文/吳祖強(qiáng)

“首次，上海人大赴社區(qū)召開(kāi)監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)。”媒體競(jìng)相報(bào)道的是：2017年6月15日，上海市人大常委會(huì)在浦東新區(qū)金橋社區(qū)文化中心舉行以“消保維權(quán)”為主題的監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)。

對(duì)監(jiān)督聽(tīng)證的質(zhì)疑

這次聽(tīng)證是上海市人大常委會(huì)開(kāi)展《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》執(zhí)法檢查的一個(gè)內(nèi)容。執(zhí)法檢查組在聽(tīng)取政府部門(mén)匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)、實(shí)地檢查的基礎(chǔ)上，認(rèn)為個(gè)人信息保護(hù)、預(yù)付卡消費(fèi)、共享經(jīng)濟(jì)下的消費(fèi)維權(quán)等三個(gè)問(wèn)題，有必要進(jìn)一步聽(tīng)取利益相關(guān)方的意見(jiàn)。于是檢查組邀請(qǐng)居民、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)、律師等參加，用聽(tīng)證會(huì)的形式聽(tīng)取意見(jiàn)。居民、企業(yè)及行業(yè)協(xié)會(huì)、律師的代表作為陳述人，事先進(jìn)行準(zhǔn)備，分別就上述三個(gè)議題，觀點(diǎn)鮮明地陳述他們所代表一方的看法，每人發(fā)言時(shí)間限定5分鐘，每一個(gè)議題陳述人講完，市人大常委會(huì)的組成人員作為聽(tīng)證人進(jìn)行提問(wèn)，陳述人回答。聽(tīng)證會(huì)后，檢查組匯總各方意見(jiàn)形成聽(tīng)證報(bào)告，作為執(zhí)法檢查報(bào)告附件，提交常委會(huì)會(huì)議。媒體對(duì)此次監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行了廣泛的報(bào)道。

召開(kāi)監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)對(duì)上海人大來(lái)說(shuō)，已經(jīng)不是首次。遠(yuǎn)的可以追溯到2003年12月16日，上海人大曾舉行“促進(jìn)就業(yè)”監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)。為了滿足“標(biāo)題黨”們的嗜好，鑒于過(guò)去的監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)是在人大機(jī)關(guān)舉行，而這次是第一次在社區(qū)召開(kāi)，所以特意加上了“赴社區(qū)”三個(gè)字以成就這個(gè)“首次”。

相比媒體的熱情，也有人質(zhì)疑，座談會(huì)也可以邀請(qǐng)利益相關(guān)方參加發(fā)表意見(jiàn)，也可以控制每個(gè)人發(fā)言時(shí)間，也可以展開(kāi)討論，也可以做好發(fā)言記錄形成材料，“監(jiān)督聽(tīng)證”是不是只是給人大在調(diào)研中經(jīng)常召開(kāi)的座談會(huì)安上的一個(gè)新名詞？是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新。其實(shí)不然。

監(jiān)督聽(tīng)證是什么？

聽(tīng)證一詞，本義是任何人在受到不利影響之前都要被聽(tīng)取意見(jiàn)。最初只是指司法聽(tīng)證，后來(lái)這一制度被運(yùn)用到立法和行政中，目的是加強(qiáng)立法和行政的民主化。在美國(guó)，聽(tīng)證制度被發(fā)揚(yáng)光大，聽(tīng)證會(huì)多如牛毛，成為決策過(guò)程的必備環(huán)節(jié)。在我國(guó)，自1996年3月全國(guó)人大通過(guò)的行政處罰法確立行政聽(tīng)證制度以來(lái)，聽(tīng)證制度就在不斷地從行政處罰領(lǐng)域向其他領(lǐng)域拓展。價(jià)格法、行政許可法都規(guī)定了聽(tīng)證制度，也有許多國(guó)家機(jī)關(guān)在決策和管理領(lǐng)域引入聽(tīng)證制度。2000年通過(guò)的立法法規(guī)定：列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。至此，聽(tīng)證制度在我國(guó)進(jìn)入立法領(lǐng)域。

