◎ 徐愛國

一、現(xiàn)行監(jiān)察法的革新

《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）于2018年3月20日由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過。這是我國法律史上值得紀(jì)念的大事。從法律體系上看，監(jiān)察法的意義重大，至少改變了現(xiàn)有法律體系的格局。

首先，《監(jiān)察法》改變了我國國家機(jī)構(gòu)設(shè)置。

中國既有的國家機(jī)構(gòu)體制是“議行合一”和人民代表大會制度下的“一府兩院”。“議行合一”意味著立法權(quán)高于行政權(quán)，稱人民主權(quán)，這不同于西方國家的三權(quán)分立與制衡。監(jiān)察法通過后，這個格局繼續(xù)保持，監(jiān)察法并未改變?nèi)嗣駲?quán)力至上的國家性質(zhì)。“一府兩院”是指人民政府、人民法院和人民檢察院在立法權(quán)之下的行政權(quán)和司法權(quán)的分立?！侗O(jiān)察法》的通過，改變了這一格局，增加國家監(jiān)察委員會，原有的“一府兩院”變革成為“一府一委兩院”。

中國特色社會主義的法律體系，意味著憲法和法律的有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察法的通過是與新的憲法修正案同步進(jìn)行的，或者說，憲法修正案為監(jiān)察法的通過奠定了法理前提和基礎(chǔ)。監(jiān)察機(jī)關(guān)改變原有國家機(jī)構(gòu)的格局，這就需要憲法的依據(jù)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的單列提議，源自中國共產(chǎn)黨十八屆六中全會。全會決議提出，“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！蔽募?，監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，監(jiān)察委員會的改革方向是在一級人大下與政府及司法機(jī)關(guān)并列，形成“一府一委兩院”的權(quán)力格局。

在此前提下，2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)同等的法律地位。修正案在 “國家機(jī)構(gòu)”中增加一節(jié)，規(guī)定“監(jiān)察委員會”，稱中華人民共和國國家監(jiān)察委員會，是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作。

其次，黨的政策的國家法律化。

《監(jiān)察法》的前生，相關(guān)的黨規(guī)是《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，相關(guān)的國法是《人民共和國行政監(jiān)察法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。國家監(jiān)察法的制定目的，就是要貫徹黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作。

中國的公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)是共產(chǎn)黨員，接受黨紀(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。同時，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員接受行政監(jiān)督。但是，《監(jiān)察法》通過前，非行政機(jī)關(guān)且沒有中共黨員身份的公職人員，并無有效監(jiān)督。非黨員身份的村委會主任、國企管理者，沒有達(dá)到犯罪的行為，法律懲處出現(xiàn)空白。

新的國家《監(jiān)察法》則明確將國有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監(jiān)察的范圍。依照新《監(jiān)察法》，監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，共計包含6類人員，將公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍。監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)察，確保監(jiān)督全覆蓋、無死角。

在職權(quán)方面，此前的行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實施條例只賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查、調(diào)查、建議和行政處分等權(quán)力，而新的監(jiān)察法則擴(kuò)充了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)擴(kuò)展到行使查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的權(quán)力。監(jiān)察權(quán)力在原有行政權(quán)基礎(chǔ)上，增加了部分監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容。

二、古代監(jiān)察權(quán)的遺產(chǎn)

人是社會的動物和政治的動物，人的聚合就會產(chǎn)生公共的權(quán)力。權(quán)力的運作必定有權(quán)力之間的對抗，因此，監(jiān)察權(quán)從本性上看，伴隨著權(quán)力的產(chǎn)生而產(chǎn)生。有公共權(quán)力的地方，就存在著監(jiān)察權(quán)。東方與西方同理，古代與現(xiàn)代的差別也只是權(quán)力對抗形式上的差別。

