文/陸 穎

黨的十九大報(bào)告提出:“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！敝泄仓醒朕k公廳2016年印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。本文梳理了一些西方國家在國家監(jiān)察制度建設(shè)領(lǐng)域的有效做法和經(jīng)驗(yàn)，為我國各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的組建和運(yùn)轉(zhuǎn)提供參考。

瑞典的議會(huì)行政監(jiān)察制度

瑞典是最早設(shè)立監(jiān)察員制度的國家，建立目的在于“監(jiān)督法律法規(guī)的執(zhí)行，限制國家機(jī)關(guān)及其工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，促進(jìn)依法行政，保障公民的合法權(quán)益”。瑞典議會(huì)行政監(jiān)察專員制度已被全球120多個(gè)國家復(fù)制、模仿。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其人員組成

瑞典議會(huì)依法在具有杰出法律才能、秉性正直，且為議會(huì)中各黨派所接受的人士中選舉產(chǎn)生4名行政監(jiān)察專員，組成議會(huì)行政監(jiān)察專員公署。除4名監(jiān)察專員外，該公署還設(shè)立有60名工作人員。監(jiān)察專員一般出身于法官和律師，每屆任期4年，至多連任兩屆。任職期間，監(jiān)察專員享受最高法院法官的待遇，除議會(huì)外，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人均無權(quán)罷免。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其人員職責(zé)

瑞典議會(huì)監(jiān)察專員公署受理控告國家機(jī)關(guān)及其工作人員的申訴案件,并有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、視察、提出批評(píng)和建議乃至提起公訴。

瑞典法律賦予議會(huì)監(jiān)察專員的權(quán)力主要有調(diào)查權(quán)、視察權(quán)、建議權(quán)和起訴權(quán)四項(xiàng)。監(jiān)察專員在行使監(jiān)察權(quán)力時(shí)，通常采用突擊視察的方式，就所發(fā)現(xiàn)的問題向政府提出建議以茲改進(jìn)。瑞典法律規(guī)定，監(jiān)察員每年在全國各地視察的時(shí)間不得少于30個(gè)工作日。此外，監(jiān)察專員也可以通過新聞媒介報(bào)道、政府工作報(bào)告以及公民的申訴控告等多種途徑發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門存在的問題，并在認(rèn)為必要時(shí)對(duì)之展開調(diào)查。

監(jiān)察范圍

監(jiān)察專員的監(jiān)察對(duì)象主要為中央和地方的行政、司法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。受行政機(jī)關(guān)委托代行其實(shí)際事務(wù)的雇員、非正式職員也屬于監(jiān)察范圍。不在監(jiān)察范圍內(nèi)的公務(wù)人員主要有：議會(huì)議員、議會(huì)秘書處的職員、議會(huì)訴愿部職員、議會(huì)秘書長、中央銀行政策委員、大法官和地方議會(huì)議員等。

監(jiān)督監(jiān)察者

瑞典議會(huì)還設(shè)立了憲法特別委員會(huì)，對(duì)監(jiān)察專員的公務(wù)行為進(jìn)行有效監(jiān)督。如果該委員會(huì)對(duì)監(jiān)察專員的行為不滿意，議會(huì)可以罷免監(jiān)察專員。

英國的議會(huì)行政監(jiān)察制度

英國在1967年通過了《議會(huì)行政監(jiān)察專員法》，建立了議會(huì)行政監(jiān)察專員公署。1969年，英國又將議會(huì)行政監(jiān)察專員制度由中央推廣到地方，形成了較完備的地方行政監(jiān)察專員體制。此后，英國又設(shè)立了議會(huì)財(cái)政監(jiān)察專員、衛(wèi)生監(jiān)察專員、警察監(jiān)察專員等其他行政監(jiān)察專員。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其人員組成

英國的議會(huì)行政監(jiān)察專員由首相提名，國王任命，獨(dú)立于政府，只向議會(huì)負(fù)責(zé)。專員終身任職，直到65歲退休，在職期間享有最高法官的待遇，只有發(fā)生嚴(yán)重不法行為時(shí)，由議會(huì)彈劾才能免其職。

監(jiān)察專員的辦公機(jī)構(gòu)為隸屬于議會(huì)、且設(shè)在議會(huì)內(nèi)部的專員公署。監(jiān)察專員為首長，另外還有一名副監(jiān)察專員，任命四位組長，配有61名工作人員。

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監(jiān)察專員的職責(zé)

英國行政監(jiān)察專員主要受理由下議院轉(zhuǎn)送的申訴材料并進(jìn)行調(diào)查。履行公務(wù)時(shí)擁有調(diào)查、批評(píng)、建議、公開調(diào)查結(jié)果權(quán)等權(quán)力。監(jiān)察專員在調(diào)查取證時(shí)，具有高等法院的全部權(quán)力，對(duì)于妨礙調(diào)查工作的人可以要求高等法院判處其藐視法院罪。除內(nèi)閣文件外，任何證據(jù)必須對(duì)監(jiān)察專員公開。行政監(jiān)察專員可以不顧法院管轄權(quán)存在，對(duì)向他申訴的案件直接調(diào)查。監(jiān)察專員有權(quán)建議侵害方（行政機(jī)關(guān)或工作人員）提供補(bǔ)償或修改原有行政決定，但不能推翻行政機(jī)關(guān)決定。

監(jiān)察范圍

監(jiān)察專員主要受理由下議院轉(zhuǎn)送的申訴材料并進(jìn)行調(diào)查。但是如果受害人直接向監(jiān)察專員提出申訴，監(jiān)察專員可以將申訴案件送交有關(guān)議員征求意見，再轉(zhuǎn)送給監(jiān)察專員。調(diào)查范圍包括100個(gè)中央政府部門和公共事務(wù)部門。一般調(diào)查限于公民因中央政府各部門的不良行政行為或管理不善使權(quán)益受到侵害時(shí)的申訴。監(jiān)察專員對(duì)于管轄范圍內(nèi)的案件是否展開調(diào)查有很大的自由決定權(quán)。

