文/丁 偉

剛剛閉幕的上海市十五屆人大一次會(huì)議承上啟下、繼往開(kāi)來(lái)，開(kāi)啟了人大工作的新征程。邁入新時(shí)代，站在新起點(diǎn)，人大工作應(yīng)當(dāng)把握新使命，探索新實(shí)踐，展現(xiàn)新作為。中共上海十一屆市委三次全會(huì)提出，要使法治成為上海制度競(jìng)爭(zhēng)力的核心標(biāo)志，將突出制度供給作為今年上海工作的著力點(diǎn)之一。李強(qiáng)書(shū)記提出，制度供給是通過(guò)法定程序設(shè)立和創(chuàng)新行為規(guī)則的過(guò)程，其本質(zhì)就是明確經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行規(guī)則；從制度供給的角度講，首先要解決有法可依問(wèn)題，科學(xué)立法尤為重要；要針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的新情況新要求，增強(qiáng)制度供給的及時(shí)性。人大是上海法律制度的主要供給者，在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提升上海制度競(jìng)爭(zhēng)力方面負(fù)有法定職責(zé)。本屆人大履職起步之年，正值編制未來(lái)五年立法規(guī)劃之時(shí)，為增強(qiáng)立法供給的有效性、及時(shí)性，應(yīng)將精準(zhǔn)施策、靶向發(fā)力作為工作著力點(diǎn)。

法律是立法機(jī)關(guān)所生產(chǎn)的“公共產(chǎn)品”，如同所有產(chǎn)品一樣，法律也存在供給關(guān)系、需求關(guān)系。法律作為特殊的產(chǎn)品，屬于上層建筑的重要組成部分，其產(chǎn)生、發(fā)展、變化是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。但是，法律并不是消極地受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支配，其規(guī)范性、權(quán)威性、引導(dǎo)性、預(yù)測(cè)性對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也有積極的反作用。改革開(kāi)放以來(lái)，上海地方立法在實(shí)踐中探索，在探索中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展，始終與改革開(kāi)放相伴，生動(dòng)演繹了法律作為上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的關(guān)系這一政治經(jīng)濟(jì)學(xué)簡(jiǎn)單但又抽象的定律。

增強(qiáng)制度供給的有效性、及時(shí)性首先需要準(zhǔn)確把握社會(huì)對(duì)立法的需求，這需要遵循科學(xué)立法的規(guī)律，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)地方立法的預(yù)測(cè)研究。準(zhǔn)確把握制度需求，發(fā)揮立法的能動(dòng)性、前瞻性、引領(lǐng)性，需要立法機(jī)關(guān)站高一步，超前一步，看遠(yuǎn)一步，有時(shí)也需要后退一步。為發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)作用以及人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用，市人大常委會(huì)完成了上?！笆濉奔案L(zhǎng)時(shí)期重點(diǎn)領(lǐng)域立法需求的調(diào)研，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、全局性、前瞻性，乃至戰(zhàn)略性的重要工作。調(diào)研總報(bào)告從應(yīng)然角度列出了上海重點(diǎn)領(lǐng)域的各種立法需求，為常委會(huì)編制立法計(jì)劃、立法規(guī)劃奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。目前正在推進(jìn)的2018年立法計(jì)劃和新一屆人大五年立法規(guī)劃的編制工作將增強(qiáng)制度供給的針對(duì)性、有效性作為著力點(diǎn)，將在深入調(diào)研、廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，圍繞上海五個(gè)中心建設(shè)、四大品牌戰(zhàn)略，從實(shí)然角度確定上海近期、中期、遠(yuǎn)期的立法需求。對(duì)于相關(guān)立法需求，分門(mén)別類(lèi)，精準(zhǔn)發(fā)力、統(tǒng)籌推進(jìn)，對(duì)于需要國(guó)家層面供給的制度需求，通過(guò)法定程序提請(qǐng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)進(jìn)行立、改、廢、釋?zhuān)蜃鞒鍪跈?quán)決定；對(duì)屬于地方立法層面供給的制度需求，區(qū)分輕重緩急，劃出底線，給出一個(gè)相對(duì)明確的預(yù)期；對(duì)于適合于制定政府規(guī)章的制度需求，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通。

增強(qiáng)制度供給的有效性、及時(shí)性需要找準(zhǔn)制度供給的短板，為有效應(yīng)對(duì)立法需求擴(kuò)張性與立法資源稀缺性、供給能力的有限性之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)注重研究立法的邊際成本，以增強(qiáng)立法效率。根據(jù)邊際成本收益遞減的規(guī)律，在同類(lèi)法律的供給達(dá)到社會(huì)需求飽和狀態(tài)之前，每增加制定一項(xiàng)新法律時(shí)，其邊際成本呈遞減趨勢(shì)。反之，當(dāng)供給超過(guò)飽和狀態(tài)，或達(dá)到某一臨界點(diǎn)，其邊際成本呈遞增趨勢(shì)。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成與不斷完善，國(guó)家層面的法律、行政法規(guī)已有效涵蓋經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，且法律條文越來(lái)越精細(xì)，在此情況下應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遏制地方制定實(shí)施性法規(guī)的立法沖動(dòng)，適時(shí)廢止陳舊滯后的地方性法規(guī)。與此同時(shí)，用足、用好現(xiàn)有的立法資源，將工作重心放在調(diào)整優(yōu)化存量、控制增量上，凡能修改現(xiàn)行法規(guī)的，盡可能不立新法；凡能夠采用“少而精”、“一事一例”的立法體例，盡可能不搞綜合性的、“大而全”的體例；凡政府規(guī)章已有規(guī)定的，不盲目上升為地方性法規(guī)；凡通過(guò)打包處理的方式能解決的，盡可能爭(zhēng)取一個(gè)修法決定一攬子修正數(shù)個(gè)法規(guī)。

新一屆常委會(huì)已揚(yáng)帆起航，上海地方立法工作任重道遠(yuǎn)。我們有決心、有信心，在市委和常委會(huì)黨組的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)以銳意創(chuàng)新的勇氣、敢為人先的銳氣、蓬勃向上的朝氣，積極做好各項(xiàng)工作，努力譜寫(xiě)新時(shí)代上海地方立法的新篇章。