文/邵明浩

隨著時間的推移，上海租賃住房體系建設(shè)的各項配套措施已逐步到位。2018年3月30日，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、上海市房屋管理局印發(fā)《上海市住房租賃合同網(wǎng)簽備案試行辦法》。同時，上海市住房租賃公共服務(wù)平臺（www.shzfzl.gov.cn）開始上線試運行。平臺稱：“自2018年7月1日起，將逐步推行住房租賃合同網(wǎng)簽備案?！苯刂?018年6月8日，上海市住房租賃公共服務(wù)平臺共收錄房源38502套，范圍涵蓋各大品牌中介及知名地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

一、租賃住房政策執(zhí)行背景

（一）培育租賃住房市場的原因

為了改善人民群眾的居住生活水平，1998年以取消福利分房、鼓勵建設(shè)和購買商品房為主要特征的“房改”在全國逐步推開。在上海，隨著信貸支持力度的加大和公房上市交易的實施，2003年后，商品住宅市場活躍度顯著提升，至2005年，商品住宅已經(jīng)成為上海住宅市場供應(yīng)和需求的主體。雖然商品住宅市場發(fā)展較快，但是由于該類物業(yè)的投資屬性被不斷放大，房價上漲過快，中低收入群體改善居住生活的需求受到抑制。2010年中央開始迅速推廣住房保障體系，上海逐步形成了廉租、公租、動遷安置和經(jīng)濟(jì)適用房（后演變?yōu)楣灿挟a(chǎn)權(quán)房）四位一體的局面。特別是隨著共有產(chǎn)權(quán)房申請收入標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，上海的住房保障范圍基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。

然而，上海在建設(shè)住房保障體系的過程中，較為重視社會救濟(jì)性保障房（廉租、動遷安置和共有產(chǎn)權(quán)房），而對人才型保障房關(guān)注度不足。上海隨著產(chǎn)業(yè)的不斷升級，對各種高新型、緊缺型人才的需求越來越旺盛。而上述租賃住房投入不足使社會租賃住房租金始終處于高位的問題以及一、二線城市人才整體收入福利差異弱化的問題，使上海難以繼續(xù)保持全國人才高地的地位。因此，作為上海吸引人才的重要一環(huán)，建設(shè)符合人才需求的租賃住房，讓即將為上海作出貢獻(xiàn)的人才無生存之憂，是未來政策導(dǎo)向的關(guān)鍵所在。

（二）近期上海租賃住房市場的發(fā)展分析

上海租賃住房事業(yè)的部署工作從提出至今已經(jīng)經(jīng)歷三個階段：第一階段是中央層面的政策引導(dǎo)，主要集中在2016年年中。2016年5月4日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議確定，發(fā)展住房租賃企業(yè)，支持利用已建成住房或新建住房開展租賃業(yè)務(wù)。2016年6月3日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，全面部署加快培育和發(fā)展住房租賃市場工作，對培育市場供應(yīng)主體、鼓勵住房租賃消費、完善公共租賃住房、支持租賃住房建設(shè)作出了明確要求。第二階段是上海政策響應(yīng)，主要集中在2017年5月-7月。2017年5月15日，上海市規(guī)劃和國土資源管理局對詳規(guī)處、建管處和土地利用處發(fā)出內(nèi)部文件，對上海租賃住房重點區(qū)域分布、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、地價水平和出讓方式等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。2017年7月7日發(fā)布的《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確了“十三五”期間上海建設(shè)租賃住房70萬套的建議性指標(biāo)。第三階段是各區(qū)陸續(xù)開始掛牌推地，從2017年7月4日至2018年5月30日，已有12個行政區(qū)域推出32幅租賃住宅用地，土地總規(guī)模達(dá)到90公頃。從行政區(qū)域上看，目前上海16個行政區(qū)域中只有4個區(qū)域尚未在租賃住宅供地方面 “表態(tài)”。而在有實際土地出讓動作的區(qū)域里，浦東新區(qū)以出讓12幅租賃住宅用地的表現(xiàn)獨占頭籌。從土地供應(yīng)的角度看，32幅土地合計新增供應(yīng)租賃住宅2.6萬余套。

目前，上海租賃住房用地供應(yīng)呈現(xiàn)出兩大特點：其一，土地供應(yīng)限制條件放寬，在首批成交的兩幅地塊預(yù)出讓合同二十一款中規(guī)定，地塊建成的租賃住房優(yōu)先供應(yīng)各自園區(qū)的創(chuàng)新型人才，其后成交的地塊中已沒有此類要求。其二，涉及大量規(guī)劃調(diào)整：目前已成交的租賃住宅用地中，大量土地是由商辦、酒店用地調(diào)整為租賃住房用地的，這預(yù)示著未來新增租賃住房用地的重要來源之一是規(guī)劃調(diào)整過的各類其他用地。