監(jiān)督監(jiān)察者

英國議會(huì)設(shè)立了11人特別委員會(huì)，專門協(xié)調(diào)和管理專員公署的工作，對(duì)監(jiān)察專員進(jìn)行督促。如果監(jiān)察專員有嚴(yán)重違法行為，議會(huì)兩院可以罷免其職務(wù)。

澳大利亞的行政監(jiān)察制度

澳大利亞的行政監(jiān)察制度在1977年才正式建立。澳大利亞在聯(lián)邦層面和各州層面均設(shè)有監(jiān)察專員，雖然產(chǎn)生方式有所差異，但其職能十分相近。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其人員組成

州和自治區(qū)政府的監(jiān)察專員則由州長（自治區(qū)領(lǐng)地總理）提名，議會(huì)任命，并向議會(huì)報(bào)告工作。聯(lián)邦監(jiān)察專員及州（自治區(qū)領(lǐng)地）政府監(jiān)察專員之間不存在隸屬和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

監(jiān)察專員的職責(zé)

聯(lián)邦監(jiān)察專員有權(quán)調(diào)查的事件范圍很廣。調(diào)查人員有權(quán)要求政府官員出示文件、回答問題。如果調(diào)查人員認(rèn)為政府部門采取的行動(dòng)有缺陷，可以建議這個(gè)部門作出解釋或提出道歉、改變決定或支付賠償金。如果其建議得不到采納，有關(guān)部門拒不采取適當(dāng)?shù)募m正行為，監(jiān)察專員可以采取進(jìn)一步措施，包括向總理提出報(bào)告并請求其干預(yù)，但最嚴(yán)厲的手段是向兩院議長提出報(bào)告并進(jìn)行陳述。但是監(jiān)察專員不能強(qiáng)制有關(guān)部門實(shí)施其建議，也無權(quán)直接取消某行政決定或行為而代之以自己的意見。

監(jiān)察范圍

聯(lián)邦監(jiān)察專員主要負(fù)責(zé)調(diào)查對(duì)聯(lián)邦政府部門提出的投訴以及對(duì)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)、移民、稅務(wù)、聯(lián)邦警察、聯(lián)邦海關(guān)等部門提出的投訴，無權(quán)調(diào)查針對(duì)政治家、法庭、州政府或地方政府部門、個(gè)人或公司的投訴。

波蘭的國家行政監(jiān)察體制

在中東歐國家中,波蘭的國家行政監(jiān)察體制較為完備。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組成

波蘭的最高行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)是最高監(jiān)察院。1989年之后，最高監(jiān)察院的獨(dú)立性和職能得到了空前加強(qiáng)，成為監(jiān)督國家工作人員和議會(huì)議員的權(quán)威機(jī)構(gòu)。最高監(jiān)察院由議會(huì)直接任命和領(lǐng)導(dǎo)，并只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),是一個(gè)獨(dú)立于總統(tǒng)和政府的國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)，不受任何黨派或部門干預(yù)。最高監(jiān)察院院長由議會(huì)任命。議會(huì)每四年大選一次，但監(jiān)察院組成人員的任期則為五年，不受政府更迭影響，且不受議會(huì)大選結(jié)果影響。

除最高監(jiān)察院以外,政府各部門還有另一個(gè)層面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——由主管領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立的部門內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)。它不屬于最高監(jiān)察院領(lǐng)導(dǎo)，而是由部長直接領(lǐng)導(dǎo)。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)

最高監(jiān)察院的根本宗旨是監(jiān)督國家領(lǐng)導(dǎo)人是否瀆職，有無違法亂紀(jì)行為。其工作量的10%-15%為議會(huì)委托，其余85%-90%由自己確定。總統(tǒng)和總理可以委托其完成某項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)，要求其提出調(diào)查結(jié)論、作出匯報(bào)，但無權(quán)命令其完成某項(xiàng)工作。最高監(jiān)察院內(nèi)設(shè)17個(gè)專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)包括中央政府及其各部、署、委在內(nèi)的國家行政機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律進(jìn)行監(jiān)督。最高監(jiān)察院權(quán)某個(gè)國家行政部門、各部部長實(shí)行不定期監(jiān)察和審計(jì)，任何部門和個(gè)人不得拒絕和刁難。最高監(jiān)察院還向全國16個(gè)省派出分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)只對(duì)最高監(jiān)察院負(fù)責(zé)。這種派出機(jī)構(gòu)既接受最高監(jiān)察院布置的任務(wù)，也可自己主動(dòng)對(duì)某一專題和某位擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。

政府各部門內(nèi)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也可以接受最高監(jiān)察院布置的任務(wù)。它們同最高監(jiān)察院只有業(yè)務(wù)關(guān)系，沒有從屬關(guān)系。各部監(jiān)察機(jī)構(gòu)在完成最高監(jiān)察院布置的任務(wù)時(shí)，所需費(fèi)用仍由該部行政經(jīng)費(fèi)支出。

監(jiān)察范圍

最高監(jiān)察院監(jiān)察的范圍包括:政府各部及各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，國家金融機(jī)構(gòu)，國家法人和經(jīng)濟(jì)單位，各中央局和地方鄉(xiāng)級(jí)以上行政機(jī)構(gòu)，以及從屬于國家行政機(jī)構(gòu)的各職能部門、經(jīng)濟(jì)管理部門和企事業(yè)單位。