◎黨營營 郭杰

城市化是21世紀發(fā)展的決定性力量之一。當前，非洲國家正經(jīng)歷著持續(xù)快速的城市化浪潮，面對城市建設(shè)規(guī)劃缺失、生活成本較高等問題，建議非洲各國妥善應(yīng)對，真正把握城市化帶來的發(fā)展機遇。隨著中非合作的快速推進，期望我國能夠以自身經(jīng)驗助力非洲的城市化發(fā)展，同時從非洲城市化進程中獲得新的合作機遇。

特點

1.速度居世界之最

從城市人口規(guī)模來看，自20世紀50年代以來，非洲的城市人口數(shù)量一直保持增長態(tài)勢?！?016年非洲經(jīng)濟展望》報告指出，2015年非洲城市人口約為4.72億，較1995年翻了一番。世界銀行預(yù)測，到2025年，這一數(shù)字將增加1.87億；2040年，非洲城市人口有望躍升至10億[1]。

從城市化率來看，非洲的城市化進程經(jīng)歷了獨立后的快速發(fā)展時期，在20世紀90年代有所放緩，1990年非洲的城市化率僅為31%。但2000年開始，非洲城市化速度回升，2014年已達到40%。預(yù)計這一數(shù)字將于2035年達到49%，于本世紀中葉攀升至56%。屆時，非洲和亞洲部分地區(qū)將成為全球城市化速度最快的地區(qū)，全球新增城市人口的90%都出現(xiàn)在非洲和亞洲[2]。

2.城市化速度與城市化水平反向相關(guān)

從城市化速度與城市化水平之間的關(guān)系來看，非洲城市化水平較高的國家往往城市化發(fā)展速度較低。聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，城市化率已經(jīng)超過60%的10個非洲國家，其城市化增長速度為年均2.23%；而城市化率低于30%的14個國家，其城市化速度高達4.68%。其他三類城市化率處于51%-60%、41%-50%和31%-40%的國家，其城市化速度分別為2.99%、3.87%和3.33%。

3.城市化發(fā)展的地區(qū)差異明顯

非洲各次級區(qū)域間的城市化發(fā)展出現(xiàn)分化。分地區(qū)來看，東非是城市化程度最低且城市化發(fā)展速度最快的地區(qū)，相反，南部非洲城市化程度最高但目前城市化發(fā)展速度最低。目前非洲各地區(qū)、各國之間城市化進展不一，其城市化發(fā)展速度和城市化發(fā)展水平均存在較大差異。

分國別看，非洲城市化率高于60%的國家有10個，包括6個資源富裕型國家如阿爾及利亞、剛果共和國、南非等和4個資源稟賦較低的國家如摩洛哥、佛得角等；城市化率在51%-60%之間的國家有7個，包括科特迪瓦、加納、喀麥隆和岡比亞等；城市化率在41%-50%之間的國家有10個，包括剛果（金）、尼日利亞、安哥拉、贊比亞等資源富裕型國家和埃及、塞內(nèi)加爾等；城市化率位于31%-40%之間的國家有13個，包括11個資源富裕型國家如蘇丹、坦桑尼亞、幾內(nèi)亞、莫桑比克、津巴布韋等和資源稟賦較低的索馬里、毛里求斯；而城市化率低于30%的國家最多，包括盧旺達、南蘇丹等7個資源稟賦較高的國家和埃塞俄比亞、肯尼亞、烏干達等7個資源稟賦較低的國家。

4.各國城市化的空間格局不盡相同

從城市化發(fā)展的空間布局來看，對大部分國家來說，大型城市的人口增長率高于其他地區(qū)，典型國家如剛果（布）、南非和喀麥隆；少數(shù)國家的城市人口增長集中在非大型城市，這一趨勢在貝寧、岡比亞、利比亞、盧旺達和塞拉利昂等國尤為明顯。正如世界上城市化發(fā)展最快的往往是人口不足100萬的中等規(guī)模集聚區(qū)，2030年之前非洲各國城市化的發(fā)展也將發(fā)生在中小城市。

驅(qū)動力

1.國家內(nèi)部農(nóng)村-城市的人口流動

早期關(guān)于非洲城市化的理論認為，充足的就業(yè)機會和巨大的發(fā)展空間強烈吸引著農(nóng)村人口涌入城市。部分民眾出于躲避動亂和自然災(zāi)害的考慮，也會搬遷至城市。但當前這一因素在非洲持續(xù)城市化中的作用已經(jīng)減弱。

2.人口自然增長率的差異

一般而言，城市在糧食供應(yīng)、衛(wèi)生保障和科技進步等方面均優(yōu)于農(nóng)村，客觀條件的差異使得城市死亡率較低、生育率偏高，由此城市人口自然增長率也高于農(nóng)村。