二、租賃住房的定位及發(fā)展的目標(biāo)

（一）上海租賃住房的角色定位

從供給體系上看，上海目前存在著保障房和商品房兩大供給體系，保障房中的廉租房、公租房均為租賃性住宅，而商品房體系中的普通商品住宅和各種類型的類住宅產(chǎn)品在轉(zhuǎn)移至小業(yè)主后，部分也會變?yōu)樽赓U住房物業(yè)。此外，整體持有經(jīng)營的酒店式公寓、公寓式酒店也是租賃住房市場體系中的“小眾”。

圖1

從物業(yè)的角度分析，上海傳統(tǒng)的公租房以及各種類住宅在形態(tài)上趨近于普通的商品住宅，但是由于在公共配套方面不將租賃住房人口計入?yún)^(qū)域公共配套承載力人口基數(shù)，所以該類型的租賃住房更像一種低配版的商品住宅，即對周邊公共配套設(shè)施需求進(jìn)行簡化處理的住宅形態(tài)。

從用地的角度分析，按照上海市規(guī)劃和土地資源管理局關(guān)于租賃住房用地的定義（內(nèi)部討論稿），租賃住房用地對應(yīng)于《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》用地分類居住用地中的Rr4，包括以獨立地段的供職工或?qū)W生居住的宿舍或單身公寓、公共租賃房、全持有的市場化租賃住房為主的住宅組團(tuán)用地。所以，目前上海推進(jìn)的租賃住房，作為土地使用年限為70年的住宅產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的物業(yè)，將更多考慮租賃住房人口對區(qū)域公共配套承載力的影響，從而能夠真正實現(xiàn)租售同權(quán)，這必將成為租賃住房市場未來發(fā)展的新方向。

（二）成熟健康的租賃住房體系建設(shè)思路

租賃住房從提出至今僅僅經(jīng)歷了兩年，未來發(fā)展成熟的道路仍很漫長。而作為主要推手的政府管理部門在實現(xiàn)租賃住房政策意圖時，應(yīng)做好如下工作：

首先，要堅決貫徹供給側(cè)改革的思路。住房問題關(guān)系到國計民生，然而在住宅領(lǐng)域，長期以來僅僅依靠商品住宅一種供應(yīng)模式解決需求，造成了供需錯配的沉疴積弊。2010年以來的住房保障體系建設(shè)只是供給側(cè)改革的開始，通過近幾年的建設(shè)，在社會救濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了供需匹配，而在其他細(xì)分領(lǐng)域，仍有很多需要“補課”的工作。2016年開展的租賃住房體系建設(shè)是供給側(cè)改革的延續(xù)，只有貫徹供給側(cè)改革的思路，使多元化的住房需求與多元化的住房供應(yīng)相對應(yīng)，才能逐步撤除商品住宅市場中的種種限制，還商品住宅一個政策更少干預(yù)、市場更多自由的環(huán)境。

其次，要借鑒混合所有制改革的經(jīng)驗。租賃住房既不同于市場化的商品住宅，又不同于政府主導(dǎo)的保障住宅，而是處于兩者之間的社會化租賃體系。因此，租賃住房既需要政府的政策保障，又需要長期可持續(xù)的市場化運作，這與目前國有企業(yè)混合所有制改革有異曲同工之妙?？梢哉f，在租賃住房體系中充分借鑒混合所有制改革的經(jīng)驗，能更好、更快地實現(xiàn)發(fā)展租賃住房的政策意圖。

最后，要充分發(fā)揮重塑價值觀的功能。租賃住房改變了商品住宅給整個住房領(lǐng)域帶來的住房投資屬性過重的氛圍。若住房體系從目前的二元化轉(zhuǎn)變成三位一體，甚至未來可能出現(xiàn)更多類型住房形式，將徹底改變近年來逐步形成的“買房即賺大錢”的價值理念。社會群體的關(guān)注度、社會資金的流向?qū)⒃僖膊晃ㄉ唐纷≌菆D，社會資金也將會更多地脫虛入實。

三、租賃住房發(fā)展相關(guān)問題分析

使租賃住房發(fā)展的美好愿景照進(jìn)上海打造有溫度城市的現(xiàn)實中來是一個具體的、復(fù)雜的工程，需要詳細(xì)的規(guī)劃和周密的安排。就目前而言，筆者認(rèn)為還有以下問題有待明確。

