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        《監(jiān)察法》與中國(guó)特色腐敗治理體制更新的理論邏輯

        2018-11-17 07:17:35魏昌東
        社會(huì)觀察 2018年6期
        關(guān)鍵詞:監(jiān)督國(guó)家

        文/魏昌東

        以腐敗治理為導(dǎo)向,創(chuàng)立具有國(guó)家“第四權(quán)”性質(zhì)的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)、啟動(dòng)政治體制的重大改革,是中國(guó)特色國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措與制度創(chuàng)新。以《憲法》、《監(jiān)察法》為中心的腐敗治理體制改革,強(qiáng)調(diào)以中國(guó)特色國(guó)家政治體制、治理體系的優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ),在確立國(guó)家腐敗治理權(quán)的獨(dú)立、權(quán)威地位的基礎(chǔ)上,對(duì)腐敗治理權(quán)的權(quán)屬、類型、范圍與運(yùn)行制度做出規(guī)定?!侗O(jiān)察法》以《憲法》為根據(jù),將領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制與權(quán)力運(yùn)行體制作為中國(guó)特色腐敗治理體制的建構(gòu)重點(diǎn),在領(lǐng)導(dǎo)體制與組織體制的建構(gòu)上,分別確立了“三元制”的體制建構(gòu)原則與制度體系,對(duì)腐敗治理體制內(nèi)容的理論揭示,有助于深化對(duì)立法完善根據(jù)與腐敗治理權(quán)運(yùn)行正當(dāng)性的認(rèn)識(shí)。

        《監(jiān)察法》對(duì)國(guó)家腐敗治理體制的系統(tǒng)更新

        各國(guó)實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化,推進(jìn)腐敗治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),主要是循著“機(jī)制創(chuàng)新”與“體制完善”兩個(gè)維度展開的。機(jī)制與體制的差異在于:一是在定位上,“體制位于社會(huì)體系的中觀層面,側(cè)重于社會(huì)的形式;機(jī)制位于社會(huì)的微觀層面,側(cè)重于社會(huì)的運(yùn)行”。二是在功能上,體制側(cè)重“誰(shuí)來做”,機(jī)制則側(cè)重“怎么做”。前者偏重于基礎(chǔ)性制度,與國(guó)家政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)等制度要素關(guān)系密切。后者則偏重于技術(shù)性措施,因之也決定了其低改造難度與可移植性。腐敗治理機(jī)制對(duì)于促進(jìn)國(guó)家取得腐敗治理局部戰(zhàn)場(chǎng)的階段性勝利具有積極意義,而就取得國(guó)家腐敗治理的決定性勝利而言,單純的機(jī)制更新恐難達(dá)至目標(biāo),實(shí)現(xiàn)體制的系統(tǒng)更新及體制與機(jī)制更新中的雙向互動(dòng),方為推進(jìn)腐敗治理的有效策略。

        何謂“腐敗治理體制”?其構(gòu)建基礎(chǔ)如何?改革開放以來,中國(guó)政治學(xué)對(duì)“體制”的內(nèi)涵形成過觀點(diǎn)分歧,隨著研究的深入,開始向組織體系、制度體系方向集聚。本文奠基于政治學(xué)的基礎(chǔ),通過建構(gòu)腐敗治理體制與政治體制、治理體制,以及法治國(guó)家建設(shè)的關(guān)系,提出,腐敗治理體制是指國(guó)家基于腐敗治理需要,根據(jù)一國(guó)政治體制與權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本狀況,就腐敗治理的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、治理戰(zhàn)略制定、實(shí)施與動(dòng)員權(quán)、腐敗治理過程中相關(guān)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力分配、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、運(yùn)行與協(xié)調(diào)制度,以及社會(huì)參與腐敗治理的組織模式所形成的制度與規(guī)范體系?,F(xiàn)代國(guó)家腐敗治理體制,通常包括腐敗治理的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、權(quán)力分配體制、權(quán)力運(yùn)行體制以及反腐機(jī)關(guān)、社會(huì)參與的權(quán)力行使與組織模式等內(nèi)容。

