◎ 徐愛(ài)國(guó)

一、現(xiàn)行監(jiān)察法的革新

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）于2018年3月20日由中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)。這是我國(guó)法律史上值得紀(jì)念的大事。從法律體系上看，監(jiān)察法的意義重大，至少改變了現(xiàn)有法律體系的格局。

首先，《監(jiān)察法》改變了我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置。

中國(guó)既有的國(guó)家機(jī)構(gòu)體制是“議行合一”和人民代表大會(huì)制度下的“一府兩院”。“議行合一”意味著立法權(quán)高于行政權(quán)，稱人民主權(quán)，這不同于西方國(guó)家的三權(quán)分立與制衡。監(jiān)察法通過(guò)后，這個(gè)格局繼續(xù)保持，監(jiān)察法并未改變?nèi)嗣駲?quán)力至上的國(guó)家性質(zhì)?！耙桓畠稍骸笔侵溉嗣裾?、人民法院和人民檢察院在立法權(quán)之下的行政權(quán)和司法權(quán)的分立?！侗O(jiān)察法》的通過(guò)，改變了這一格局，增加國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，原有的“一府兩院”變革成為“一府一委兩院”。

中國(guó)特色社會(huì)主義的法律體系，意味著憲法和法律的有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察法的通過(guò)是與新的憲法修正案同步進(jìn)行的，或者說(shuō)，憲法修正案為監(jiān)察法的通過(guò)奠定了法理前提和基礎(chǔ)。監(jiān)察機(jī)關(guān)改變?cè)袊?guó)家機(jī)構(gòu)的格局，這就需要憲法的依據(jù)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的單列提議，源自中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆六中全會(huì)。全會(huì)決議提出，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！蔽募?，監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列，監(jiān)察委員會(huì)的改革方向是在一級(jí)人大下與政府及司法機(jī)關(guān)并列，形成“一府一委兩院”的權(quán)力格局。

在此前提下，2018年3月11日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)與國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)同等的法律地位。修正案在 “國(guó)家機(jī)構(gòu)”中增加一節(jié)，規(guī)定“監(jiān)察委員會(huì)”，稱中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。

其次，黨的政策的國(guó)家法律化。

《監(jiān)察法》的前生，相關(guān)的黨規(guī)是《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，相關(guān)的國(guó)法是《人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》。國(guó)家監(jiān)察法的制定目的，就是要貫徹黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，以法治思維和法治方式開(kāi)展反腐敗工作。

中國(guó)的公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)是共產(chǎn)黨員，接受黨紀(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員接受行政監(jiān)督。但是，《監(jiān)察法》通過(guò)前，非行政機(jī)關(guān)且沒(méi)有中共黨員身份的公職人員，并無(wú)有效監(jiān)督。非黨員身份的村委會(huì)主任、國(guó)企管理者，沒(méi)有達(dá)到犯罪的行為，法律懲處出現(xiàn)空白。

新的國(guó)家《監(jiān)察法》則明確將國(guó)有企業(yè)管理人員、基層群眾性自治組織中從事管理的人員等納入監(jiān)察的范圍。依照新《監(jiān)察法》，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，共計(jì)包含6類人員，將公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍。監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)察，確保監(jiān)督全覆蓋、無(wú)死角。

在職權(quán)方面，此前的行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實(shí)施條例只賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查、調(diào)查、建議和行政處分等權(quán)力，而新的監(jiān)察法則擴(kuò)充了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力，監(jiān)察權(quán)擴(kuò)展到行使查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制措施的權(quán)力。監(jiān)察權(quán)力在原有行政權(quán)基礎(chǔ)上，增加了部分監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容。

二、古代監(jiān)察權(quán)的遺產(chǎn)

人是社會(huì)的動(dòng)物和政治的動(dòng)物，人的聚合就會(huì)產(chǎn)生公共的權(quán)力。權(quán)力的運(yùn)作必定有權(quán)力之間的對(duì)抗，因此，監(jiān)察權(quán)從本性上看，伴隨著權(quán)力的產(chǎn)生而產(chǎn)生。有公共權(quán)力的地方，就存在著監(jiān)察權(quán)。東方與西方同理，古代與現(xiàn)代的差別也只是權(quán)力對(duì)抗形式上的差別。

