包錦闊

摘 要：本文首先介紹三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林建設(shè)基本情況，分析了三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林補(bǔ)償存在的問(wèn)題，最后提出健全完善三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策思路。

關(guān)鍵詞：健全完善 森林生態(tài) 補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

一、三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林建設(shè)基本情況

（一）三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林主要由自然保護(hù)小區(qū)、江河兩岸、縣（市、區(qū)）城區(qū)周邊、水庫(kù)電站周圍、動(dòng)車高鐵軌道周邊、國(guó)道高速公路兩側(cè)的森林以及高山陡坡和部分生態(tài)脆弱地帶的疏林地、灌木林地等組成。自2001年開(kāi)展生態(tài)公益林區(qū)劃界定工作以來(lái)，全市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林建設(shè)呈現(xiàn)良好發(fā)展勢(shì)頭，產(chǎn)生顯著生態(tài)效益，生態(tài)公益林區(qū)內(nèi)自然環(huán)境逐漸恢復(fù)，造就許多優(yōu)美的森林景觀，野生動(dòng)物隨處可見(jiàn)，森林資源總量和質(zhì)量穩(wěn)步提升。

（二）在全市國(guó)有林場(chǎng)推行森林綜合保險(xiǎn)。為有效化解林業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)國(guó)有林場(chǎng)加大投資造林積極性，2012年起，福建省國(guó)有林場(chǎng)管理局在原有森林火災(zāi)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，為全省國(guó)有林場(chǎng)推行森林火災(zāi)、森林病蟲(chóng)害等森林綜合保險(xiǎn)。該保險(xiǎn)不僅擴(kuò)大了投保項(xiàng)目，同時(shí)還降低了商品林保險(xiǎn)費(fèi)率，將生態(tài)公益林、商品林綜合保險(xiǎn)費(fèi)率統(tǒng)一調(diào)為0.25%，保險(xiǎn)費(fèi)由2012年的500元/畝提高到2017年的680元/畝，并且中央財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼30%，省級(jí)財(cái)政給予保費(fèi)補(bǔ)貼30%，國(guó)有林場(chǎng)自身只要承擔(dān)保費(fèi)的40%，全部實(shí)行一戶一保單。

（三）三明仙人谷森林公園、城市綠道、大金湖、沙縣如意湖濕地公園等景區(qū)景點(diǎn)，生態(tài)旅游效應(yīng)日益突顯。但我們也看到不和諧的音符，修建高速公路、高速鐵路遺留的青山掛白、植被破壞亟待整治；占地建墳、露天垃圾、工業(yè)廢物、農(nóng)業(yè)無(wú)序開(kāi)發(fā)而無(wú)法形成帶狀風(fēng)景等問(wèn)題制約三明打響“生態(tài)牌”。又由于前期對(duì)公益林建設(shè)目的和意義認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致生態(tài)公益林規(guī)劃、建設(shè)相對(duì)滯后，生態(tài)公益林生態(tài)區(qū)位功能不完善，管護(hù)主體不明確，補(bǔ)償利用機(jī)制不健全等諸多弊端。

二、三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林補(bǔ)償存在的問(wèn)題

（一）生態(tài)公益林管護(hù)難度增大。國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)還很薄弱，林種樹(shù)種結(jié)構(gòu)還需進(jìn)一步調(diào)整，營(yíng)林科技含量較低，森林資源質(zhì)量不高，森林生態(tài)功能不夠完善。管護(hù)補(bǔ)償利用機(jī)制不健全，生態(tài)公益林可產(chǎn)生的效益沒(méi)有得到發(fā)揮。每個(gè)林場(chǎng)平時(shí)只靠十幾個(gè)護(hù)林員艱難地管護(hù)著大面積的林子，近幾年木材價(jià)格回升，生態(tài)公益林成為不法分子盜伐的主要目標(biāo)，所以管護(hù)壓力也越來(lái)越大。再加上近幾年林場(chǎng)森林火災(zāi)和松木松毛蟲(chóng)、松材線蟲(chóng)病等病蟲(chóng)害的發(fā)生，使生態(tài)公益林管護(hù)的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

（二）補(bǔ)償資金來(lái)源渠道單一。我國(guó)自2001年開(kāi)始實(shí)施森林分類經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，財(cái)政部首批注入10億元中央補(bǔ)助資金，確定在11個(gè)省區(qū)首先進(jìn)行試點(diǎn)。2004年在全國(guó)正式建立生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，這一年財(cái)政部投入20億元生態(tài)公益林補(bǔ)償資金，三明市國(guó)有林場(chǎng)只得到了中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政下?lián)艿纳鷳B(tài)公益林補(bǔ)償資金26.2萬(wàn)元，2010年得到了生態(tài)公益林補(bǔ)償資金252萬(wàn)元，到2017年也只得到補(bǔ)償資金498萬(wàn)元。

（三）資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。2017年，三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金提高到每年每畝補(bǔ)助22元，雖然生態(tài)公益林補(bǔ)償基金遂年都在小弧度增加，但是由于財(cái)政財(cái)力有限，目前的補(bǔ)助資金還不夠管護(hù)費(fèi)支出。國(guó)有林場(chǎng)花大成本實(shí)施“三大工程”，加快生態(tài)建設(shè)，建設(shè)“綠色三明”，就是按照歷史成本計(jì)算，也很難使生態(tài)公益林的投入與補(bǔ)償對(duì)等。據(jù)目前測(cè)算，生態(tài)公益林僅撫育成本就需每年補(bǔ)償135元/畝以上。如果要提高生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林的可持續(xù)發(fā)展，還需要加大建設(shè)的力度，因此國(guó)有林場(chǎng)資金缺口將更加嚴(yán)重。