        取得腐敗治理決定性勝利的根據(jù)是什么?監(jiān)察委員會(huì)如何全面履行國(guó)家對(duì)腐敗的治理權(quán):是完善國(guó)家腐敗治理體制的首要問題?!稇椃ā泛汀侗O(jiān)察法》以中國(guó)特色政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)為根據(jù),將明確腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)體制作為立法重點(diǎn),立法確立的國(guó)家腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容包括:一是首次通過立法明確了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家腐敗治理的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán),“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”是《監(jiān)察法》第2條就監(jiān)察權(quán)領(lǐng)導(dǎo)原則做出的規(guī)定,二是明確了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家腐敗治理權(quán)的監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

        《監(jiān)察法》確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)腐敗治理主導(dǎo)權(quán)。腐敗治理體制的核心是國(guó)家腐敗治理權(quán)的授權(quán)及權(quán)屬定位。腐敗治理體制是以腐敗治理權(quán)為中心的制度與規(guī)范體系,治理權(quán)的屬性決定體制建設(shè)的方向。中國(guó)腐敗治理體系是以公共權(quán)力的運(yùn)行為主線,以黨政機(jī)關(guān)(紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān))為中心,以廣大公職人員和人民群眾為主體,以反腐敗法律制度基礎(chǔ)設(shè)施為介體,以“五位一體”的“大社會(huì)”為背景,構(gòu)成多元要素“綜合集成”的腐敗治理體系。前《監(jiān)察法》時(shí)代的中國(guó)腐敗治理體制,以治理系統(tǒng)的(政黨-國(guó)家)“二元化”、治理權(quán)歸屬的“多元化”、治理機(jī)構(gòu)多元的“分散化”、行政區(qū)劃與行業(yè)系統(tǒng)的“區(qū)隔化”為基本特色,由此造成腐敗治理中的能效不彰問題。為從根本上解決治理的難題,必然要啟動(dòng)全面的政治體制改革,其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家腐敗治理權(quán)的集中、統(tǒng)一、外部行使。

        《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察權(quán)的組織體制與權(quán)力運(yùn)行體制。腐敗治理體制建設(shè)要求確立治理權(quán)獨(dú)立、集中與外部行使的原則,并以嚴(yán)密的體制與規(guī)范確保其實(shí)現(xiàn),否則,則難免會(huì)陷入“左手反右手”的僵局。腐敗治理體制重在根據(jù)治理需要,實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力體系與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)配置,協(xié)調(diào)并組織好腐敗治理資源的系統(tǒng)化運(yùn)作。腐敗治理體制的內(nèi)容以有效行使國(guó)家腐敗治理權(quán)為前提,建構(gòu)統(tǒng)轄于國(guó)家腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之下的治理決策權(quán)、推進(jìn)權(quán)、動(dòng)員權(quán)及有效銜接規(guī)則,形成規(guī)范體系。

        中國(guó)特色腐敗治理體制的理論要義

        (一)國(guó)家腐敗治理的領(lǐng)導(dǎo)體制

        腐敗治理體制作為國(guó)家政治體制的組成部分,是以中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)行使腐敗治理權(quán)為中心的。所謂領(lǐng)導(dǎo)體制,是指國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)、外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,包括:一是監(jiān)察委員會(huì)的外部領(lǐng)導(dǎo)體制;二是監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制。中國(guó)腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)體制的基本特色是“三元領(lǐng)導(dǎo)體制”,即,執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)性領(lǐng)導(dǎo),以區(qū)別于世界各國(guó)的其他體制模式。監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制要堅(jiān)持三大原則,即堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則、堅(jiān)持權(quán)力機(jī)關(guān)“監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)”原則、監(jiān)察權(quán)“一體化”原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制要亮化三個(gè)中心,即以“政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”為中心、以“監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”為中心、以“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”為中心。

        黨對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)腐敗治理權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)涉及兩個(gè)重點(diǎn)課題:

        一是黨對(duì)監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容。黨必須根據(jù)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí),確立腐敗治理的指導(dǎo)思想、制定明確的黨和國(guó)家廉政體系建設(shè)目標(biāo)和腐敗治理發(fā)展戰(zhàn)略,并就如何在法治國(guó)家建設(shè)中推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)與戰(zhàn)略,在堅(jiān)持黨內(nèi)率先推進(jìn)的同時(shí),向最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出明確的政策、立法、執(zhí)法與司法檢查建議。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立行使國(guó)家腐敗治理權(quán)的主體,在國(guó)家腐敗治理總系統(tǒng)中居于執(zhí)法主體的地位,負(fù)有確保方案統(tǒng)一實(shí)施的首要責(zé)任。

