□何 鑫 李俊美 呂 超

推進(jìn)人大工作專業(yè)化發(fā)展，是適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)提高人大履職水平，把人大制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家效能的關(guān)鍵之舉。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)等方面提出一系列新論斷新舉措新要求，這為新時(shí)代推進(jìn)人大工作專業(yè)化發(fā)展提供了重要指導(dǎo)和基本遵循。地方人大必須在繼承的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展和完善，發(fā)揚(yáng)工匠精神專業(yè)高效履職，為保證國(guó)家統(tǒng)一高效組織各項(xiàng)事業(yè)，決勝全面小康、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)作出積極貢獻(xiàn)。

一、推進(jìn)地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的重要性

推動(dòng)人大工作專業(yè)化發(fā)展，對(duì)于適應(yīng)新常態(tài)、落實(shí)新理念，保證人大正確有效行使憲法法律賦予的職權(quán)，對(duì)于推進(jìn)全面深化改革和全面依法治國(guó)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對(duì)于充分發(fā)揮人大制度優(yōu)勢(shì)和功效，確保黨中央重大決策和地方黨委工作部署精準(zhǔn)落地落實(shí)，都具有重大意義。

一是地方人大正確有效行使憲法和法律賦予職權(quán)的本質(zhì)要求。按照憲法規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)而依法存在，具有決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)，設(shè)區(qū)的市以上的地方人大及其常委會(huì)被賦予立法權(quán)。正確有效行使憲法法律賦予的各項(xiàng)職權(quán)，是人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求和制度安排，體現(xiàn)了國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法原則，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。權(quán)力就是責(zé)任，有責(zé)就要擔(dān)當(dāng)。把憲法法律賦予的職權(quán)用實(shí)用好，地方人大必須以專業(yè)化水準(zhǔn)提高履職效能，切實(shí)擔(dān)負(fù)起建設(shè)社會(huì)主義民主政治、實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重任，否則便是失職。

二是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展思想的必然要求。地方人大及其常委會(huì)作為民意機(jī)關(guān)，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，以保證人民當(dāng)家作主為根本，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。隨著我國(guó)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，各種社會(huì)矛盾凸顯，觸及深層次問(wèn)題和利益關(guān)系調(diào)整，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度加大。有些問(wèn)題涉及到人民群眾的根本利益，這就迫切需要人大通過(guò)提升決策、立法、監(jiān)督等工作的專業(yè)化水平，更好地促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法，推動(dòng)中央和地方黨委重大決策部署的貫徹落實(shí)，切實(shí)維護(hù)好人民群眾的合法權(quán)益。

三是適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)實(shí)現(xiàn)人大自身發(fā)展的客觀要求。黨的十八大對(duì)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)作出戰(zhàn)略部署。黨的十九大明確了從2020年到本世紀(jì)中葉分兩步走全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新目標(biāo)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，對(duì)人大工作提出了更新更高的要求。這既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。工作開(kāi)展不溫不火、例行公事走過(guò)場(chǎng)的履職方式，與人大謀求自身發(fā)展的要求格格不入。適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，人大工作必須從邊緣走向中心，積極主動(dòng)融入黨委工作中心，推動(dòng)全面深化改革、新舊功能轉(zhuǎn)換、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障和改善民生、脫貧攻堅(jiān)等全黨中心工作，以專業(yè)高效的履職實(shí)績(jī)打造過(guò)硬的人大品牌，真正樹(shù)立地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)威。

二、制約推進(jìn)地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的因素

目前，地方人大已經(jīng)探索出了多種方式方法，積極推動(dòng)人大工作專業(yè)化發(fā)展，取得了積極成效。但實(shí)踐中，受各種因素的制約，地方人大與憲法法律規(guī)定的地位和作用相比，還有不小差距，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走。

一是制度環(huán)境不佳。盡管憲法法律賦予人大國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)核心地位，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)，但在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行中，一些地方黨委關(guān)于國(guó)家事務(wù)的決策主張并非以法定程序轉(zhuǎn)化為人民意志來(lái)貫徹實(shí)施，而是以政黨形式代替國(guó)家形式、以政策代替法律、以黨的監(jiān)督代替法律監(jiān)督，人大各項(xiàng)職權(quán)虛化，導(dǎo)致無(wú)法從制度上保障專業(yè)化發(fā)展。