西方監(jiān)察官的歷史可以追溯到古希臘的斯巴達(dá)，但是，歷史上影響重大的監(jiān)察官卻是古羅馬共和國(guó)時(shí)代的監(jiān)察官制度。古羅馬的歷史，我們通常劃分為王政、共和國(guó)和帝國(guó)時(shí)期，從王政到共和國(guó)的發(fā)展，有了羅馬的監(jiān)察官。早期的羅馬社會(huì)，是家族之間的聯(lián)盟。家族內(nèi)部有主人與奴仆，國(guó)家內(nèi)部有貴族和平民。家族生活之外是公共政治，共和國(guó)的運(yùn)作依賴于各種官吏?！肮倮羰菚?huì)說(shuō)話的法律，法律是不說(shuō)話的官吏”，執(zhí)政官與獨(dú)裁官、監(jiān)察官與裁判官、財(cái)政官與營(yíng)造官、占卜官與祭祀官，各司其職。按照德國(guó)羅馬史學(xué)家蒙森的說(shuō)法，監(jiān)察官是僅次于執(zhí)政官或獨(dú)裁官的官員，權(quán)力顯赫，生時(shí)可以坐擁象牙寶座，穿戴鑲紫花邊服飾，死后享受舊日王室的葬禮。羅馬官職任期為一年，而監(jiān)察官則任期一年半。監(jiān)察官數(shù)量為二，不得空缺。早先，監(jiān)察官必須出自貴族，經(jīng)常是曾經(jīng)的執(zhí)政官，共和國(guó)晚期，平民也出過(guò)監(jiān)察官。

古羅馬監(jiān)察官的職權(quán)有四。其一，制定公民名冊(cè)，記錄公民的年齡、家族以及奴隸和財(cái)產(chǎn)；以財(cái)產(chǎn)、年齡和地位來(lái)區(qū)分不同公民種類，招募步兵和騎兵。其二，負(fù)責(zé)城內(nèi)神殿、街道和溝渠修建，負(fù)責(zé)公共財(cái)政和稅收。其三，禁止獨(dú)身，規(guī)范公民的道德，將有道德污點(diǎn)的人排除在元老院候選目錄。其四，負(fù)責(zé)法律的正式文本，裁斷離職官吏的公職行為，懲罰元老的錯(cuò)誤行為。按照西塞羅的說(shuō)法，古希臘有法律衛(wèi)士捍衛(wèi)法律、監(jiān)視人們行為、提醒服從法律，而羅馬則有監(jiān)察官，官吏在結(jié)束任職后，要對(duì)監(jiān)察官報(bào)告并解釋他們的職務(wù)行為，由監(jiān)察官作出初步判斷，裁判官最后作出懲罰的判定。

羅馬監(jiān)察官興盛于共和國(guó)時(shí)期。羅馬政治一直活躍，貴族家族之間斗爭(zhēng)不歇，貴族與平民之間爭(zhēng)斗不止，保守貴族與新貴族之間抗?fàn)幉粩?，監(jiān)察制度由此產(chǎn)生。老加圖是羅馬時(shí)代的著名監(jiān)察官，極力保持古羅馬淳樸善良的風(fēng)俗，反對(duì)新貴的奢侈和腐化。那些不經(jīng)過(guò)家族會(huì)議就拋棄妻子，使用昂貴銀器，將征服的人帶回家中殺戮取樂(lè)的貴族，加圖都會(huì)將他們從元老院名錄中除名，讓他們失去擔(dān)任官職的資格。蘇拉取消了監(jiān)察官，到羅馬帝國(guó)時(shí)代，監(jiān)察官制度逐漸消失。從這個(gè)意義上看，監(jiān)察官是貴族統(tǒng)治羅馬的表現(xiàn)之一，權(quán)力的監(jiān)察是貴族政治的特有現(xiàn)象。