        二是黨對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。除由黨行使對(duì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的人事推薦權(quán)、組織與監(jiān)督權(quán)外,黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)的方式,決定領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)的成效,因在理論上涉及功能理論、監(jiān)督理論與組織理論的多重交叉,同樣值得做深入研究。其重點(diǎn)問題涉及三個(gè)方面,即,抽象領(lǐng)導(dǎo)還是具體領(lǐng)導(dǎo)?直接領(lǐng)導(dǎo)還是通過紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的間接領(lǐng)導(dǎo)?統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、隔級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還是分級(jí)領(lǐng)導(dǎo)?

        本文認(rèn)為,對(duì)于前兩個(gè)方面,更具建設(shè)性的方案是:第一,黨的中央組織應(yīng)當(dāng)同時(shí)行使對(duì)腐敗治理的抽象領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán),特別是對(duì)于黨內(nèi)高級(jí)腐敗官員的追究與懲治,必須依靠中央的決心,具有重要的導(dǎo)向意義,需要黨中央的統(tǒng)一決策,同時(shí),也是黨中央把握全局動(dòng)態(tài)的重要途徑。第二,黨的地方組織、基層組織與系統(tǒng)組織,則應(yīng)以抽象領(lǐng)導(dǎo)為主導(dǎo)模式?!耙话咽帧薄ⅰ叭箮浴?、“利益集團(tuán)性”腐敗,已經(jīng)成為中國(guó)腐敗治理的最大難點(diǎn)與困局,為減少治理障礙,應(yīng)避免采用由地方組織直接行使對(duì)個(gè)案處理決定權(quán)的模式。依照《監(jiān)察法》所展開的法定程序性,其所針對(duì)的對(duì)象當(dāng)然是已經(jīng)進(jìn)入立案程序后的具體權(quán)力行使過程,客觀存在的情況在于,是否要將特定主體交由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法定程序處置之前,會(huì)存在地方黨組織研究與決定的情況,對(duì)此,本文同樣堅(jiān)持應(yīng)采取抽象領(lǐng)導(dǎo)的原則,當(dāng)然,在治理體系轉(zhuǎn)型的過程中,在必須采取具體領(lǐng)導(dǎo)的情況下,也應(yīng)當(dāng)通過地方組織集體行使對(duì)個(gè)案領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式,并結(jié)合其他機(jī)制的綜合運(yùn)用,實(shí)現(xiàn)具體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。第三,通過黨的紀(jì)律檢查體系實(shí)現(xiàn)具體領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)已就腐敗治理完成了黨和國(guó)家監(jiān)督與治理體系的系統(tǒng)改革,其最鮮明的特色就是采用了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的“一體化”(合署辦公)模式,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在監(jiān)督職權(quán)的具體運(yùn)行中,則采取了由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案、根據(jù)案件性質(zhì)分別決定、做出處理的形式,這種具體決定模式,就是黨對(duì)監(jiān)察工作領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)方式,既有利于加強(qiáng)黨對(duì)腐敗治理權(quán)的具體領(lǐng)導(dǎo),也有利于有效規(guī)避既往治理中的困局。第四,“兩級(jí)組織同步報(bào)告制度”。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)建立定期向上一級(jí)、同級(jí)黨委會(huì)報(bào)告腐敗治理情況的制度,優(yōu)化黨對(duì)腐敗治理權(quán)的具體領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于第四個(gè)方面,在監(jiān)察委員會(huì)改革前,確實(shí)存在著制度障礙,其最大癥結(jié)在于,對(duì)“一把手”腐敗治理的無效,進(jìn)而形成了腐敗治理的最大“盲區(qū)”、“雷區(qū)”與“災(zāi)區(qū)”,對(duì)此,相關(guān)制度與規(guī)范性規(guī)定尚未明確。本文認(rèn)為,否定地方黨委對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),并不符合黨的制度規(guī)范,也不利于充分調(diào)動(dòng)地方的治理資源,根據(jù)效益最大化的原則,應(yīng)當(dāng)建立區(qū)域與系統(tǒng)、分級(jí)與跨級(jí)交叉結(jié)合的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制,實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