二是履職動(dòng)能不足。人大的政治地位、法律職權(quán)和工作任務(wù)決定其必須具備專業(yè)化工作水準(zhǔn)。但囿于“二線思維”，一些地方人大工作一團(tuán)和氣、重形式、輕實(shí)效，不越“較真碰硬”雷池半步，專業(yè)化發(fā)展遙不可及，工作越干越倒溜。憲法法律賦予的職權(quán)“不愿用”“不敢用”“不會(huì)用”，這在一些地方人大工作中普遍存在，無(wú)形中撂荒了看家本領(lǐng)，弱化了作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和威信。

三是代表作用發(fā)揮不夠。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，代表作用發(fā)揮直接關(guān)系到人大行使職權(quán)的質(zhì)效。我國(guó)各級(jí)人大代表多數(shù)為兼職，由于“代表性”“代表面”的需要被選為人大代表，其中不少把代表身份當(dāng)作榮譽(yù)，把執(zhí)行代表職務(wù)看成形式，不愿參加活動(dòng)、不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在履職盡責(zé)上不求上進(jìn)。代表政治文化素養(yǎng)參差不齊，履職能力水平高低不一，履職質(zhì)量和效果也大相徑庭。監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制不健全，讓部分代表認(rèn)為履職好壞一個(gè)樣，代表履職缺乏熱情和動(dòng)力。服務(wù)保障機(jī)制不完善，缺乏廣闊平臺(tái)和便捷通道，讓一些代表對(duì)履職無(wú)所適從，使得人大工作質(zhì)量和效果大打折扣。

四是專業(yè)人才不多。人大常委會(huì)所行使的各項(xiàng)權(quán)利，整體上屬于社會(huì)科學(xué)的范疇，需要大量具備專業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)的人才。目前，在選舉人大代表和常委會(huì)組成人員過(guò)程中，更多注重的仍是政治素質(zhì)、身份階層、轉(zhuǎn)崗安排等條件，知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)和職業(yè)構(gòu)成尚未得到足夠重視，這成為提升人大工作專業(yè)化水平的嚴(yán)重障礙。其次，選舉中存在大出大進(jìn)問(wèn)題，連任人大代表和專職委員的比例偏低，在一定程度上不利于人大工作的連續(xù)、穩(wěn)定。再次，人大機(jī)關(guān)中的專業(yè)人才缺乏，特別是懂法律、財(cái)經(jīng)、環(huán)保、科教等方面的專業(yè)工作人員較少。最后，人大工作較少借助社會(huì)資源，公眾有序參與不廣泛、不經(jīng)常，這些都直接影響了人大工作的質(zhì)量和專業(yè)化進(jìn)程。

三、推進(jìn)地方人大工作專業(yè)化發(fā)展的建議

（一）加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，深植專業(yè)化發(fā)展之根。實(shí)現(xiàn)人大工作專業(yè)化發(fā)展，制度保障是基礎(chǔ)。堅(jiān)持“自上而下+自下而上”的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層探索有機(jī)融合。既要加強(qiáng)上層主導(dǎo)，明確新形勢(shì)下人大制度和人大工作的總體目標(biāo)和階段性任務(wù)，也要尊重地方人大的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)和支持具有地方特色、符合地方實(shí)際的改革創(chuàng)新，把頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，有效指導(dǎo)人大工作實(shí)踐。一是規(guī)范黨委與人大的關(guān)系。加強(qiáng)和改善黨委對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分尊重人大的憲法地位，大力支持和有效保障人大職能作用發(fā)揮。適應(yīng)改進(jìn)黨的執(zhí)政方式要求，合理配置權(quán)力結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化人大在權(quán)力核心中的地位，提升人大的實(shí)際地位和權(quán)威。健全完善適合國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)、充滿生機(jī)活力的組織制度和運(yùn)行機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)人大代表和常委會(huì)組成人員的履職積極性。二是加強(qiáng)地方制度創(chuàng)新。地方人大要及時(shí)總結(jié)實(shí)踐證明行之有效、具備復(fù)制推廣條件的地方做法，有立法權(quán)的市要結(jié)合自身實(shí)際，及時(shí)制定相應(yīng)的工作條例，為健全完善推動(dòng)工作專業(yè)化提供法律保障。認(rèn)真總結(jié)細(xì)化工作原則使之成為可操作的辦法，并將成熟做法上升為制度，完善相應(yīng)的操作程序和方法，推動(dòng)人大工作在制度化、程序化、規(guī)范化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。

