◎顧嚴(yán) 李爽

戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率，被視為我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低的首要問題。目前在城鎮(zhèn)地區(qū)常住半年以上人口占總?cè)丝诘谋戎亍Ｗ∪丝诔擎?zhèn)化率，我國已經(jīng)趕超了世界平均水平。然而，擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口占總?cè)丝诘谋戎亍獞艏丝诔擎?zhèn)化率，卻明顯低于常住人口城鎮(zhèn)化率，差距高達(dá)十多個百分點。戶籍上不僅附著了大量的公共服務(wù)和社會福利，如一些社會保障權(quán)利、子女受教育權(quán)利等，而且還與不少重要的經(jīng)濟(jì)權(quán)利相掛鉤，最突出的是就業(yè)權(quán)利。這導(dǎo)致大量在城鎮(zhèn)工作和生活的非本地戶籍人口，盡管對所在的城市發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，但無法平等享有與戶籍人口一樣的權(quán)益。從這個角度看，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間的缺口越大，越說明我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量亟待提高。

過去一段時期，戶籍制度改革步履蹣跚。為了解決現(xiàn)實存在的權(quán)益不平等問題，政策層面開出了“基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋” 的藥方。不論其是否擁有城鎮(zhèn)戶籍，只要她或他在城鎮(zhèn)地區(qū)常住半年以上，辦理了所在城市的居住證明，就可以享受若干重要的基本公共服務(wù)項目。在城鎮(zhèn)落戶難的情況下，先給予居住證人口部分公共服務(wù)，是一種過渡性安排。以《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的頒布為標(biāo)志，新一輪城鎮(zhèn)化政策創(chuàng)新駛?cè)肓丝燔嚨馈鴦?wù)院及有關(guān)部委每年都會出臺措施，深化戶籍制度改革，促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高。截至目前，除了極少數(shù)超大和特大城市以外，進(jìn)城落戶的門檻已經(jīng)很低了。

兩個“不積極”帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

當(dāng)前，在推動戶籍人口城鎮(zhèn)化的工作中，兩個“不積極”的問題凸顯出來：一方面，農(nóng)民工進(jìn)城落戶意愿呈整體走低的態(tài)勢，落戶限制放開了，政策對象似乎并不領(lǐng)情；另一方面，一些地方政府在吸納新的城市居民落戶上缺乏充分有效激勵，有的甚至設(shè)置了隱性門檻，政策末梢傳導(dǎo)不暢。與此同時，由于沒有當(dāng)?shù)貞艏r(nóng)民工在許多城市仍然不能平等享有基本的公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

1.城鄉(xiāng)間推力與拉力轉(zhuǎn)換，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶意愿不強(qiáng)

近十余年來開展的數(shù)十項問卷調(diào)查結(jié)果顯示，愿意進(jìn)城落戶的農(nóng)民工占比呈總體下降態(tài)勢，平均水平從2003年的58%下降到2014年的34%，降幅超過了四成。更為嚴(yán)峻的是，10萬人以上的大樣本調(diào)查顯示，落戶意愿最高不超過25%，最低不到8%[1]。綜合各項結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間推力與拉力的轉(zhuǎn)換是不愿意進(jìn)城落戶的重要原因。

（1）從城鎮(zhèn)的角度看：一是作為拉力的“高收入”轉(zhuǎn)換為作為推力的“高成本”，包括高房價、高消費支出等，務(wù)工收入增長趕不上生活成本上漲；二是作為拉力的城鎮(zhèn)“高福利”明顯弱化，隨著部分基本公共服務(wù)項目覆蓋到常住人口，城鎮(zhèn)戶口不那么“稀罕”了；三是作為拉力的城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和發(fā)展機(jī)會，在經(jīng)濟(jì)增長下行壓力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整中，變得不那么穩(wěn)定。

（2）從農(nóng)村的角度看：一是土地從推力轉(zhuǎn)換為拉力，原來的“人多地少養(yǎng)不活人”，變成了承包地、宅基地和集體經(jīng)濟(jì)的預(yù)期高收益，同時仍是離開城鎮(zhèn)重回農(nóng)村的退路和保障；二是新農(nóng)村建設(shè)等反哺“三農(nóng)”的政策，改善了農(nóng)村面貌和生產(chǎn)生活條件，形成了新的拉力；三是農(nóng)村社會保障制度的建立，使廣大農(nóng)村居民也享有了養(yǎng)老、醫(yī)療等待遇，而且這些待遇需要個人支付的負(fù)擔(dān)比城鎮(zhèn)居民要輕，也產(chǎn)生了一定程度的拉力。