西方監(jiān)察官的歷史可以追溯到古希臘的斯巴達(dá)，但是，歷史上影響重大的監(jiān)察官卻是古羅馬共和國時代的監(jiān)察官制度。古羅馬的歷史，我們通常劃分為王政、共和國和帝國時期，從王政到共和國的發(fā)展，有了羅馬的監(jiān)察官。早期的羅馬社會，是家族之間的聯(lián)盟。家族內(nèi)部有主人與奴仆，國家內(nèi)部有貴族和平民。家族生活之外是公共政治，共和國的運作依賴于各種官吏?！肮倮羰菚f話的法律，法律是不說話的官吏”，執(zhí)政官與獨裁官、監(jiān)察官與裁判官、財政官與營造官、占卜官與祭祀官，各司其職。按照德國羅馬史學(xué)家蒙森的說法，監(jiān)察官是僅次于執(zhí)政官或獨裁官的官員，權(quán)力顯赫，生時可以坐擁象牙寶座，穿戴鑲紫花邊服飾，死后享受舊日王室的葬禮。羅馬官職任期為一年，而監(jiān)察官則任期一年半。監(jiān)察官數(shù)量為二，不得空缺。早先，監(jiān)察官必須出自貴族，經(jīng)常是曾經(jīng)的執(zhí)政官，共和國晚期，平民也出過監(jiān)察官。

古羅馬監(jiān)察官的職權(quán)有四。其一，制定公民名冊，記錄公民的年齡、家族以及奴隸和財產(chǎn)；以財產(chǎn)、年齡和地位來區(qū)分不同公民種類，招募步兵和騎兵。其二，負(fù)責(zé)城內(nèi)神殿、街道和溝渠修建，負(fù)責(zé)公共財政和稅收。其三，禁止獨身，規(guī)范公民的道德，將有道德污點的人排除在元老院候選目錄。其四，負(fù)責(zé)法律的正式文本，裁斷離職官吏的公職行為，懲罰元老的錯誤行為。按照西塞羅的說法，古希臘有法律衛(wèi)士捍衛(wèi)法律、監(jiān)視人們行為、提醒服從法律，而羅馬則有監(jiān)察官，官吏在結(jié)束任職后，要對監(jiān)察官報告并解釋他們的職務(wù)行為，由監(jiān)察官作出初步判斷，裁判官最后作出懲罰的判定。

羅馬監(jiān)察官興盛于共和國時期。羅馬政治一直活躍，貴族家族之間斗爭不歇，貴族與平民之間爭斗不止，保守貴族與新貴族之間抗?fàn)幉粩?，監(jiān)察制度由此產(chǎn)生。老加圖是羅馬時代的著名監(jiān)察官，極力保持古羅馬淳樸善良的風(fēng)俗，反對新貴的奢侈和腐化。那些不經(jīng)過家族會議就拋棄妻子，使用昂貴銀器，將征服的人帶回家中殺戮取樂的貴族，加圖都會將他們從元老院名錄中除名，讓他們失去擔(dān)任官職的資格。蘇拉取消了監(jiān)察官，到羅馬帝國時代，監(jiān)察官制度逐漸消失。從這個意義上看，監(jiān)察官是貴族統(tǒng)治羅馬的表現(xiàn)之一，權(quán)力的監(jiān)察是貴族政治的特有現(xiàn)象。

與羅馬監(jiān)察官不同，中國古代監(jiān)察制度自秦便形成自中央到地方的組織體系，監(jiān)察官還有御史與諫官的劃分。御史監(jiān)劾臣僚，諫官匡正君主。監(jiān)察的目的就是“彰善癉惡，激濁揚清”，監(jiān)察官通過諫諍和封駁，維持封建專制和官僚體制的穩(wěn)定性。中國監(jiān)察制度來源于周，確立于秦，成型于兩漢，成熟于隋唐。御史彈劾與諫官規(guī)勸的故事不絕于書，唐朝初年，李素立為監(jiān)察御史，時有犯法不至于死者，高祖特命殺之。素立諫曰：“三尺之法，與天下共之，法一動搖，則人無所措手足。陛下甫創(chuàng)鴻業(yè)，遐荒尚阻，奈何輦轂之下，便棄刑書？臣忝法司，不敢奉旨?！崩钏亓⒌姆割佒敝G，得到唐高祖的肯定，官職還得到提升。

