隨著公眾對公共管理的治理與服務(wù)水平的要求越來越高，對其績效評價已成為提升其治理水平與提供公共產(chǎn)品效率的必然。本文結(jié)合公益性事業(yè)單位自身的特點，將4E績效評價的理論引入公益性項目預(yù)算管理，希望對公益性事業(yè)單位的預(yù)算績效評價的比較研究提供理論和實踐指導(dǎo)。

一、公益項目評價的特點及存在的問題

公益性項目的績效評價的實施是一個復(fù)雜的過程，存在三個特點：其一，其目標(biāo)是多元化的，包括社會目標(biāo)和行政目標(biāo)，其目標(biāo)要體現(xiàn)民眾公益訴求，要評價公益性項目財政預(yù)算資金的使用效果和公共服務(wù)應(yīng)該達(dá)到的效果，要對財政資金的使用效果、效率、成本、經(jīng)濟(jì)性與公平性進(jìn)行評價；其二，公益項目以提供公共服務(wù)為目的，現(xiàn)實中，缺乏進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益評價的基礎(chǔ)，所以，很難從項目本身的投入與產(chǎn)出方面做出定量評價；其三，公益項目的評價方法、評價指標(biāo)的有效性存在較大的困難，亟需進(jìn)行深入研究，尤其是項目間的績效的比較研究，是影響財政資金分配與預(yù)算管理的重要依據(jù)，而當(dāng)前項目間的績效評價缺乏可靠性、可比性的評價指標(biāo)，導(dǎo)致項目績效不可比。

二、公益項目預(yù)算績效評價理論的國內(nèi)外研究狀況

預(yù)算績效管理與評價作為一種財政資金的管理方式，在我國日漸重要，財政部2005年5月出臺了《中央部門預(yù)算支出績效評價管理辦法(試行)》。2011年頒發(fā)的《行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度》對財政支出績效管理辦法作了強(qiáng)調(diào)。而國內(nèi)的一些學(xué)者也從評價方法、評價指標(biāo)及權(quán)重等方面運用不同的方法進(jìn)行了研究，提出了一些有借鑒價值的建議。如呂煒(2001)對預(yù)算支出管理和預(yù)算績效評價體系進(jìn)行了研究，對預(yù)算支出績效評價的概念進(jìn)行了界定[1]。

三、當(dāng)前公益性項目績效評價實務(wù)的困難

公益性項目預(yù)算績效評價要應(yīng)用到很多基礎(chǔ)理論，包括績效評價、預(yù)算管理、委托代理理論、交易成本理論等等，在具體的評價實務(wù)中，必須解決三個問題：一個是指標(biāo)體系的確定與界定問題，這些指標(biāo)的內(nèi)涵是什么，和績效評價相關(guān)性如何，是否科學(xué)合理；二是指標(biāo)數(shù)據(jù)的獲取問題，即選擇用的指標(biāo)其數(shù)據(jù)必須是可獲取的，具有客觀性；三是綜合評價指數(shù)的構(gòu)建問題，綜合指標(biāo)的構(gòu)建有助于對不同類項目從財政資金使用績效的角度進(jìn)行橫向比較，如果沒有綜合指標(biāo)，則績效評價沒有可比性，不容易對不同項目的績效進(jìn)行比較，也無從進(jìn)行項目的決策與評價，所以，構(gòu)建綜合指數(shù)是一具非常重要的、最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，其主要困難在于權(quán)重的確定。

從當(dāng)前研究狀況看來，存在三個問題，一是從指標(biāo)構(gòu)建看來，存在和績效評價目標(biāo)相關(guān)性不強(qiáng)的問題，一些指標(biāo)的數(shù)據(jù)的獲取缺乏科學(xué)的方法，有較大的主觀性，不利于客觀評價項目績效；二是權(quán)重的確定，有的學(xué)者采用AHP法，有的采用因子分析法，有的采用專家意見法等等，缺乏統(tǒng)一的方法，導(dǎo)致同樣的項目，采用不同的方法，得出差異比較大的結(jié)論，不利于項目的績效評價；三是綜合指數(shù)的構(gòu)建，包括財政部門制定的評價體系，也沒有對綜合指數(shù)進(jìn)行構(gòu)建，多是基于主觀的百分制評價，倘進(jìn)行項目橫向比較，缺乏說服力。