3.農(nóng)村和城鎮(zhèn)的重新劃分

一些國家可能出現(xiàn)對于農(nóng)村和城鎮(zhèn)區(qū)域的重新劃分。以烏干達為例，除首都坎帕拉市外，烏干達中央政府下設(shè)區(qū)由1986年的33個增加為現(xiàn)在的111個，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的重新劃分可能使得原本的農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)人口，導(dǎo)致城市化率的提高。

4.國際移民

考慮到城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差異和發(fā)展空間的不同，來自國外的移民通常會選擇定居城市，而非農(nóng)村。因此國際移民在某種程度上帶來了非洲國家城市化率的提高。

問題

1.總體規(guī)劃缺失，過度依賴非正式經(jīng)濟

受政府治理能力限制，非洲各國對城市發(fā)展缺少清晰長遠規(guī)劃。一方面，城市體系混亂，城市發(fā)展不均衡。人口過度集中在少數(shù)大城市，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施等資源出現(xiàn)擁擠，而二級城市規(guī)模過小，無法培育出有競爭力的工業(yè)。另一方面，城市內(nèi)部功能區(qū)劃分不科學(xué)，土地產(chǎn)權(quán)不明晰，城市建設(shè)隨意性大。這些都限制了非洲城市化進程的深入推進。

由于政權(quán)更迭頻繁和政局不穩(wěn)定，非洲各國政府難以專注于經(jīng)濟的全面提振，非洲城市化的擴張過度依賴于非正式經(jīng)濟的發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，貝寧、多哥和布基納法索等國80%以上的非農(nóng)就業(yè)均位于非正式部門。雖然非正式經(jīng)濟被視為待業(yè)青年的寶貴“安全網(wǎng)”和弱化經(jīng)濟沖擊的有益緩沖，但非正式經(jīng)濟以低生產(chǎn)率、低收入和低附加值為特征。非正式部門與正式部門的不平衡成為非洲城市化發(fā)展的掣肘因素。

2.城市化速度與經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡

大部分非洲國家的城市化是首先依靠出口工業(yè)、農(nóng)業(yè)等原材料取得財富，再進一步發(fā)展服務(wù)業(yè)和零售業(yè)，這種城市化過程普遍缺乏工業(yè)化積累，導(dǎo)致制造業(yè)產(chǎn)出落后，產(chǎn)品附加值低。數(shù)據(jù)顯示，1975年的工業(yè)占非洲三次產(chǎn)業(yè)中的占比為18%，但截至2015年，這一比例已下降至11%[3]。

缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐的城市化無法帶來勞動力收入的快速增長。在40%的城市化水平上，非洲人均收入僅1000美元。相較而言，中東、東亞達到同一水平時，人均收入為其2-4倍。折射出非洲城市資本投資水平維持低位。當經(jīng)濟發(fā)展水平滯后于城市化發(fā)展速度，就業(yè)嚴重不足、居民入不敷出與城市建設(shè)投入?yún)T乏等問題紛至沓來，都將制約非洲城市化的持續(xù)發(fā)展。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后拉高城市生活成本

從國際經(jīng)驗來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般應(yīng)隨著工業(yè)化進程的推進而不斷完善。但對于非洲國家尤其是撒南非洲國家而言，工業(yè)化尚未完成，基礎(chǔ)設(shè)施仍較為落后。非洲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市擴張的嚴重不同步，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的主要瓶頸之一。據(jù)統(tǒng)計，由于交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的嚴重滯后，非洲城市經(jīng)商和生活成本高企。城市商品、服務(wù)成本比同等收入水平的國家高出近30%；家庭生活成本高20%以上。各項高昂的成本不僅反過來制約了非洲工業(yè)化的發(fā)展，也導(dǎo)致“城市貧困”現(xiàn)象日益凸顯，城市的和諧發(fā)展承壓。

前景

1.大城市為國家經(jīng)濟發(fā)展作出更多貢獻

據(jù)南非研究機構(gòu)預(yù)測，到2030年，非洲將形成六個人口超過1000萬的特大城市，分別是南非的約翰內(nèi)斯堡、坦桑尼亞的達累斯薩拉姆、埃及的開羅、安哥拉的盧安達、尼日利亞的拉各斯和剛果（金）的金沙薩[4]。新增城市人口是非洲各國極具潛力、有待開發(fā)的市場，由此，城市的擴張也將成為非洲國家經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量。如南非的豪登省城市圈是南非最具活力的經(jīng)濟引擎，該地區(qū)創(chuàng)造了南非經(jīng)濟產(chǎn)出的半壁江山。

