方大勝

民辦學(xué)校分類管理是黨中央、國(guó)務(wù)院確定的重大改革方向，是貫徹落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）修法精神的重要舉措，是深化教育領(lǐng)域綜合改革的重要內(nèi)容。各級(jí)政府應(yīng)該對(duì)民辦高校分類管理的一些關(guān)鍵問題從法律制定上、制度設(shè)計(jì)上和實(shí)施過程中認(rèn)真揪疑并加以解決，以真正推進(jìn)分類管理政策落地。

一、民辦高校分類管理在法律層面上需要解決的問題

我國(guó)《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，教育具有公益性。但從民辦高校辦學(xué)實(shí)際出發(fā)，允許合理回報(bào)在一定程度上有利于社會(huì)力量投資辦學(xué)。因此在立法上應(yīng)該進(jìn)一步區(qū)分不同類型民辦高校的法人屬性，從而賦予其相應(yīng)的法人身份，進(jìn)行差異化管理，也就是把原來的非營(yíng)利性民辦高校分為營(yíng)利性民辦高校和非營(yíng)利性民辦高校兩類，進(jìn)行分類管理。由于法人的必要前提為財(cái)產(chǎn)，所以民辦高校分類管理實(shí)質(zhì)上是要解決好法人屬性和產(chǎn)權(quán)制度問題。

1.關(guān)于民辦高校的法人屬性認(rèn)定問題

一直以來，我國(guó)民辦高校實(shí)行的是雙重管理，教育部門作為審批機(jī)關(guān)與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)，審核民辦高校的辦學(xué)能力，為其頒發(fā)辦學(xué)許可證。其他政府部門（如民政和編辦）是法人登記機(jī)關(guān)，為獲批民辦高校進(jìn)行法人登記，賦予其法人身份和相應(yīng)的法律地位。由于分類登記的是法人資格，所以分類管理首要面臨的是法人屬性問題。在業(yè)務(wù)活動(dòng)性質(zhì)上，民辦高校與其他教育機(jī)構(gòu)一樣，從事的是公共性教育事業(yè)，進(jìn)行專業(yè)人才的培養(yǎng)。如果從職能性質(zhì)來看，民辦高校應(yīng)該具有“法律所授權(quán)的行政主體之公法地位”，具有同公辦高校同等的法律地位，都屬于事業(yè)單位法人。然而，相關(guān)法律并沒有把民辦高校的法人類屬界定為事業(yè)單位法人，《社會(huì)團(tuán)體登記條例》也未將民辦高校納入管理范圍，結(jié)果管理部門依據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》將其界定為民辦非企業(yè)法人，這種強(qiáng)制性的法律認(rèn)定是行政偏見或政策歧視的結(jié)果，已經(jīng)成為民辦高校發(fā)展的根本性障礙。要解決民辦高校發(fā)展的根本問題，就應(yīng)該明晰營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校的法人屬性，糾正歧視性的政策和做法，或通過法律政策明確認(rèn)定民辦高校的法律身份或地位。

2.關(guān)于民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建問題

我國(guó)法律確定了高等學(xué)校的法人資格及其民事主體地位，這標(biāo)志著大學(xué)法人產(chǎn)權(quán)制度的確立，大學(xué)組織作為法人享有學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。大多數(shù)民辦高校舉辦者為了保護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，利用組建董事會(huì)的法定權(quán)力，通過控制董事會(huì)進(jìn)而控制學(xué)校，民辦高校最終形成了舉辦者控制性的特征。在舉辦者控制下，許多民辦高校權(quán)責(zé)不清、權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，出現(xiàn)了舉辦者侵吞學(xué)校資產(chǎn)、家族成員間矛盾突出、舉辦者與辦學(xué)者權(quán)力沖突等問題。還有一些舉辦者自始至終都沒有把財(cái)產(chǎn)過戶到學(xué)校名下，或把全部辦學(xué)收入納入學(xué)校資金賬戶，結(jié)果是民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)無法有效落實(shí)。表面上看，因投資辦學(xué)而形成的控制性影響力是民辦高校不規(guī)范辦學(xué)等諸多問題的根源，但投資辦學(xué)并不必然形成控制性影響力，形成這種影響力的是舉辦者對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的追逐，根源是“不完全的”產(chǎn)權(quán)制度。基于投資辦學(xué)的現(xiàn)狀，民辦高校產(chǎn)權(quán)制度實(shí)質(zhì)上解決的是投資者的產(chǎn)權(quán)權(quán)益問題。對(duì)各種資產(chǎn)進(jìn)行合理界定，有利于解決舉辦者的后顧之憂，也有利于政府對(duì)民辦高校的科學(xué)管理。