與羅馬監(jiān)察官不同，中國(guó)古代監(jiān)察制度自秦便形成自中央到地方的組織體系，監(jiān)察官還有御史與諫官的劃分。御史監(jiān)劾臣僚，諫官匡正君主。監(jiān)察的目的就是“彰善癉惡，激濁揚(yáng)清”，監(jiān)察官通過(guò)諫諍和封駁，維持封建專制和官僚體制的穩(wěn)定性。中國(guó)監(jiān)察制度來(lái)源于周，確立于秦，成型于兩漢，成熟于隋唐。御史彈劾與諫官規(guī)勸的故事不絕于書(shū)，唐朝初年，李素立為監(jiān)察御史，時(shí)有犯法不至于死者，高祖特命殺之。素立諫曰：“三尺之法，與天下共之，法一動(dòng)搖，則人無(wú)所措手足。陛下甫創(chuàng)鴻業(yè)，遐荒尚阻，奈何輦轂之下，便棄刑書(shū)？臣忝法司，不敢奉旨?！崩钏亓⒌姆割佒敝G，得到唐高祖的肯定，官職還得到提升。

有史學(xué)家稱，監(jiān)察官的特點(diǎn)是“位卑、權(quán)重、厚賞”。如今看來(lái)，監(jiān)察官員“權(quán)重”和“厚賞”，歷來(lái)如此?！拔槐啊敝皇撬未院蟮那闆r，隋唐往前，監(jiān)察官的官位品級(jí)卻是很高的。以中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)為例，秦設(shè)置御史府為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，以御史大夫?yàn)槠溟L(zhǎng)官，“掌副承相”，為中央“三公”之一。漢承秦制，御史大夫是二千石的官，與掌管行政的丞相和掌管軍事的太尉權(quán)力不相上下。由御史大夫晉升丞相，漢代很是常見(jiàn)。魏晉時(shí)，御史臺(tái)由皇帝直接掌握，御史“聞風(fēng)奏事”的制度也在這個(gè)時(shí)期形成。隋朝中央設(shè)御史臺(tái)，御史大夫與丞相和太尉一起并稱“三公”。唐代也設(shè)御史臺(tái)，由正三品御史大夫?yàn)榕_(tái)長(zhǎng)，設(shè)正四品御史中丞二人為輔佐。宋襲唐制，設(shè)三院。御史有“聞風(fēng)彈人”之權(quán)，且每月須向上奏事一次，稱“月課”。明清改御史臺(tái)為都察院，“主糾察內(nèi)外百官之司”。都察院下設(shè)監(jiān)察御史，負(fù)責(zé)具體監(jiān)察工作。監(jiān)察御史雖為都御史下屬，但直接受命于皇帝，有獨(dú)立糾舉彈劾之權(quán)。

諫官的設(shè)置，秦漢時(shí)已有。至唐代，中央朝廷實(shí)行三省制，其中，門(mén)下省的主要職責(zé)就是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門(mén)下省置各職，舉凡主德缺違、國(guó)家決策，皆得諫正。給事中掌封駁詔制，也就是復(fù)審，權(quán)力更大。御史的職權(quán)每朝不一，漢代御史大夫的職權(quán)可以歸納有五：一是輔助丞相理政，丞相空缺，御史大夫補(bǔ)進(jìn)；二是劾察非法，彈劾不法官吏；三是掌管憲典，承擔(dān)部分立法功能；四是決獄，與獄政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同審理疑案，后世發(fā)展成為御史、刑部和大理寺合并辦案的“三法司”；五是監(jiān)督朝庭和祭祀的禮儀。

對(duì)地方官吏的監(jiān)察，漢武帝有《六條問(wèn)事》，隋煬帝有《六察》，唐玄宗有《監(jiān)察六法》。漢代“六條”監(jiān)察對(duì)象：其一，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡；其二，二千石不奉詔書(shū)，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；其三，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；其四，二千石選署不平，茍阿所愛(ài)，蔽賢寵頑；其五，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)；其六，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賄，割損政令。一條針對(duì)宗法勢(shì)力，五條針對(duì)地方大員?！缎绿茣?shū)》所載的地方監(jiān)察范圍，“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒(méi)，服役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉(cāng)庫(kù)減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂材異等，藏器晦跡，應(yīng)時(shí)用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。”