        《監(jiān)察法》則規(guī)定了“負(fù)責(zé)制+監(jiān)督制”。本文認(rèn)為,腐敗治理的特殊性決定了“監(jiān)督制”的特殊性,為此,應(yīng)建構(gòu)“雙層式”再監(jiān)督體制,即對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)再行設(shè)置人大監(jiān)督權(quán)。中國(guó)特色國(guó)家政治體制中,設(shè)定有由權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)共同行使監(jiān)督權(quán)的制度,其中,前者行使廣泛、抽象的監(jiān)督權(quán),后者行使特定、具體的監(jiān)督權(quán)?!侗O(jiān)察法》頒布前,檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),除行使國(guó)家公訴權(quán)外,還依法獨(dú)立行使由權(quán)力機(jī)關(guān)和憲法授予的監(jiān)督職權(quán),而在監(jiān)察權(quán)獨(dú)立后,便形成了由檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)共同根據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)的格局,改革后的國(guó)家監(jiān)督權(quán)體系中,檢察機(jī)關(guān)將根據(jù)“對(duì)事監(jiān)督”的原則,對(duì)一切公權(quán)行使組織行為的合法性進(jìn)行法律監(jiān)督,而監(jiān)察機(jī)關(guān)則根據(jù)“對(duì)人監(jiān)督”原則,對(duì)一切行使公權(quán)行為的自然人行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督,二者共同履行監(jiān)督職權(quán)。為強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督,又由《監(jiān)察法》設(shè)定了對(duì)監(jiān)察權(quán)“二次監(jiān)督”制度,以確保反腐成效。在此新領(lǐng)導(dǎo)體制下,權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的情況作為核心監(jiān)督對(duì)象,同時(shí),對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行權(quán)過程中所發(fā)現(xiàn)的法律體系健全性、適當(dāng)性,及執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力配置正當(dāng)性的問題進(jìn)行監(jiān)督,為此,在全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革中,增設(shè)“監(jiān)察與司法委員會(huì)”,以強(qiáng)化監(jiān)督力度、解決監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的問題,使人大“監(jiān)督性領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”更具實(shí)效性。在機(jī)構(gòu)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)定上,《憲法》并未就檢察領(lǐng)導(dǎo)體制中的機(jī)構(gòu)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)體制做出明確規(guī)定,《檢察院組織法》第22、23條專門規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的“任免+批準(zhǔn)”制,即,地方檢察院檢察長(zhǎng)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉和罷免,其任命事項(xiàng)“須報(bào)上一級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)?jiān)摷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”。作為防止檢察地方化而采取的措施,形成于1983年該法首次修訂中,對(duì)其合理性,學(xué)理界仍存在理論分歧。而在《憲法》和《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制中,卻并不存在這一有效機(jī)制,有待立法完善。

        上級(jí)對(duì)下級(jí)的“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”須集中完善三項(xiàng)基本制度:一是重大事項(xiàng)報(bào)告制度;二是監(jiān)察決定復(fù)核制度;三是監(jiān)察活動(dòng)復(fù)查制度。盡管這一體制的優(yōu)勢(shì)得以繼承,但是,既往檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制中的“上命下從”模式中所存在的問題并未能得到有效解決,強(qiáng)化業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán),使業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容法定化、明定化、實(shí)定化、突出上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在腐敗治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)與決策權(quán),是優(yōu)化監(jiān)察委員會(huì)腐敗治理的重要基礎(chǔ),對(duì)此,仍有待立法完善。