2.財力限制和認(rèn)識誤區(qū)的存在，導(dǎo)致地方吸納人口落戶積極性不高

對于大部分地區(qū)來說，由于財力有限而支出責(zé)任較大，要給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完整的市民待遇，存在比較大的資金缺口。通過調(diào)研了解到，也有些地方擔(dān)心落戶會帶來永久性的財政負(fù)擔(dān)，一些隱性的負(fù)擔(dān)會顯性化。

對轉(zhuǎn)移人口市民化成本及其分擔(dān)存在認(rèn)識誤區(qū)。一是只計成本，不算收益，形成思維定式，認(rèn)為推進(jìn)市民化就意味著多負(fù)擔(dān)成本，而沒什么收益，這顯然會對推進(jìn)市民化工作產(chǎn)生消極的影響。二是高估總成本負(fù)擔(dān)，回避增量支出的可承受性，既不扣除原來在農(nóng)村享有公共服務(wù)的成本，也不扣除基礎(chǔ)設(shè)施投資中由社會力量承擔(dān)的部分，造成地方認(rèn)為市民化是“難以承受之重”的心理負(fù)擔(dān)甚至是恐慌。三是過于強(qiáng)調(diào)基層責(zé)任，忽視有效激勵措施，省級政府甚至地市級政府只當(dāng)“二傳手”，把支出責(zé)任完全壓給縣區(qū)一級，基層對財政資金缺口的擔(dān)心，會導(dǎo)致市民化進(jìn)程實質(zhì)性地受阻。

測算表明：農(nóng)民工進(jìn)城落戶1億人，將給地方經(jīng)濟(jì)帶來5300多億元收益，給各級財政帶來1600多億元收益，總收益可達(dá)7000多億元，而財政實際承擔(dān)的增量成本僅有6800多億元，市民化不僅有成本，也有可觀的收益；然而，地方政府將承擔(dān)市民化財政成本的97%，而其享有市民化財政收益的份額僅有67%，地方財政的凈損失高達(dá)5500多億元，存在明顯的資金缺口；其中，東部地區(qū)將承擔(dān)絕大部分財政凈損失，占地方凈損失總額的比例高達(dá)85%[2]。

加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，建議實施三大舉措

黨的十八屆五中全會把“戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高”列進(jìn)了“全面建成小康社會新的目標(biāo)要求”。中央在城市工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議及全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上進(jìn)行了頂層設(shè)計。國務(wù)院也集中出臺重要文件，從進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策等角度，進(jìn)行了專門部署。黨的十九大報告再次強(qiáng)調(diào)，要“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量問題，被提升到前所未有的高度。近兩年，受益于戶籍制度改革紅利的釋放，戶籍人口城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)了較大幅度提升，其與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距有所縮小。然而，按照新世紀(jì)以來趨勢推算，到2020年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率可能仍達(dá)不到中央要求的45%這一既定目標(biāo)。為確保戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高的戰(zhàn)略目標(biāo)如期實現(xiàn)，針對轉(zhuǎn)移人口和地方政府這兩個主體積極性不高的問題，筆者提出三點建議：

1.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，消除農(nóng)民工進(jìn)城落戶的后顧之憂

（1）盡快明晰農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吃下“定心丸”。建議全面開展農(nóng)村土地確權(quán)頒證、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)認(rèn)定和集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，在“確權(quán)到戶”基礎(chǔ)上進(jìn)一步實現(xiàn)“確權(quán)到人”。修改《農(nóng)村土地承包法》第26條關(guān)于“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”等條款，依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，確保進(jìn)城落戶不影響其在農(nóng)村的合法權(quán)益。

（2）探索建立農(nóng)村集體資源使用者付費制度，推進(jìn)由福利性無償劃撥轉(zhuǎn)為有償使用。近期建議以宅基地制度改革為核心，采取新老劃斷的辦法，對農(nóng)民已經(jīng)合法取得并符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地可以繼續(xù)無償使用，對新申請的宅基地按照地理位置、村莊規(guī)劃和交通狀況等情況收取不同標(biāo)準(zhǔn)的使用費。此后進(jìn)一步拓展，對于農(nóng)村新增人口取得土地和資產(chǎn)的，一律采用市場化購買方式，不再無償分配。