中國(guó)古代社會(huì)，封建專制和官僚政治早熟。史學(xué)家說(shuō)，中國(guó)的政治史實(shí)際上是一部治吏史。缺少了自下而上的監(jiān)督，就需要有官僚體制自身的糾正機(jī)制。這乃是古代監(jiān)察制度興盛的原因所在。

三、民國(guó)監(jiān)察院的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

古代理政與現(xiàn)代理政的差異性，在于對(duì)權(quán)力的不同制約模式。古代政治是貴族政治，需要專門(mén)的監(jiān)察官來(lái)維持政治的清明和廉潔，現(xiàn)代政治是民主政治，權(quán)力的分立和制衡是現(xiàn)代制約政治權(quán)力的技巧設(shè)計(jì)。通常，我們把這個(gè)制度追溯到法國(guó)的孟德斯鳩，追溯到西方資產(chǎn)階級(jí)革命。

從歷史上看，共和國(guó)取代了帝國(guó)，貴族約束國(guó)王，平民約束貴族，政治權(quán)力逐步分散，權(quán)力的集中慢慢過(guò)渡到權(quán)力的分立。等級(jí)的貴族制度下，需要專門(mén)來(lái)自貴族體制的監(jiān)察官；平等的民主制度下，不同的權(quán)力執(zhí)掌者有天然的機(jī)制來(lái)以權(quán)力制約權(quán)力。

按照孟德斯鳩的設(shè)計(jì)，權(quán)力無(wú)非立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，分別掌握在議會(huì)、國(guó)王或者總統(tǒng)和法院三個(gè)機(jī)關(guān)手里。議會(huì)立法事先規(guī)定了行為的框架，行政執(zhí)行者有靈活的處斷權(quán)，法院司法則是一種事后的補(bǔ)救權(quán)。三種權(quán)力相互牽扯，沒(méi)有哪一種權(quán)力能夠完全凌駕于其他權(quán)力之上。孟德斯鳩的權(quán)力設(shè)計(jì)被美國(guó)憲法采用，成為美國(guó)的政治實(shí)踐，議會(huì)掌握著財(cái)權(quán)，總統(tǒng)掌握著軍權(quán)，司法是法律救濟(jì)的最后保障。

中國(guó)清末憲政的理論指導(dǎo)依然是孟德斯鳩、盧梭和斯賓塞等人的政治學(xué)說(shuō)。從憲政到修律，從戊戌變法到辛亥革命，理論的指導(dǎo)和設(shè)計(jì)都源于西方現(xiàn)代政治。雖然孫中山在革命之前就呼吁將西方憲政與中國(guó)傳統(tǒng)結(jié)合起來(lái)，但是他的理想在他活著的時(shí)候，并沒(méi)有變成政治現(xiàn)實(shí)。

關(guān)于分權(quán)制度與監(jiān)察制度，孫中山經(jīng)典說(shuō)法是：“美國(guó)獨(dú)立之后便實(shí)行三權(quán)分立，后來(lái)得了很好的成績(jī)，各國(guó)便都學(xué)習(xí)美國(guó)的辦法。不過(guò)外國(guó)從前只有三權(quán)分立，我們?yōu)槭裁匆鍣?quán)分立呢？其余兩個(gè)權(quán)從什么地方來(lái)的呢？這兩個(gè)權(quán)是中國(guó)固有的東西?！薄拔覀儸F(xiàn)在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要采用外國(guó)的行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)，加入中國(guó)的考試權(quán)和監(jiān)察權(quán)，連成一個(gè)很好的完璧，造成一個(gè)五權(quán)分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最良善的政府?！?/p>

辛亥革命之后1912年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，遵循的是“三權(quán)分立”原則。中華民國(guó)以參議院、臨時(shí)大總統(tǒng)及國(guó)務(wù)員和法院分掌立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，共同“行使其統(tǒng)治權(quán)”。這樣的設(shè)計(jì)并沒(méi)有貫徹孫中山的五權(quán)分立及監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的思想。北洋政府的憲法設(shè)計(jì)，基本上還是西方政治的理想設(shè)計(jì)，只是在袁世凱當(dāng)政的時(shí)候，平政院下設(shè)肅政廳，才有點(diǎn)中國(guó)古代監(jiān)察制度的影子。