（二）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，抓住專業(yè)化發(fā)展之要。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“我們中國(guó)共產(chǎn)黨人干革命、搞建設(shè)、抓改革，從來(lái)都是為了解決中國(guó)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。”他要求：“要有強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)，以重大問(wèn)題為導(dǎo)向，抓住關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)一步研究思考，著力推動(dòng)解決我國(guó)發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問(wèn)題?！痹诮y(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新形勢(shì)下，以專業(yè)化發(fā)展做好人大工作，必須增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，一切從問(wèn)題入手，以推動(dòng)解決實(shí)際問(wèn)題來(lái)衡量和檢驗(yàn)人大工作的成效。

1.圍繞問(wèn)題“精準(zhǔn)把脈”。人大職能范圍涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的方方面面，但又不可能面面俱到。在此情況下，議題的確定至關(guān)重要，議題確定得準(zhǔn)，工作針對(duì)性就強(qiáng)。精確選擇議題必須從問(wèn)題入手，本著把握重大事項(xiàng)、堅(jiān)持少而精的原則，把準(zhǔn)年度工作主脈。一是圍繞黨委中心工作及“一府兩院”涉及面廣、影響大、問(wèn)題多的重要工作確定議題，充分了解關(guān)乎區(qū)域發(fā)展的困難和問(wèn)題，確保人大工作與黨委合拍、與政府合力。二是把人民群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)問(wèn)題、社會(huì)關(guān)注度高的熱點(diǎn)問(wèn)題、調(diào)研檢查中發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)問(wèn)題、代表意見(jiàn)建議提出的焦點(diǎn)問(wèn)題列入重點(diǎn)議題，確保議題選擇更符合發(fā)展實(shí)際、更順應(yīng)民意訴求，使人大工作更具規(guī)范性、針對(duì)性。

2.透過(guò)問(wèn)題“找準(zhǔn)癥結(jié)”。依法有效開(kāi)展活動(dòng)是人大履職的重要抓手，目的是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題、提出建議、解決問(wèn)題。一是在開(kāi)展視察調(diào)研檢查等活動(dòng)前，要先帶著問(wèn)題熟悉相關(guān)法律政策，做到內(nèi)容重點(diǎn)心中有數(shù)、矛盾焦點(diǎn)初步把握。二是在活動(dòng)開(kāi)展中，要善于帶著問(wèn)題發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的不同、內(nèi)容重點(diǎn)的不同，采取不同的工作方法，既要到相關(guān)部門(mén)聽(tīng)匯報(bào)、查資料、座談?dòng)懻?，更要?shí)地考察，采取問(wèn)卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、明察暗訪和民意測(cè)評(píng)的方式，多方征求意見(jiàn)建議，掌握一手資料，摸清實(shí)際情況，做到“一竿子插到底”。對(duì)影響面大、問(wèn)題突出的議題，各級(jí)人大可以聯(lián)合聯(lián)查，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)普遍性、傾向性問(wèn)題的有效解決。三是抓好問(wèn)題反饋?；顒?dòng)結(jié)束后，要認(rèn)真研究分析情況，列出問(wèn)題清單，加強(qiáng)與“一府兩院”溝通協(xié)調(diào)，反饋問(wèn)題與意見(jiàn)，提出整改目標(biāo)要求，督促抓好問(wèn)題整改落實(shí)。

3.發(fā)現(xiàn)問(wèn)題“開(kāi)好方子”。提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量是發(fā)揮常委會(huì)整體作用的關(guān)鍵，直接影響著人大工作的質(zhì)效和水平。將問(wèn)題貫徹會(huì)議始終，通過(guò)提出合理建議有效解決問(wèn)題，是提高常委會(huì)會(huì)議審議質(zhì)量的根本。一是嚴(yán)把材料關(guān)。審議前，要嚴(yán)格審查部門(mén)匯報(bào)材料，重點(diǎn)審查視察調(diào)研中發(fā)現(xiàn)和反饋的問(wèn)題是否開(kāi)展整改，如不符合要求，責(zé)成修改完善。召開(kāi)主任會(huì)議，全體研究討論調(diào)研視察報(bào)告，重點(diǎn)剖析存在問(wèn)題，提出可行意見(jiàn)，確保報(bào)告質(zhì)量。二是嚴(yán)把審議關(guān)。改進(jìn)常委會(huì)會(huì)議審議方式，壓縮報(bào)告時(shí)長(zhǎng)，延長(zhǎng)審議時(shí)間，審議發(fā)言少談成績(jī)、多談問(wèn)題，對(duì)疑難問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)提問(wèn)，部門(mén)負(fù)責(zé)人參會(huì)聽(tīng)審，現(xiàn)場(chǎng)回答問(wèn)題，接受詢問(wèn)。三是嚴(yán)把督辦關(guān)。會(huì)后，歸納整理審議情況，形成針對(duì)性、操作性強(qiáng)的審議意見(jiàn)，以書(shū)面形式交付有關(guān)部門(mén)單位辦理，明確辦理時(shí)限和要求；強(qiáng)化跟蹤問(wèn)效，定期聽(tīng)取承辦部門(mén)單位的匯報(bào)，必要時(shí)組織人大代表對(duì)辦理落實(shí)情況進(jìn)行視察檢查，推動(dòng)工作開(kāi)展。