四、基于4E評價法的指標(biāo)體系的設(shè)計

進(jìn)行項目預(yù)算績效評價時，必須借助一定數(shù)量的具體指標(biāo)才能得到科學(xué)評價的目的，在遵循系統(tǒng)性、相關(guān)性、重要性等原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)4E評價法的原理，將關(guān)鍵績效指標(biāo)即KPI指標(biāo)，(Key Performance Indicator)一級指標(biāo)分為四個，即經(jīng)濟(jì)性、效率、效果及公平性，為了準(zhǔn)確反映一級指標(biāo)，便于評價必須進(jìn)行二級指標(biāo)的設(shè)計與選取。

正如前述，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)反映的是投入與產(chǎn)出之關(guān)系。指盡可能少的耗費資源獲得相對較多的數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)或者其他成果，所以，可用預(yù)算金額與實際結(jié)算金額進(jìn)行比較，以反映資金使用的經(jīng)濟(jì)性。計算公式如下：

(1)

式中：I為預(yù)算資金，C為項目的實際結(jié)算金額。

效率指標(biāo)是指以盡可能少的投入獲得盡可能多的產(chǎn)出。效率通常指的是正確的做事，即不浪費資源，即支出是否講究效率，考察的是公益項目的資源耗費數(shù)量與產(chǎn)出數(shù)量之間的比例關(guān)系。勞動生產(chǎn)效率常用人均產(chǎn)量、人均產(chǎn)值等指標(biāo)來表示。公益項目常用功效費用指標(biāo)來進(jìn)行項目間的比較，在項目評價時可以參照此思路，用等功效的類似項目的資金消耗來衡量。具體計算公式如下：

(2)

效益是指某一特定系統(tǒng)運轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的實際效果和利益。具體地說，它反映了人們的投入與所帶來的利益之間的關(guān)系，可以分為經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益三個分項子指標(biāo)。公益項目的效益通常是指公共服務(wù)實現(xiàn)目標(biāo)的程度、公共服務(wù)符合政策目標(biāo)的程度，通常以產(chǎn)出與結(jié)果之間的關(guān)系加以衡量，效益性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，考察政府行為的產(chǎn)出與成果的關(guān)聯(lián)度，促成預(yù)期成果目標(biāo)的實現(xiàn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，經(jīng)濟(jì)效益是指在經(jīng)濟(jì)活動中，產(chǎn)出與投入、效用與費用之間的比較。經(jīng)濟(jì)效益的計算公式為：經(jīng)濟(jì)效益=產(chǎn)出量-投入量。一般計算公式為：

KPIeffectiveness1=R1-IP

(3)

社會效益的計算公式為：

KPIeffectiveness2=R2-IP

(4)

上式中，R1、R2分別指項目直接經(jīng)濟(jì)收益與社會經(jīng)濟(jì)收益，IP代表財政投入資金。

顯然，對于公益項目來講，是無法計量其直接經(jīng)濟(jì)收益與社會經(jīng)濟(jì)收益的，所以，以上兩式在實務(wù)中不具有操作性?；谝陨系那闆r，對于沒有直接現(xiàn)金流的項目，可以采用定性的方式進(jìn)行評價。如圖書館可用對學(xué)校教學(xué)與科研的影響度作為指標(biāo)，評價可分為：顯著、較好、一般，較差60-60、差等幾個等級，并進(jìn)行相應(yīng)賦值為100-95、85-80、75-70、60以下，這樣就將定性的評價定量化了。