二、民辦高校分類管理在制度層面上需要解決的問題

分類管理是政府主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)，也是民辦高等教育未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。民辦高校分類管理的可行性在于其效用性，即能夠促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。分類管理政策能否落地，營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校共同發(fā)展的趨勢(shì)何以可能，主要應(yīng)該使制度模式與民辦教育的發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，以促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展為根本目的和戰(zhàn)略取向，擴(kuò)大不同類型民辦高校發(fā)展的制度空間，形成差異化的政策，分類支持民辦高校持續(xù)發(fā)展。

1.有利于促進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展

保證營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校共同發(fā)展，形成民辦高校類型結(jié)構(gòu)的整體平衡，促進(jìn)整個(gè)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展是分類管理政策的預(yù)期。實(shí)施分類管理之后，民辦高校發(fā)展的制度架構(gòu)將產(chǎn)生變化，但民辦教育投資主體多元化的格局沒有改變，社會(huì)力量投資辦學(xué)的根本特征更沒有變化。承認(rèn)營(yíng)利性私立學(xué)校的存在，促進(jìn)私立高校多元發(fā)展是西方國(guó)家分類管理的前提。我國(guó)民辦高校分類管理允許一部分學(xué)校注冊(cè)為營(yíng)利性法人，允許舉辦者在保證學(xué)校發(fā)展的前提下從辦學(xué)結(jié)余中獲取利益。在社會(huì)力量投資辦學(xué)體制下，沒有經(jīng)濟(jì)手段的刺激，既不利于吸引社會(huì)閑置資金，也可能對(duì)現(xiàn)有舉辦者擴(kuò)大投入的積極性產(chǎn)生抑制性作用。高等教育辦學(xué)質(zhì)量提升的過程也是不斷加大投入的過程，對(duì)民辦高等教育而言，民辦高校辦學(xué)質(zhì)量提升的過程，不但是舉辦者加大投入的過程，更是舉辦者通過科學(xué)合理的方式有效降低辦學(xué)成本、擴(kuò)大辦學(xué)效益的過程。因而，營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校的根本區(qū)別不是要不要辦學(xué)效益，而是辦學(xué)效益歸誰。所以，民辦高校分類管理應(yīng)該以法人責(zé)任為核心，構(gòu)建營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校共同發(fā)展的制度，促進(jìn)整個(gè)民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。

2.有利于擴(kuò)大不同類型民辦高校的發(fā)展空間

分類管理政策出臺(tái)的過程也是營(yíng)利性民辦高校合法化的過程，新法以是否取得收益和結(jié)余為標(biāo)準(zhǔn)，把營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校界定為兩個(gè)閉環(huán)，閉環(huán)間形成了明確的界限。通過明晰分類標(biāo)準(zhǔn)，兩類學(xué)校形成了各自的準(zhǔn)入范圍，舉辦者可以自主選擇法人類型和辦學(xué)方式，這解決了分類管理的關(guān)鍵問題。民辦高校分類管理政策給予了舉辦者自主選擇營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校的權(quán)利，同時(shí)又將他們置于兩難的境地，讓其不敢選擇。按照政策規(guī)定，非營(yíng)利性民辦高校可以登記為“民辦非企業(yè)單位”或“事業(yè)單位”。但即使法律允許民辦高校登記為事業(yè)單位，學(xué)校也不屬于編制部門所屬的法人類別范圍，結(jié)果是無法享受到事業(yè)單位的優(yōu)惠。擴(kuò)大不同類型民辦高校的制度空間，一是解決非營(yíng)利性民辦高校與公辦高校同等地位的問題，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)力量辦學(xué)的自主性，吸引社會(huì)力量辦學(xué)；二是解決營(yíng)利性民辦高校組織形式與法人類型嚴(yán)重沖突的問題，特別是能否在審批名稱、法人登記名稱等名稱一致性的問題上做出制度創(chuàng)新，讓舉辦者敢于選擇營(yíng)利性辦學(xué)。

3.有利于支持不同類型民辦高校的可持續(xù)發(fā)展

分類管理后，政府會(huì)給所有民辦高校以支持，但政府支持并不是同樣的、均衡性的，打破平均主義、讓不同法人類型的舉辦者獲得實(shí)惠，扶持不同類型民辦高校的發(fā)展，是制度公平、正義的要求。所以，政府應(yīng)該明確差別化的配套政策，使?fàn)I利性與非營(yíng)利性民辦高校享受不同的政策激勵(lì)，給予舉辦者明確的預(yù)期，從而推動(dòng)分類管理政策落地。分類管理后，新的政策體系一方面應(yīng)該利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)力量投資，增加教育供給；另一方面要形成非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦高校在財(cái)政、稅收優(yōu)惠、用地、收費(fèi)等方面享受差別化扶持政策。差異化扶持不是政策歧視，而是發(fā)展民辦高等教育事業(yè)的兩種機(jī)制，它可以形成不同的心理預(yù)期，充分激發(fā)制度的活力，使民辦高校發(fā)展的格局與分類管理的政策目標(biāo)一致。