（三）發(fā)揮代表作用，筑牢專業(yè)化發(fā)展之本。人大代表積極主動(dòng)履行法定職責(zé)，是推動(dòng)人大工作專業(yè)化發(fā)展的具體要求。也就是說(shuō)，人大工作的專業(yè)化發(fā)展是通過(guò)代表高效履職來(lái)實(shí)現(xiàn)的，代表依法履職的全過(guò)程是推進(jìn)人大工作專業(yè)化的具體實(shí)踐。一是改革完善人大代表產(chǎn)生程序，改善人大代表構(gòu)成，適當(dāng)減少人大代表數(shù)量，減少兼職代表數(shù)量，借鑒瑞典行政監(jiān)察專業(yè)制度，逐步增加專職代表比重并建立專門(mén)監(jiān)督部門(mén)，提高人大工作的力度與效果。二是提升代表及常委會(huì)組成人員連任比例，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識(shí)結(jié)構(gòu)多元化、年齡結(jié)構(gòu)梯次化，保持人大工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性。三是規(guī)定各級(jí)人大代表的基本任職條件，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選舉方式產(chǎn)生人大代表，確保從源頭上把政治素質(zhì)高、履職能力強(qiáng)、樂(lè)于為民的人選進(jìn)權(quán)力機(jī)關(guān)。四是強(qiáng)化選民對(duì)代表履職的監(jiān)督，增強(qiáng)人大代表履職的公開(kāi)性，形成人大代表淘汰機(jī)制。五是精心制定代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)計(jì)劃并認(rèn)真組織實(shí)施，用好用活網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開(kāi)辟履職便捷通道，辦好代表意見(jiàn)建議，落實(shí)發(fā)言免責(zé)制度，切實(shí)保障代表依法執(zhí)行職務(wù)。

（四）打造人才隊(duì)伍，夯實(shí)專業(yè)化發(fā)展之基。人才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一資源。人大工作要實(shí)現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展，必須打造高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，把專業(yè)的人才聚在一起，用專業(yè)的精神研究問(wèn)題，用專業(yè)的知識(shí)推動(dòng)工作。一是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。吸收經(jīng)濟(jì)、法律、教育、管理、環(huán)保、科技等方面的中青年優(yōu)秀人才充實(shí)到人大崗位，形成知識(shí)、能力和年齡結(jié)構(gòu)的互補(bǔ)，以適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)人大工作的高要求。二是加強(qiáng)能力建設(shè)。強(qiáng)化學(xué)習(xí)，自覺(jué)在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中汲取營(yíng)養(yǎng)，努力提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；重視培訓(xùn)，增強(qiáng)法律意識(shí)和依法開(kāi)展工作的能力，形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞣椒?，以適應(yīng)改革發(fā)展和法治實(shí)踐的需求。三是完善交流機(jī)制。把人大干部的配備、培養(yǎng)、選拔和使用納入黨政干部隊(duì)伍建設(shè)的總體規(guī)劃，與黨政機(jī)關(guān)干部實(shí)現(xiàn)雙向交流，提高人大干部工作的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。四是善借社會(huì)資源。加強(qiáng)人大智庫(kù)建設(shè)，整合專家?guī)旌蜕鐣?huì)各界人士的智力資源，擴(kuò)大民主參與立法、預(yù)決算審查監(jiān)督等范圍，充分發(fā)揮智庫(kù)作用。通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托中介機(jī)構(gòu)等方式，調(diào)動(dòng)社會(huì)專業(yè)力量參與和支持人大工作，形成共同推進(jìn)人大工作專業(yè)化發(fā)展的強(qiáng)大合力。