（3）健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和收益分配機(jī)制，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”能力。有條件、分階段推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)，探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等市場交易方式，積極發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資和評估擔(dān)保等服務(wù)，以農(nóng)村信用合作社為主開展農(nóng)村土地金融業(yè)務(wù)試點。以土地產(chǎn)權(quán)交易為核心，理順國家、集體、個人的增值收益分配關(guān)系，確保大部分土地流轉(zhuǎn)增值收益由村集體及集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。

2.優(yōu)化保障性住房供應(yīng)，提供農(nóng)民工家庭可負(fù)擔(dān)的穩(wěn)定住所

（1）采取以租為主的導(dǎo)向，加快將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。將政府保障性住房覆蓋的重點人群，從本地戶籍居民家庭的20%以上，調(diào)整為常住居民家庭的20%以上。優(yōu)先通過租賃方式解決農(nóng)民工住房需求，全面取消租賃型保障房（公租房和廉租房）申請的戶籍限制。

（2）面向舉家遷移的需求，改善保障房的戶型和區(qū)位。合理設(shè)計保障性住房的戶型結(jié)構(gòu)，針對舉家遷移、共同居住的需求，調(diào)增兩居室、兩室一廳等戶型的比例。根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚和公共服務(wù)設(shè)施布局，在農(nóng)民工家庭日常生活和工作通勤比較便捷的位置選址建設(shè)保障性住房。

（3）創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)持有方式，促進(jìn)保障房建設(shè)資金的長周期平衡。除了對政府須兜底保障的人群只租不售外，對租賃型保障房可以采用先租后購模式，創(chuàng)造條件讓長期租住的農(nóng)民工家庭擁有房屋的部分產(chǎn)權(quán)，同時讓政府回籠一部分建設(shè)資金。共有產(chǎn)權(quán)的保障房可采取限制轉(zhuǎn)讓年限、補(bǔ)繳土地出讓金、向政府交納增值收益一定比例的方式上市交易，也可采取封閉管理、只能由政府回購的方式來出售。

3.建立市民化成本收益協(xié)調(diào)機(jī)制，有效激勵流入地政府

（1）加強(qiáng)研究與宣傳，形成對市民化收益的積極認(rèn)識。從轉(zhuǎn)移人口對財政稅收、城市建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等角度，全面測算市民化的收益；同時借助傳播手段，宣傳轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造的價值，促進(jìn)流入地政府正確認(rèn)識吸納轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城常住和落戶的好處。

（2）分類推進(jìn)戶改，把握好居住證改革與落戶的節(jié)奏。居住證改革試點工作啟動早、條件成熟的地區(qū)，應(yīng)以長期居住在城鎮(zhèn)、舉家遷移的農(nóng)民工為重點對象，引導(dǎo)其直接落戶；轉(zhuǎn)移人口以省內(nèi)遷移人口為主的，應(yīng)進(jìn)一步放寬落戶條件，取消購房投資納稅限制，降低社保和居住年限要求；居住證剛起步的地區(qū)，應(yīng)盡快明確并兌現(xiàn)居住證持有人的公共服務(wù)項目。

（3）發(fā)揮好引導(dǎo)作用，健全中央和省級財政的獎勵機(jī)制。獎勵原則上，重獎居住證持有人享有公共服務(wù)較實、進(jìn)城落戶人口較多的流入地，同時不降低對流出地的轉(zhuǎn)移支付水平；獎勵方向上，中央財政側(cè)重跨省流入地區(qū)和中西部省內(nèi)遷移集中地區(qū)，省級財政側(cè)重省內(nèi)跨地市流入地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地市內(nèi)遷移集中地區(qū)；獎勵方式上，對財力較弱地區(qū)，以資金獎勵、上收事權(quán)、增加一般性轉(zhuǎn)移支付和基建投資為主，對財政可持續(xù)能力較強(qiáng)地區(qū)，以下放財權(quán)、階段性增加地方債發(fā)行規(guī)模為主。

[1]張翼. 農(nóng)民工“進(jìn)城落戶”意愿與中國近期城鎮(zhèn)化道路的選擇. 中國人口科學(xué)，2011，（2）.

[2]魏義方，顧嚴(yán). 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：為何地方政府不積極——基于農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的成本收益分析. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2017，（8）.