三、民辦高校分類管理在實(shí)施層面上需要解決的問題

盡管從中央到地方各級(jí)政府和教育主管部門都出臺(tái)了一系列有關(guān)民辦高校分類管理的政策和制度，但在推行過程中，有關(guān)出資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)、新舊規(guī)定的銜接以及轉(zhuǎn)投和退出機(jī)制的設(shè)立等問題，關(guān)系到民辦學(xué)校出資方是否能夠順利進(jìn)入或者退出，影響民辦學(xué)校出資方的決策，影響社會(huì)資本的積極性，從而導(dǎo)致民辦高校在有關(guān)問題上顧慮重重。因此，要順利推進(jìn)民辦高校分類管理，必須做好以下幾個(gè)方面的工作。

1.細(xì)化“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”類型

對(duì)于民辦高校的屬性，我們不應(yīng)簡(jiǎn)單地分為“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”，而應(yīng)根據(jù)出資形式進(jìn)一步細(xì)分。在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，本質(zhì)上是將原分類體系下的非營(yíng)利民辦學(xué)校再具體細(xì)分為捐資型和非捐資型，從而更合理地制定產(chǎn)權(quán)歸屬的規(guī)定。推行分類管理應(yīng)做到精準(zhǔn)立法，有放有收，從而能夠既利于民辦教育發(fā)展，又防止過度營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)泛濫。他提出了“有限營(yíng)利”的理念：民辦學(xué)校的教學(xué)部分，其宗旨是服務(wù)發(fā)展國(guó)家教育事業(yè)，所收取的費(fèi)用只能用于日常教學(xué)支出，不具有營(yíng)利性是理所當(dāng)然的，而其后勤服務(wù)部分特別是民辦學(xué)校的后勤服務(wù)完全是社會(huì)化經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，就理所當(dāng)然的可以營(yíng)利。實(shí)行教學(xué)與后勤服務(wù)兩部分的合理切割，教學(xué)部分不以營(yíng)利為目的，后勤服務(wù)部分可以經(jīng)營(yíng)化管理。

2.平穩(wěn)推進(jìn)新舊制度的過渡與轉(zhuǎn)化

為了民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)進(jìn)行，作為歷史與現(xiàn)實(shí)差異的補(bǔ)償方案，《民促法》修正案草案二審稿曾經(jīng)對(duì)合理補(bǔ)償和過渡期進(jìn)行了設(shè)計(jì)，雖然存在較多需要解決的問題，但是這種設(shè)計(jì)體現(xiàn)了尊重歷史和國(guó)情、尊重民辦學(xué)校舉辦者對(duì)教育貢獻(xiàn)的初衷。但是，《民促法》的修改內(nèi)容取消了過渡期的相關(guān)設(shè)計(jì)，民辦學(xué)校舉辦者得到合理補(bǔ)償?shù)恼?dāng)權(quán)利被強(qiáng)行剝奪，缺乏合法性與合理性。建議將過渡期的政策重新確立，并進(jìn)一步明確和細(xì)化。另外，還應(yīng)補(bǔ)充明確的轉(zhuǎn)化機(jī)制——從過去模糊框架下的民辦學(xué)校向明確的營(yíng)利或非營(yíng)利民辦學(xué)校的轉(zhuǎn)化機(jī)制。建議讓有意向改制營(yíng)利的民辦非企業(yè)單位法人學(xué)校舉辦者先注冊(cè)成為企業(yè)法人學(xué)校，由原學(xué)校與新成立的企業(yè)法人學(xué)校簽署協(xié)議，整體承接學(xué)生、教職員工以及相關(guān)的辦學(xué)責(zé)任和義務(wù)，之后原學(xué)校進(jìn)行資產(chǎn)清算，并申請(qǐng)注銷。

3.建立民辦高校的轉(zhuǎn)投機(jī)制

允許營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校相互轉(zhuǎn)設(shè)，是促進(jìn)民辦學(xué)校根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r靈活吸引資金、擴(kuò)大發(fā)展路徑的有效途徑，但在目前的相關(guān)法律政策中并未提及。建議允許營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校之間相互轉(zhuǎn)設(shè)，避免民辦學(xué)校對(duì)自己的身份“一選定終身”，并對(duì)轉(zhuǎn)設(shè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)設(shè)流程、轉(zhuǎn)設(shè)后的人員身份變動(dòng)等都進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，這將是各地推進(jìn)民辦高校分類管理過程中應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)的空白。

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