這些聽(tīng)證的共同特點(diǎn)是：在有關(guān)機(jī)關(guān)作出決定之前，相關(guān)的公民和組織包括管理相對(duì)人、利害關(guān)系人或者其他各種利益的代表人，參與到?jīng)Q策事項(xiàng)的意思形成過(guò)程中去表達(dá)自己的意見(jiàn)，產(chǎn)生互動(dòng)效應(yīng)，影響決策結(jié)果。比如，作為我國(guó)聽(tīng)證領(lǐng)域第一個(gè)地方性法規(guī)，2002年實(shí)施的《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)證條例》規(guī)定：本條例所稱聽(tīng)證，是指常委會(huì)及其有關(guān)部門(mén)在依法履行職責(zé)過(guò)程中，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)作出決定前，按照本條例規(guī)定的程序，以聽(tīng)證會(huì)的形式收集信息、聽(tīng)取意見(jiàn)的活動(dòng)。

對(duì)人大來(lái)說(shuō)，監(jiān)督聽(tīng)證區(qū)別于立法聽(tīng)證，是以人大監(jiān)督事項(xiàng)為內(nèi)容聽(tīng)取意見(jiàn)的聽(tīng)證，它為人大監(jiān)督工作服務(wù)。當(dāng)年上海人大舉行的“促進(jìn)就業(yè)”監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)，就是為常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取審議市政府“促進(jìn)就業(yè)工作”專項(xiàng)報(bào)告所做的準(zhǔn)備?！渡钲谑腥嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)聽(tīng)證條例》的前瞻性在于它不特指立法聽(tīng)證，而是適用于人大履職的各種內(nèi)容，包括立法和監(jiān)督。

相比立法聽(tīng)證，人大的監(jiān)督聽(tīng)證出現(xiàn)較晚。遠(yuǎn)的，現(xiàn)在公認(rèn)最早的人大監(jiān)督聽(tīng)證是，2003年12月10日廣州市人大常委會(huì)舉行的《廣州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》執(zhí)行情況聽(tīng)證會(huì)。近的，要屬閔行區(qū)人大常委會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)。他們從2007年開(kāi)始，每年邀請(qǐng)人大代表、專家學(xué)者和社會(huì)公眾參與，圍繞財(cái)政預(yù)算初步審查，就部分財(cái)政資金投入較大的民生項(xiàng)目舉行的監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)。在閔行人大先行先試的示范帶動(dòng)下，上海市各區(qū)人大在預(yù)算審查監(jiān)督中，已經(jīng)越來(lái)越普遍的應(yīng)用聽(tīng)證這種方式。

監(jiān)督聽(tīng)證有什么優(yōu)越性？

與人大在調(diào)研中經(jīng)常召開(kāi)的座談會(huì)比較，聽(tīng)證會(huì)有其優(yōu)越性。喬曉陽(yáng)主編的立法法導(dǎo)讀與釋義認(rèn)為，聽(tīng)證的透明度更高，對(duì)問(wèn)題的調(diào)查更全面、更深入、更充分。顧長(zhǎng)浩所作《中國(guó)聽(tīng)證制度研究》提出，無(wú)論從理論研究，還是實(shí)務(wù)操作看，聽(tīng)證制度在中國(guó)近年來(lái)的發(fā)展，都是被作為不同于以往座談會(huì)、論證會(huì)的一種新型制度來(lái)看待的，其獲得迅速擴(kuò)展的原因正在于它采取了較之座談會(huì)、論證會(huì)不同的，程序更為規(guī)范、參與更為廣泛、過(guò)程更為開(kāi)放的形式，與當(dāng)前公眾參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的意愿需要吻合。

第一，聽(tīng)證會(huì)要求安排與聽(tīng)證事項(xiàng)相關(guān)的利害關(guān)系各方及有關(guān)專家參加，有利于聽(tīng)證機(jī)關(guān)獲得全面的信息，發(fā)現(xiàn)新的事實(shí)。比如上海人大“促進(jìn)就業(yè)”監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)的聽(tīng)證陳述人包括8個(gè)政府職能部門(mén)的負(fù)責(zé)人和23位自愿報(bào)名后遴選產(chǎn)生的市民代表，這些市民代表有企業(yè)經(jīng)理、工會(huì)干部、基層職工、專家學(xué)者，也有大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者、再就業(yè)人員、就業(yè)援助員和協(xié)保下崗人員。通常，座談會(huì)在兼顧參加會(huì)議人員反映各方利益的代表性和全面性上沒(méi)有這么嚴(yán)謹(jǐn)。對(duì)人大來(lái)說(shuō)，監(jiān)督聽(tīng)證可以使得人大調(diào)研更全面，提高監(jiān)督的客觀性。