有史學(xué)家稱，監(jiān)察官的特點是“位卑、權(quán)重、厚賞”。如今看來，監(jiān)察官員“權(quán)重”和“厚賞”，歷來如此?！拔槐啊敝皇撬未院蟮那闆r，隋唐往前，監(jiān)察官的官位品級卻是很高的。以中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為例，秦設(shè)置御史府為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，以御史大夫為其長官，“掌副承相”，為中央“三公”之一。漢承秦制，御史大夫是二千石的官，與掌管行政的丞相和掌管軍事的太尉權(quán)力不相上下。由御史大夫晉升丞相，漢代很是常見。魏晉時，御史臺由皇帝直接掌握，御史“聞風(fēng)奏事”的制度也在這個時期形成。隋朝中央設(shè)御史臺，御史大夫與丞相和太尉一起并稱“三公”。唐代也設(shè)御史臺，由正三品御史大夫為臺長，設(shè)正四品御史中丞二人為輔佐。宋襲唐制，設(shè)三院。御史有“聞風(fēng)彈人”之權(quán)，且每月須向上奏事一次，稱“月課”。明清改御史臺為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”。都察院下設(shè)監(jiān)察御史，負(fù)責(zé)具體監(jiān)察工作。監(jiān)察御史雖為都御史下屬，但直接受命于皇帝，有獨立糾舉彈劾之權(quán)。

諫官的設(shè)置，秦漢時已有。至唐代，中央朝廷實行三省制，其中，門下省的主要職責(zé)就是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省置各職，舉凡主德缺違、國家決策，皆得諫正。給事中掌封駁詔制，也就是復(fù)審，權(quán)力更大。御史的職權(quán)每朝不一，漢代御史大夫的職權(quán)可以歸納有五：一是輔助丞相理政，丞相空缺，御史大夫補(bǔ)進(jìn)；二是劾察非法，彈劾不法官吏；三是掌管憲典，承擔(dān)部分立法功能；四是決獄，與獄政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同審理疑案，后世發(fā)展成為御史、刑部和大理寺合并辦案的“三法司”；五是監(jiān)督朝庭和祭祀的禮儀。

對地方官吏的監(jiān)察，漢武帝有《六條問事》，隋煬帝有《六察》，唐玄宗有《監(jiān)察六法》。漢代“六條”監(jiān)察對象：其一，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡；其二，二千石不奉詔書，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；其三，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；其四，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；其五，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)；其六，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賄，割損政令。一條針對宗法勢力，五條針對地方大員?！缎绿茣匪d的地方監(jiān)察范圍，“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，服役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂材異等，藏器晦跡，應(yīng)時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者?！?/p>

中國古代社會，封建專制和官僚政治早熟。史學(xué)家說，中國的政治史實際上是一部治吏史。缺少了自下而上的監(jiān)督，就需要有官僚體制自身的糾正機(jī)制。這乃是古代監(jiān)察制度興盛的原因所在。

三、民國監(jiān)察院的經(jīng)驗與教訓(xùn)

古代理政與現(xiàn)代理政的差異性，在于對權(quán)力的不同制約模式。古代政治是貴族政治，需要專門的監(jiān)察官來維持政治的清明和廉潔，現(xiàn)代政治是民主政治，權(quán)力的分立和制衡是現(xiàn)代制約政治權(quán)力的技巧設(shè)計。通常，我們把這個制度追溯到法國的孟德斯鳩，追溯到西方資產(chǎn)階級革命。

從歷史上看，共和國取代了帝國，貴族約束國王，平民約束貴族，政治權(quán)力逐步分散，權(quán)力的集中慢慢過渡到權(quán)力的分立。等級的貴族制度下，需要專門來自貴族體制的監(jiān)察官；平等的民主制度下，不同的權(quán)力執(zhí)掌者有天然的機(jī)制來以權(quán)力制約權(quán)力。

按照孟德斯鳩的設(shè)計，權(quán)力無非立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別掌握在議會、國王或者總統(tǒng)和法院三個機(jī)關(guān)手里。議會立法事先規(guī)定了行為的框架，行政執(zhí)行者有靈活的處斷權(quán)，法院司法則是一種事后的補(bǔ)救權(quán)。三種權(quán)力相互牽扯，沒有哪一種權(quán)力能夠完全凌駕于其他權(quán)力之上。孟德斯鳩的權(quán)力設(shè)計被美國憲法采用，成為美國的政治實踐，議會掌握著財權(quán)，總統(tǒng)掌握著軍權(quán)，司法是法律救濟(jì)的最后保障。

