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)自身的利益，這將激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身有效率、負(fù)責(zé)任地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

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