重新呼應(yīng)孫中山的五權(quán)憲法和監(jiān)察院理想，要等到南京國(guó)民政府。1928年10月3日，南京國(guó)民政府頒布《國(guó)民政府組織法》，確立了立法院、行政院、司法院、監(jiān)察院和考試院“五權(quán)憲法”的中央政府體制。訓(xùn)政時(shí)期的監(jiān)察院于1931年2月2日正式成立，首任院長(zhǎng)是于右任。根據(jù) “國(guó)民政府組織法”，監(jiān)察院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，設(shè)委員19至29人，由監(jiān)察院長(zhǎng)提請(qǐng)“國(guó)民政府”任命。到1946年，這個(gè)體制延續(xù)下來(lái)，《中華民國(guó)憲法》規(guī)定，監(jiān)察院為國(guó)家最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，行使彈劾權(quán)、糾舉權(quán)、調(diào)查權(quán)、同意權(quán)、審計(jì)權(quán)和監(jiān)試權(quán)。

此前，蔡元培和趙戴文先后被任命為監(jiān)察院院長(zhǎng)，可他倆不肯就任。后來(lái)，于右任就任監(jiān)察院院長(zhǎng)，直到1949年。監(jiān)察院先后彈劾過(guò)不少權(quán)貴，其中包括行政院院長(zhǎng)汪精衛(wèi)、司法院院長(zhǎng)居正、立法院院長(zhǎng)孫科、行政院院長(zhǎng)宋子文和中央銀行行長(zhǎng)貝祖貽。此外，監(jiān)察院還彈劾過(guò)外交部部長(zhǎng)王正廷、鐵道部部長(zhǎng)顧孟余、東北邊防司令張學(xué)良，等等。

外交部部長(zhǎng)王正廷彈劾案與鐵道部部長(zhǎng)顧孟余彈劾案值得一提，前者是蔣介石的親信，后者是汪精衛(wèi)的幫手。王正廷于1927年4月出任南京國(guó)民政府外交部部長(zhǎng)，在對(duì)日交涉中無(wú)原則退讓，遭到了嚴(yán)厲批評(píng)。1931年，數(shù)位監(jiān)察委員對(duì)王正廷“貽誤外交，喪權(quán)辱國(guó)”提出彈劾案。李夢(mèng)庚提出王正廷“貽誤外交喪權(quán)辱國(guó)案”，鄭螺生提出“背黨辱國(guó)行欺罔案”，高友唐提出“嚴(yán)重失職案”。監(jiān)察院長(zhǎng)于右任要求國(guó)民政府“依法審查”，予以嚴(yán)懲。監(jiān)察院與國(guó)民政府文官處爭(zhēng)斗幾個(gè)回合，歷時(shí)兩年4個(gè)月，最后在蔣介石的干預(yù)下不了了之。

1934年5月，監(jiān)察院監(jiān)察委員劉侯武、楊天驥、李正樂(lè)、劉莪青因大潼鐵路購(gòu)料借款案，對(duì)鐵道部部長(zhǎng)顧孟余提請(qǐng)彈劾。6月2日，監(jiān)察院正式提出彈劾。為了造勢(shì)，《申報(bào)》刊登了監(jiān)察委員劉侯武的彈劾原文，以及三位監(jiān)察委員的審查報(bào)告和監(jiān)察院的呈文報(bào)告。監(jiān)察委的做法激怒了汪精衛(wèi)，他提出的尖銳問(wèn)題是，對(duì)國(guó)民黨和政府要員的彈劾，是通過(guò)國(guó)民黨黨內(nèi)解決，還是通過(guò)民眾輿論解決？汪精衛(wèi)由此提出了監(jiān)察制度在民國(guó)面臨的難題：黨大還是法大？