2.建立跨國城市走廊是非洲城市發(fā)展的重要趨勢

空間布局上，由于非洲各國的資源稟賦差異和國內(nèi)市場單一，區(qū)域市場為產(chǎn)業(yè)升級提供了重要的機遇，跨國城市走廊也成為城市空間布局的重要趨勢?？鐕鞘凶呃鹊慕?jīng)濟潛能巨大：宏觀上，形成有利于城市的專業(yè)化發(fā)展；微觀上，使得企業(yè)有機會在真正參與全球化競爭之前，首先參與到區(qū)域價值鏈的競爭中，通過知識共享提高競爭力和創(chuàng)新能力。

當前，非洲的城市走廊主要局限于一國范圍內(nèi)，如埃及北部三角洲城市走廊、尼日利亞拉各斯-伊巴丹走廊、摩洛哥的蓋尼特拉-卡薩布蘭卡走廊[5]。未來，隨著非洲區(qū)域一體化的加強，尤其是非洲自由貿(mào)易區(qū)的初具模型，城市走廊的發(fā)展將跨越國界。這一趨勢已見端倪，如連接尼日利亞、貝寧、多哥以及加納等國重要沿海城市的伊巴丹-拉各斯-科都努-洛美-阿克拉城市走廊正逐步發(fā)展壯大。

3.城市化助推非洲工業(yè)化和城市轉(zhuǎn)型

一是城市需求驅(qū)動工業(yè)化發(fā)展。隨著非洲中產(chǎn)階級的崛起，城市消費需求提高，消費模式也在向制造品和加工品轉(zhuǎn)變，這都為非洲工業(yè)化的發(fā)展創(chuàng)造了機遇。以農(nóng)業(yè)為例，對加工食品的消費需求帶動了農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和食品零售業(yè)的發(fā)展。目前，非洲許多城市正在轉(zhuǎn)向超市型食品采購；在東非和南部非洲，超市采購占零售市場的10%，預(yù)計到2040年，這一比例將躍升至30%-50%。食品采購方式的轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)鏈其他部分的發(fā)展創(chuàng)造了機會，如與交通、儲存、加工和批發(fā)活動相關(guān)的中小企業(yè)。政府可以通過改善基礎(chǔ)設(shè)施、拓寬融資渠道及改善商業(yè)服務(wù)水平來提高本國農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈的競爭力。二是城市體系的多元化和相互聯(lián)系為工業(yè)選址提供了更多選擇。許多非洲國家面臨城市規(guī)模兩極化發(fā)展傾向，缺乏中等規(guī)模城市。在城市化過程中，小城市的擴張將有效改善這種局面。三是城市功能的改善有助于提振生產(chǎn)效益。總之，非洲城市化發(fā)展趨勢不可逆轉(zhuǎn)。通過制定合適的政策框架、充分利用城市化帶來的動力推動工業(yè)化發(fā)展，并以工業(yè)化驅(qū)動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，非洲國家將迎來光明的發(fā)展前景。

為此，建議非洲各國應(yīng)從三個方面著手：一是加強頂層設(shè)計，以國家戰(zhàn)略為指導(dǎo)，完善城市發(fā)展整體規(guī)劃，優(yōu)化城市功能區(qū)劃分，同時發(fā)揮大城市的引領(lǐng)作用、鼓勵中小城市發(fā)展，形成規(guī)模適中、大小城市均衡發(fā)展的城市系統(tǒng)，降低生活和經(jīng)商成本，提高城市國際競爭力。二是把實現(xiàn)工業(yè)化作為城市化的目標，協(xié)調(diào)推動城市化與工業(yè)化同步發(fā)展，避免城市化對服務(wù)業(yè)擴張的過度依賴。三是各國政府發(fā)揮“看得見的手”的作用，多舉措加快城市交通體系、能源供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善營商環(huán)境，為非洲城市經(jīng)濟發(fā)展提供驅(qū)動力。加快土地市場改革，降低土地流轉(zhuǎn)和使用成本，以促進城市空間的合理布局、保證經(jīng)濟活動高效實施。

非洲城市化過程中的中非合作新機遇

非洲各國已認識到城市化過程中所面臨的多元挑戰(zhàn)。為此，非洲國家已召開六屆城市峰會，試圖通過加強國際合作來妥善應(yīng)對城市化進程中的難題。經(jīng)過多年發(fā)展，我國已建立了完整的工業(yè)體系，科技水平大大提升，在城市化建設(shè)方面也積累了一定經(jīng)驗。隨著非洲城市化的深入推進，在我國鼓勵企業(yè)統(tǒng)籌利用國內(nèi)國際“兩個市場”和“兩種資源”的政策背景下，中非友好合作也面臨著新機遇。