中國清末憲政的理論指導(dǎo)依然是孟德斯鳩、盧梭和斯賓塞等人的政治學(xué)說。從憲政到修律，從戊戌變法到辛亥革命，理論的指導(dǎo)和設(shè)計都源于西方現(xiàn)代政治。雖然孫中山在革命之前就呼吁將西方憲政與中國傳統(tǒng)結(jié)合起來，但是他的理想在他活著的時候，并沒有變成政治現(xiàn)實。

關(guān)于分權(quán)制度與監(jiān)察制度，孫中山經(jīng)典說法是：“美國獨立之后便實行三權(quán)分立，后來得了很好的成績，各國便都學(xué)習(xí)美國的辦法。不過外國從前只有三權(quán)分立，我們?yōu)槭裁匆鍣?quán)分立呢？其余兩個權(quán)從什么地方來的呢？這兩個權(quán)是中國固有的東西。”“我們現(xiàn)在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)，加入中國的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，連成一個很好的完璧，造成一個五權(quán)分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最良善的政府?！?/p>

辛亥革命之后1912年的《中華民國臨時約法》，遵循的是“三權(quán)分立”原則。中華民國以參議院、臨時大總統(tǒng)及國務(wù)員和法院分掌立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，共同“行使其統(tǒng)治權(quán)”。這樣的設(shè)計并沒有貫徹孫中山的五權(quán)分立及監(jiān)察權(quán)獨立的思想。北洋政府的憲法設(shè)計，基本上還是西方政治的理想設(shè)計，只是在袁世凱當(dāng)政的時候，平政院下設(shè)肅政廳，才有點中國古代監(jiān)察制度的影子。

重新呼應(yīng)孫中山的五權(quán)憲法和監(jiān)察院理想，要等到南京國民政府。1928年10月3日，南京國民政府頒布《國民政府組織法》，確立了立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院“五權(quán)憲法”的中央政府體制。訓(xùn)政時期的監(jiān)察院于1931年2月2日正式成立，首任院長是于右任。根據(jù) “國民政府組織法”，監(jiān)察院設(shè)院長、副院長各一人，設(shè)委員19至29人，由監(jiān)察院長提請“國民政府”任命。到1946年，這個體制延續(xù)下來，《中華民國憲法》規(guī)定，監(jiān)察院為國家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使彈劾權(quán)、糾舉權(quán)、調(diào)查權(quán)、同意權(quán)、審計權(quán)和監(jiān)試權(quán)。

此前，蔡元培和趙戴文先后被任命為監(jiān)察院院長，可他倆不肯就任。后來，于右任就任監(jiān)察院院長，直到1949年。監(jiān)察院先后彈劾過不少權(quán)貴，其中包括行政院院長汪精衛(wèi)、司法院院長居正、立法院院長孫科、行政院院長宋子文和中央銀行行長貝祖貽。此外，監(jiān)察院還彈劾過外交部部長王正廷、鐵道部部長顧孟余、東北邊防司令張學(xué)良，等等。

外交部部長王正廷彈劾案與鐵道部部長顧孟余彈劾案值得一提，前者是蔣介石的親信，后者是汪精衛(wèi)的幫手。王正廷于1927年4月出任南京國民政府外交部部長，在對日交涉中無原則退讓，遭到了嚴(yán)厲批評。1931年，數(shù)位監(jiān)察委員對王正廷“貽誤外交，喪權(quán)辱國”提出彈劾案。李夢庚提出王正廷“貽誤外交喪權(quán)辱國案”，鄭螺生提出“背黨辱國行欺罔案”，高友唐提出“嚴(yán)重失職案”。監(jiān)察院長于右任要求國民政府“依法審查”，予以嚴(yán)懲。監(jiān)察院與國民政府文官處爭斗幾個回合，歷時兩年4個月，最后在蔣介石的干預(yù)下不了了之。

1934年5月，監(jiān)察院監(jiān)察委員劉侯武、楊天驥、李正樂、劉莪青因大潼鐵路購料借款案，對鐵道部部長顧孟余提請彈劾。6月2日，監(jiān)察院正式提出彈劾。為了造勢，《申報》刊登了監(jiān)察委員劉侯武的彈劾原文，以及三位監(jiān)察委員的審查報告和監(jiān)察院的呈文報告。監(jiān)察委的做法激怒了汪精衛(wèi)，他提出的尖銳問題是，對國民黨和政府要員的彈劾，是通過國民黨黨內(nèi)解決，還是通過民眾輿論解決？汪精衛(wèi)由此提出了監(jiān)察制度在民國面臨的難題：黨大還是法大？