第二，在聽(tīng)證程序要求和聽(tīng)證會(huì)氛圍的感染下，參加會(huì)議的利害關(guān)系人、利益群體和專家勢(shì)必要鮮明地表達(dá)自身立場(chǎng)。比如，2016年底閔行人大就區(qū)級(jí)財(cái)政擬安排1690萬(wàn)元用于公共自行車服務(wù)項(xiàng)目召開(kāi)預(yù)算審查聽(tīng)證會(huì)，會(huì)上不少人大代表質(zhì)疑：公共自行車使用率到底有多少？過(guò)去由于市場(chǎng)參與度不高，政府財(cái)政填補(bǔ)空白是必要的，但是這幾年共享單車快速發(fā)展，政府是否還有必要投這筆錢(qián)？通常，座談會(huì)上參會(huì)人員傾向于和顏悅色發(fā)表看法，在意見(jiàn)交鋒上較為薄弱。對(duì)人大來(lái)說(shuō)，監(jiān)督聽(tīng)證有助于厘清問(wèn)題、暴露矛盾，強(qiáng)化監(jiān)督的問(wèn)題導(dǎo)向，提高監(jiān)督的針對(duì)性。

第三，聽(tīng)證會(huì)特別強(qiáng)調(diào)程序性，通過(guò)規(guī)范化的程序，實(shí)現(xiàn)聽(tīng)證目的，包括通過(guò)陳述觀點(diǎn)、辯論和舉證的程序，使議題得到充分討論，既會(huì)促使不同意見(jiàn)的交鋒，也會(huì)促使相互了解、理解甚至妥協(xié)，有利于增加互信，化解矛盾。聽(tīng)證會(huì)要求聽(tīng)證之后形成聽(tīng)證報(bào)告提交有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)、聽(tīng)證意見(jiàn)采納與否要予以反饋的程序，提升了聽(tīng)證意見(jiàn)的價(jià)值，使得聽(tīng)證會(huì)具有約束力。通常座談會(huì)在討論的深度和廣度上不是通過(guò)程序設(shè)定激發(fā)參與人的主動(dòng)性、積極性，而是更多依賴主持人引導(dǎo)，座談會(huì)上發(fā)表的意見(jiàn)也僅做參考，采納與否無(wú)需反饋。對(duì)人大來(lái)說(shuō)，監(jiān)督聽(tīng)證有助于充分溝通，凝聚共識(shí)，促進(jìn)問(wèn)題解決，提高監(jiān)督的有效性。參加過(guò)閔行人大預(yù)算審查聽(tīng)證會(huì)的人大代表感言，把不同意見(jiàn)提在前面，很多項(xiàng)目通過(guò)聽(tīng)證以后，就能在實(shí)施過(guò)程中更符合實(shí)際，而非在錢(qián)花完后再來(lái)“秋后算賬”，是人大監(jiān)督的亮點(diǎn)。

第四，聽(tīng)證會(huì)通常是公開(kāi)舉行的，容易引起媒體關(guān)注，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)互動(dòng)，聽(tīng)證情況也會(huì)引導(dǎo)公眾認(rèn)知。通常對(duì)座談會(huì)是否公開(kāi)沒(méi)有要求，絕大部分座談會(huì)是不公開(kāi)的，座談情況只為舉行座談會(huì)的機(jī)關(guān)所掌握，社會(huì)影響有限。對(duì)人大來(lái)說(shuō)，監(jiān)督聽(tīng)證使得人大監(jiān)督得到更多的公眾知曉和社會(huì)關(guān)注，有助于人大監(jiān)督獲得更多民意支持和參與。當(dāng)年廣州人大舉辦的第一次人大監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)，就有20多家媒體60多名記者到會(huì)采訪，廣州電視臺(tái)和廣州電臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)直播，而上海人大舉辦的“消保維權(quán)”監(jiān)督聽(tīng)證會(huì)利用新媒體優(yōu)勢(shì)，通過(guò)上海人大微信公眾號(hào)現(xiàn)場(chǎng)圖文直播。

有人認(rèn)為，座談會(huì)如果能精心設(shè)計(jì)、精心組織也能實(shí)現(xiàn)上述特性，所以聽(tīng)證只是一個(gè)在座談會(huì)上安上的新名詞。其實(shí)，正是因?yàn)槠匠Ｕ匍_(kāi)的座談會(huì)做不到這樣的精致、實(shí)現(xiàn)不了這樣的作用，所以才有了聽(tīng)證，通過(guò)一定的程序保證上述精致安排和作用實(shí)現(xiàn)。在人大履行監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，運(yùn)用聽(tīng)證形式提高監(jiān)督的實(shí)效，是人大監(jiān)督工作的新探索新實(shí)踐。