1.將城市化合作納入中非合作論壇框架

2000年，中非合作論壇成立。自此，六屆部長級會議和兩屆峰會勝利召開，成為推動中非務(wù)實合作的重要平臺。今后，可將推進非洲城市化進程納入中非合作論壇框架內(nèi)，使其以制度化的形態(tài)成為中非合作新領(lǐng)域。同時，采取加強城市規(guī)劃培訓(xùn)、設(shè)立非洲棚戶改造專項基金以支持非洲國家治理貧民窟等舉措，使政策福利真正落地生根、造福于非洲人民和促進中非傳統(tǒng)友誼。

2.將基礎(chǔ)設(shè)施等確定為重點合作領(lǐng)域

非洲開發(fā)銀行數(shù)據(jù)顯示，非洲城市還有2/3的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有待投資。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后不僅可能導(dǎo)致城市碎片化發(fā)展，進而破壞城市宜居性、阻礙生產(chǎn)率提高，也可能導(dǎo)致環(huán)境的破壞，使得非洲走上“先破壞后治理”的發(fā)展道路。因此，為推動非洲城市持續(xù)發(fā)展、提高城市競爭力，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)勢在必行。對我國而言，在地鐵、輕軌及高鐵等城市內(nèi)或城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，經(jīng)驗豐富、技術(shù)一流，而在城市環(huán)境污染治理方面也積累了很多教訓(xùn)。因此，我國可將關(guān)乎非洲城市可持續(xù)發(fā)展的建筑、居民出行、消費、垃圾處理、水供應(yīng)和處理以及公共衛(wèi)生等諸行業(yè)確定為重點合作領(lǐng)域，加大對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的貸款優(yōu)惠和投資力度，同時利用自身的技術(shù)和經(jīng)驗，幫助非洲國家大力發(fā)展上述產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)中非共贏。

3.將中國城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)與非洲分享

我國在城市化過程中積累的諸多經(jīng)驗，有些具有中國特色，但也有一些經(jīng)驗具有普適性，可供非洲國家借鑒，包括發(fā)展中小城市以緩解大城市壓力；在城市化的過程中保護傳統(tǒng)文化；發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，吸收大量富裕勞動力等。具體來看：

一是助力非洲加強城市發(fā)展規(guī)劃。為解決城市系統(tǒng)發(fā)展不合理、人口過度集中的難題，我國政府一方面對大城市進行功能的調(diào)整、人口的疏解和資源布局的分散，引導(dǎo)都市圈和城市帶的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，創(chuàng)新產(chǎn)城結(jié)合方式，以特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要引擎，力圖到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)[6]。與我國類似，非洲也面臨著大城市過度城市化、農(nóng)村缺乏規(guī)劃和管理的困境。我國可將改革開放40年來在城市規(guī)劃方面積累的經(jīng)驗與非洲分享，協(xié)助非洲加強城市發(fā)展規(guī)劃，合理利用城市發(fā)展資金。

二是協(xié)助非洲解決城市貧困難題。居住環(huán)境惡劣、城市貧困是發(fā)展中國家普遍面臨的問題。我國在改革開放40年的發(fā)展過程中，城市化快速擴張，舊區(qū)改造也成為各大城市轉(zhuǎn)型的重要途徑。經(jīng)過長期實踐，我國正在探索一條既滿足居民住房需求又能滿足居民出行等高層次需求、既能改善舊區(qū)物質(zhì)條件又能保護城市文化遺產(chǎn)的“社會型城市更新”道路。非洲的城市“貧民窟”與我國的舊區(qū)改造具有極大相似性，“聯(lián)合國人類居住署中非房地產(chǎn)論壇”對中國經(jīng)驗的分享引起了很大反響。在此基礎(chǔ)上，我國的房地產(chǎn)等城市建設(shè)相關(guān)企業(yè)可把握時機，將我國經(jīng)驗與非洲實際相結(jié)合，協(xié)助非洲解決城市“貧民窟”問題，促進中非友好合作。

[1]聯(lián)合國非洲經(jīng)濟委員會. 2017年非洲經(jīng)濟報告：工業(yè)化和城市化促進非洲轉(zhuǎn)型，2017.

[2]非洲開發(fā)銀行. 2016年非洲經(jīng)濟展望，2016.

[3]世界銀行. 非洲城市：向世界打開大門，2016.

[4]南非安全研究. 非洲城市的未來，2016.

[5]李晶，車效梅. 非洲城市化的現(xiàn)狀、特點和趨勢. 非洲研究，2013.

[6]住建部等. 關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知，2016.