汪精衛(wèi)當(dāng)時擔(dān)任行政院院長，他強(qiáng)調(diào)黨務(wù)至上。他說，五院及院長應(yīng)對國民黨中央執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)，五院的重大政務(wù)應(yīng)當(dāng)由中央執(zhí)行委員會政治會議來決議。監(jiān)察院不得自行發(fā)布彈劾案內(nèi)容和消息。政務(wù)官的懲戒，須經(jīng)國民黨中央政治會議復(fù)核。披露國策文件，須經(jīng)國民黨中央政治會議核定。以于右任為主導(dǎo)的監(jiān)察院，與以汪精衛(wèi)為主導(dǎo)的行政院，發(fā)生了爭辯，最后引發(fā)了監(jiān)察制度下“職權(quán)與黨權(quán)”關(guān)系的論辯。

回到顧孟余案中，中央執(zhí)行委員會秘書長邀見監(jiān)察委員“懇談”。國民黨中央秘書處又致函監(jiān)察院監(jiān)察委員“中央決議案是黨的決定，黨員不得議”。 10月11日，國民政府政務(wù)官懲戒委員會通過了顧孟余應(yīng)不受懲戒之決議。顧孟余案歷時7個多月，最終以顧孟余不受懲戒而告終。

在立法、行政和司法三權(quán)之外加上監(jiān)察和考試二權(quán)，是孫中山的發(fā)明，是民國政治西式理政與中式傳統(tǒng)的結(jié)合。這樣的發(fā)明，為我們在學(xué)習(xí)現(xiàn)代文明時保持中華固有傳統(tǒng)提供一個算是成功的例證。同時，未解的難題依然存在。其一，監(jiān)察權(quán)從古到今都是輔助性的權(quán)力，拿古羅馬的術(shù)語來說，監(jiān)察權(quán)并非“治權(quán)”。民國時代，監(jiān)察院反腐也有聲有色，但是實際效果并不十分理想，監(jiān)察院權(quán)勢并不顯赫。其二，在國民黨的利益高于政府利益的地方，作為政府機(jī)構(gòu)的民國監(jiān)察院作用有限。既然政府高官受到國民黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，政府機(jī)構(gòu)獨立出來一個監(jiān)察機(jī)關(guān)，此處作用并不明顯。其三，就現(xiàn)代國家權(quán)力劃分而言，實行三權(quán)的地方，彈劾、審計、質(zhì)詢、調(diào)查、監(jiān)督的權(quán)力是掌握在議會手里的，單獨設(shè)立監(jiān)察權(quán)，權(quán)力的源泉在何處？威信出自何方？沒有了立法機(jī)關(guān)的支撐，監(jiān)察權(quán)必定尋找其他的權(quán)力來源。監(jiān)察院所取得的效果，與其背后支撐的權(quán)力大小相關(guān)。在民國時期，這個支撐的權(quán)力不夠強(qiáng)大。

四、結(jié)語

古代社會，貴族制下需要監(jiān)察制度來監(jiān)督官員的行為，以保持政權(quán)有序運行。中國古代的監(jiān)察制度與古羅馬共和國監(jiān)察官都起到類似的作用?，F(xiàn)代社會確立了權(quán)力分離與制衡原則之后，權(quán)力的監(jiān)督通過不同權(quán)力機(jī)關(guān)的牽制和平衡來完成，獨立的監(jiān)察官制度成為歷史遺跡。民國時期五權(quán)憲法下的監(jiān)察院，是現(xiàn)代政治制度與中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的結(jié)合，監(jiān)察機(jī)關(guān)成為現(xiàn)代國家機(jī)關(guān)的一個組成部分。中國確立的新的監(jiān)察制度，既借鑒了中國的歷史經(jīng)驗，又增添了新的國家治理方略。民國政府下監(jiān)察權(quán)與黨權(quán)未解難題，新監(jiān)察法則予以統(tǒng)合和設(shè)定。