        (二)國(guó)家腐敗治理體制的組織體制

        領(lǐng)導(dǎo)體制側(cè)重于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)外部機(jī)構(gòu)之間領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的構(gòu)建,而組織體制則更加側(cè)重于對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中的權(quán)力關(guān)系構(gòu)建。所謂組織體制,是指監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部基于監(jiān)察權(quán)的實(shí)際運(yùn)行而形成的組織與協(xié)調(diào)關(guān)系。包括:一是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部組織體制,即,監(jiān)察機(jī)關(guān)就監(jiān)察權(quán)行使中內(nèi)部上下級(jí)及協(xié)調(diào)關(guān)系;二是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的外部組織體制,即,監(jiān)察機(jī)關(guān)就監(jiān)察權(quán)行使中與其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。監(jiān)察機(jī)關(guān)組織體制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持三大基本原則,即集體行使監(jiān)察決策權(quán)原則、上級(jí)機(jī)關(guān)主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán)原則、自體監(jiān)督模式上的內(nèi)部約束原則。監(jiān)察機(jī)關(guān)組織體制應(yīng)亮化三個(gè)中心,即以“集體行使監(jiān)察決策權(quán)”為中心、以“上級(jí)機(jī)關(guān)主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán)”為中心、以“自體監(jiān)督、內(nèi)部約束”為中心。

        集體行使監(jiān)察決策權(quán),體現(xiàn)為監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作有組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決定權(quán)、代表權(quán)等,負(fù)有全面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。集體領(lǐng)導(dǎo)包括抽象領(lǐng)導(dǎo)和具體領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于一般監(jiān)察業(yè)務(wù)活動(dòng),監(jiān)察委員會(huì)采抽象領(lǐng)導(dǎo)方式,由監(jiān)察機(jī)關(guān)的承辦部門及主要負(fù)責(zé)人個(gè)人具體承辦。在案件分類及承辦流程上,采取了核查組案件分流、承辦部門審核、監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人決定的“三級(jí)審批”模式。在立案之后,通常采取主要負(fù)責(zé)人承辦制。

        上級(jí)主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán),具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是監(jiān)察機(jī)關(guān)具體行使監(jiān)察職權(quán)中;二是監(jiān)察機(jī)關(guān)與派出、派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系。在監(jiān)察權(quán)行使中,上級(jí)機(jī)關(guān)主導(dǎo)監(jiān)察決策權(quán)原則具體體現(xiàn)為:一是案件特別管轄決定權(quán);二是留置決定權(quán);三是從寬處罰的決定建議權(quán);四是程序推進(jìn)決定權(quán);五是救濟(jì)用盡決定權(quán)。

        《監(jiān)察法》所規(guī)定的自體監(jiān)督模式,由監(jiān)察權(quán)的惟一性所決定,該法第七章關(guān)于“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”的規(guī)定中,對(duì)自體監(jiān)督的內(nèi)容與程序做出了規(guī)定,涉及:一是說情干預(yù)登記備案制度;二是違法接觸監(jiān)察關(guān)聯(lián)人備案制度;三是退職后從業(yè)限制制度;四是違法懲戒制度。

        結(jié)語(yǔ)

        以反腐敗為導(dǎo)向,創(chuàng)立具有國(guó)家“第四權(quán)”性質(zhì)的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)關(guān)、啟動(dòng)政治體制重大改革,是中國(guó)特色國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措,腐敗治理是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化的“底線”,是制度資源投入的匯集區(qū)。監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與組織體制是確保監(jiān)察權(quán)有效運(yùn)行的基礎(chǔ),《監(jiān)察法》以執(zhí)政黨的紀(jì)檢制度、檢察制度為藍(lán)本,就作為腐敗治理體制核心的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制做出精致的制度安排。然而,在中國(guó)腐敗治理的攻堅(jiān)階段,監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)著取得腐敗治理戰(zhàn)略總攻與系統(tǒng)性監(jiān)督體系建設(shè)的重大使命,革除既有檢察領(lǐng)導(dǎo)與組織體制在既往腐敗治理中的問題,實(shí)現(xiàn)體制全面更新,尚有待全面解決好以下延伸問題:一是健全與完善黨對(duì)地方監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制;二是監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人選任與考核的脫地方化;三是合署辦公模式下“兩委”(紀(jì)律檢查委員會(huì)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì))領(lǐng)導(dǎo)與組織體制問題;四是“條條化”與“塊塊化”系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制與組織體制協(xié)同問題。上述問題,均非單純的“靜態(tài)化”監(jiān)察體制法律制度的內(nèi)容,需要真正“動(dòng)態(tài)化”的制度建設(shè)加以保障。

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