（四）生態(tài)效益補(bǔ)償基金就是管護(hù)資金。國(guó)有林場(chǎng)森林生態(tài)補(bǔ)償金名為補(bǔ)償，但到目前為止，全市13個(gè)國(guó)有林場(chǎng)得到的生態(tài)補(bǔ)償金實(shí)際上絕大部分為管護(hù)費(fèi)用。從2001年到2017年，財(cái)政撥入的森林生態(tài)補(bǔ)償資金中大部分是以管護(hù)工資方式支付給護(hù)林員，每個(gè)林場(chǎng)根據(jù)生態(tài)林管護(hù)合同的數(shù)量和質(zhì)量當(dāng)月發(fā)放管護(hù)工資，年終決算時(shí)有的國(guó)有林場(chǎng)靠財(cái)政撥入的森林生態(tài)補(bǔ)償資金只夠發(fā)半年左右的管護(hù)工資。

三、健全完善三明市國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

（一）進(jìn)一步深化國(guó)有林場(chǎng)改革。在產(chǎn)業(yè)上，三明市國(guó)有林場(chǎng)正從木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變。在經(jīng)營(yíng)管理體制和運(yùn)行機(jī)制上，正從產(chǎn)業(yè)事業(yè)不分的混合經(jīng)營(yíng)向森林分類經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，不會(huì)脫離林業(yè)公益事業(yè)性質(zhì)，同樣承擔(dān)著改善生態(tài)環(huán)境維護(hù)生態(tài)安全和滿足社會(huì)對(duì)森林資源產(chǎn)品需求，這是由于國(guó)有林場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)管理的對(duì)象——森林所起的社會(huì)作用所決定的。要將全市13個(gè)國(guó)有林場(chǎng)全部納入公益一類事業(yè)單位管理，事業(yè)經(jīng)費(fèi)按行政隸屬關(guān)系由同級(jí)政府承擔(dān)。同時(shí)，要充分利用森林和景觀優(yōu)勢(shì)，發(fā)展森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，增加自身造血功能。積極維護(hù)國(guó)有林場(chǎng)合法權(quán)益，確保國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，切實(shí)發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)的生態(tài)主力軍作用。

（二）出臺(tái)優(yōu)惠政策，減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

一是間接增加國(guó)有林場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)哪康?。除了認(rèn)真執(zhí)行、落實(shí)國(guó)家和省的各項(xiàng)林業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策外，建議育林基金、市林業(yè)局林價(jià)分成份額也全部返還給國(guó)有林場(chǎng)，使之全額投入生態(tài)公益林建設(shè)。林業(yè)主管部門因林業(yè)規(guī)費(fèi)減免而出現(xiàn)的經(jīng)費(fèi)缺口由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決。

二是實(shí)施科技興林，為建設(shè)三明特色林業(yè)提供技術(shù)支撐。要加快林業(yè)科技體制創(chuàng)新，在林業(yè)的種植技術(shù)和管理上給予國(guó)有林場(chǎng)無(wú)償指導(dǎo)和幫助，整合林業(yè)科技資源，建立以國(guó)有林場(chǎng)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、創(chuàng)新為核心、效益為目的的林業(yè)科技新體制，切實(shí)減輕國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?？蒲许?xiàng)目要推行招投標(biāo)制度，基礎(chǔ)公益性項(xiàng)目由政府資助或購(gòu)買科技成果，減少生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)娜毕荨?/p>

（三）建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高資金實(shí)際使用效率。生態(tài)公益林補(bǔ)償在理論上有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：效益補(bǔ)償、價(jià)值補(bǔ)償、成本補(bǔ)償，目前除了價(jià)值補(bǔ)償無(wú)法準(zhǔn)確估算外，效益補(bǔ)償和成本補(bǔ)償均能科學(xué)合理計(jì)算。就區(qū)位而言，地理位置偏遠(yuǎn)，人跡罕見(jiàn)、可及程度不高的地方，盡管森林生態(tài)價(jià)值高，而直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值低，即使允許采伐利用，也會(huì)因采伐成本過(guò)高而失去經(jīng)營(yíng)意義，每畝22元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還算差距不大?？傊ㄗh提高補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類補(bǔ)償，加大政府投入，增加國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)積極性，建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助資金多向江河流域沿岸一帶、城區(qū)周邊國(guó)有林場(chǎng)傾斜，使有限的資金發(fā)揮最大的效用。

（四）拓寬資金來(lái)源渠道，完善財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。森林資源生態(tài)效益補(bǔ)償資金的籌措方式除國(guó)家財(cái)政撥款外，應(yīng)建立起“社會(huì)受益、政府負(fù)責(zé)、全民參與”的各級(jí)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元化籌資機(jī)制所形成的森林生態(tài)補(bǔ)償基金。主要來(lái)源有：中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)償資金、全市各級(jí)政府安排財(cái)政年度預(yù)算和追加財(cái)政預(yù)算的資金，科學(xué)合理利用國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)公益林豐富的林地、林木景觀資源，開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游項(xiàng)目收入，進(jìn)行生態(tài)公益林自我補(bǔ)償（如各國(guó)有林場(chǎng)的森林公園等景點(diǎn)）。破壞者承擔(dān)全部費(fèi)用進(jìn)行異地或原地新造林補(bǔ)償修復(fù)。像發(fā)行體育彩票、福利彩票一樣，通過(guò)發(fā)行生態(tài)彩票向社會(huì)公眾募集森林生態(tài)補(bǔ)償基金。按照政府投入為主，受益者合理承擔(dān)的原則可考慮要求他們按照一定比例提取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，承擔(dān)生態(tài)公益林補(bǔ)償職責(zé)，建立本級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。