生態(tài)效益是一個不易衡量的指標(biāo)，可以采用定性的指標(biāo)來進(jìn)行衡量，采取三廢處理的有效措施的項目或不具備對生態(tài)有負(fù)面影響的項目，可以認(rèn)為其生態(tài)績效目標(biāo)合格，賦值為1，否則，賦值為0。

KPIecology=1,0

(5)

公平即指不偏不倚。一般是指所有的參與者(人或者團(tuán)體)的各項屬性(包括投入、獲得等)平均。公共財政支出主要是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，核心價值之一在于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。所以，以結(jié)果為導(dǎo)向的評價原則決定了財政支出績效評價應(yīng)考慮公平性。基于公平理論的公平性指標(biāo)在公益項目評價時會導(dǎo)致評價歧義。基于上述情況，可用滿意度來衡量，當(dāng)前財政支出績效評價均重視受益群體滿意度調(diào)查，尤其是社會民生類財政支出，群眾滿意度一方面表現(xiàn)為資金使用的效益，更為重要的則是體現(xiàn)了公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的公平合理性，所以，以財政部采用的滿意度來衡量公平性，也不失是一個較為妥當(dāng)?shù)霓k法。計算公式為：

(6)

其中，n表示調(diào)查對象中認(rèn)為滿意或基本滿意的人數(shù)，N表示調(diào)查樣本數(shù)量。滿意度大于95%，可認(rèn)為公平性好。

五、指標(biāo)權(quán)重的確定與績效評價指數(shù)的計算

(一)基于z-score標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)無量綱化處理

在多指標(biāo)綜合評價中，有些是指標(biāo)值越大評價越好的指標(biāo)，稱為正向指標(biāo)(也稱效益型指標(biāo))；有些是指標(biāo)值越小評價越好的指標(biāo)，稱為逆向指標(biāo)(也稱成本型指標(biāo))，還有些是指標(biāo)值越接近某個值越好的指標(biāo)，稱為適度指標(biāo)。在綜合評價時，首先必須將指標(biāo)同趨勢化，一般是將逆向指標(biāo)和適度指標(biāo)轉(zhuǎn)化為正向指標(biāo)，所以也稱為指標(biāo)的正向化。其二，由于不同評價指標(biāo)往往具有不同的量綱和量綱單位，直接將它們進(jìn)行綜合是不合適的，也沒有實際意義。所以必須將指標(biāo)值轉(zhuǎn)化為無量綱的相對數(shù)。這種去掉指標(biāo)量綱的過程，稱為指標(biāo)的無量綱化(也稱同度量化)，可以用于z-score方法對上述指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理。

(二)基于主成分分析法的綜合評價指數(shù)確定

績效評價指標(biāo)分別從不同的維度對項目的績效進(jìn)行了評價，在實務(wù)中存在兩個運用困難，一是不能對項目績效做出綜合的評價，二是難以進(jìn)行不同類別項目的橫向評價，在項目績效排隊時，難以有科學(xué)的結(jié)論。因此建立一個綜合的評價指數(shù)是非常重要。不同的學(xué)者用AHP法、德爾菲法、專家意見法、因子分析法及主成分分析法等等不同的定性與定量的分析進(jìn)行了探索。主成分方法可以將原來的指標(biāo)合成一組新的互相無關(guān)的幾個綜合指標(biāo)來代替原來的指標(biāo)，以進(jìn)行綜合評價。這就是數(shù)學(xué)上的降維方法。

六、結(jié)論

以上研究即構(gòu)建了4E評價理論為基礎(chǔ)的四個評價維度、四個一級指標(biāo)及多個具體指標(biāo)組成的四維度兩層公益項目預(yù)算績效評價指標(biāo)體系及綜合評價指數(shù)，能比較準(zhǔn)確把握項目實施的績效，比較科學(xué)地對公益項目進(jìn)行績效評價。