汪精衛(wèi)當(dāng)時(shí)擔(dān)任行政院院長(zhǎng)，他強(qiáng)調(diào)黨務(wù)至上。他說(shuō)，五院及院長(zhǎng)應(yīng)對(duì)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)，五院的重大政務(wù)應(yīng)當(dāng)由中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議來(lái)決議。監(jiān)察院不得自行發(fā)布彈劾案內(nèi)容和消息。政務(wù)官的懲戒，須經(jīng)國(guó)民黨中央政治會(huì)議復(fù)核。披露國(guó)策文件，須經(jīng)國(guó)民黨中央政治會(huì)議核定。以于右任為主導(dǎo)的監(jiān)察院，與以汪精衛(wèi)為主導(dǎo)的行政院，發(fā)生了爭(zhēng)辯，最后引發(fā)了監(jiān)察制度下“職權(quán)與黨權(quán)”關(guān)系的論辯。

回到顧孟余案中，中央執(zhí)行委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)邀見(jiàn)監(jiān)察委員“懇談”。國(guó)民黨中央秘書(shū)處又致函監(jiān)察院監(jiān)察委員“中央決議案是黨的決定，黨員不得議”。 10月11日，國(guó)民政府政務(wù)官懲戒委員會(huì)通過(guò)了顧孟余應(yīng)不受懲戒之決議。顧孟余案歷時(shí)7個(gè)多月，最終以顧孟余不受懲戒而告終。

在立法、行政和司法三權(quán)之外加上監(jiān)察和考試二權(quán)，是孫中山的發(fā)明，是民國(guó)政治西式理政與中式傳統(tǒng)的結(jié)合。這樣的發(fā)明，為我們?cè)趯W(xué)習(xí)現(xiàn)代文明時(shí)保持中華固有傳統(tǒng)提供一個(gè)算是成功的例證。同時(shí)，未解的難題依然存在。其一，監(jiān)察權(quán)從古到今都是輔助性的權(quán)力，拿古羅馬的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，監(jiān)察權(quán)并非“治權(quán)”。民國(guó)時(shí)代，監(jiān)察院反腐也有聲有色，但是實(shí)際效果并不十分理想，監(jiān)察院權(quán)勢(shì)并不顯赫。其二，在國(guó)民黨的利益高于政府利益的地方，作為政府機(jī)構(gòu)的民國(guó)監(jiān)察院作用有限。既然政府高官受到國(guó)民黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，政府機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)一個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，此處作用并不明顯。其三，就現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力劃分而言，實(shí)行三權(quán)的地方，彈劾、審計(jì)、質(zhì)詢、調(diào)查、監(jiān)督的權(quán)力是掌握在議會(huì)手里的，單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察權(quán)，權(quán)力的源泉在何處？威信出自何方？沒(méi)有了立法機(jī)關(guān)的支撐，監(jiān)察權(quán)必定尋找其他的權(quán)力來(lái)源。監(jiān)察院所取得的效果，與其背后支撐的權(quán)力大小相關(guān)。在民國(guó)時(shí)期，這個(gè)支撐的權(quán)力不夠強(qiáng)大。

四、結(jié)語(yǔ)

古代社會(huì)，貴族制下需要監(jiān)察制度來(lái)監(jiān)督官員的行為，以保持政權(quán)有序運(yùn)行。中國(guó)古代的監(jiān)察制度與古羅馬共和國(guó)監(jiān)察官都起到類似的作用。現(xiàn)代社會(huì)確立了權(quán)力分離與制衡原則之后，權(quán)力的監(jiān)督通過(guò)不同權(quán)力機(jī)關(guān)的牽制和平衡來(lái)完成，獨(dú)立的監(jiān)察官制度成為歷史遺跡。民國(guó)時(shí)期五權(quán)憲法下的監(jiān)察院，是現(xiàn)代政治制度與中國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察制度的結(jié)合，監(jiān)察機(jī)關(guān)成為現(xiàn)代國(guó)家機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分。中國(guó)確立的新的監(jiān)察制度，既借鑒了中國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，又增添了新的國(guó)家治理方略。民國(guó)政府下監(jiān)察權(quán)與黨權(quán)未解難題，新監(jiān)察法則予以統(tǒng)合和設(shè)定。