（一）租賃住房項目供給側(cè)頂層設(shè)計問題

從宏觀角度看，租賃住房是住宅領(lǐng)域供給側(cè)改革的重要一環(huán)，而從中微觀角度看，租賃住房的年度供應(yīng)計劃以及每一個租賃住房項目的具體落地均需要對需求進(jìn)行動態(tài)的了解。根據(jù)需求的數(shù)量、品質(zhì)的要求對租賃住房項目供給進(jìn)行有序的安排，是租賃住房供給側(cè)頂層設(shè)計中供給驅(qū)動模式和路徑設(shè)計的問題。而目前在尚未掌握需求動態(tài)的背景下，各行政區(qū)域不斷加快租賃住房推地步伐，未來或出現(xiàn)類似商品住宅領(lǐng)域供給需求錯位的問題。

因此，在目前租賃住房發(fā)展初期，需要在供給側(cè)明確以下問題：

其一，現(xiàn)階段租賃住房用地供應(yīng)情況。土地管理工作口徑文件提出，為滿足加快租賃市場建設(shè)的要求，“近期先集中供應(yīng)一批市場化租賃住房用地”。因此，對近階段全市租賃住房用地的供應(yīng)計劃、各區(qū)的控制指標(biāo)，可以進(jìn)行調(diào)整，從而有利于各區(qū)租賃住房供應(yīng)計劃的制定。

其二，租賃住房總體需求數(shù)量和品質(zhì)情況。建設(shè)管理相關(guān)要求文件明確提出，租賃住房供應(yīng)“應(yīng)滿足過渡性、階段性居住需求”。因此，目前上海需要對租賃住房覆蓋的“過渡性、階段性居住需求”總量以及未來的動態(tài)變化趨勢加以明確。

其三，租賃住房需求的區(qū)域分布及急迫度。規(guī)劃管理有關(guān)要求文件中明確提出，租賃住房優(yōu)先布局在“就業(yè)集聚地區(qū)、交通便利地區(qū)和商辦過剩地區(qū)”，其中就業(yè)集聚地區(qū)主要實現(xiàn)平衡職住分離的狀況。因此，根據(jù)職住分離現(xiàn)狀評估選擇供地位置、供應(yīng)土地面積則是需要明確的問題。明確以上問題有利于評價租賃需求分布與急迫度，有利于細(xì)化租賃住房供應(yīng)量和控制供應(yīng)節(jié)奏。

其四，各類租賃住房潛在供應(yīng)渠道的平衡問題。規(guī)劃管理有關(guān)要求文件提出，租賃住房供應(yīng)除新增住宅用地外，還有其他未出讓用地類型調(diào)整和存量商辦調(diào)整。因此，如何建立調(diào)整通道，從而多管齊下地緩解部分區(qū)域租賃住房供應(yīng)富余、部分區(qū)域嚴(yán)重不足的情況，是需要明確的問題。

其五，租賃住房規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求及各環(huán)節(jié)稅費優(yōu)惠政策。建設(shè)管理相關(guān)要求文件提出：“套型面積60平方米以下成套小戶型住宅應(yīng)不少于70%。”該標(biāo)準(zhǔn)存在著地塊之間的統(tǒng)籌問題，即部分地塊根據(jù)需求有建設(shè)較多中大戶型的必要性。因此，需要明確如何進(jìn)行指標(biāo)統(tǒng)籌。此外，還需明確在鼓勵租賃住房開發(fā)建設(shè)過程中是否應(yīng)實行相關(guān)的稅費優(yōu)惠政策等問題。

（二）租賃住房的參與主體問題

作為經(jīng)營性的租賃住房，從土地出讓環(huán)節(jié)到物業(yè)運營環(huán)節(jié)涉及土地出讓方、土地受讓方、運營管理方和承租方。在發(fā)展租賃住房的過程中，如何對各參與方提出要求，也是目前發(fā)展租賃住房迫切需要解決的問題。具體如下：

其一，租賃住房土地出讓方的土地出讓方式。土地管理工作口徑文件明確提出，土地供應(yīng)方式有“定向掛牌和公開招拍掛”兩種形式，在租賃住房培育初期以定向掛牌為主要出讓方式。在目前試點的地塊出讓中，均以定向掛牌的形式進(jìn)行出讓，未來的土地出讓方式如何需加以明確。

其二，租賃住房土地受讓方資格。土地管理工作口徑文件明確提出，定向掛牌出讓需要“對受讓方的開發(fā)經(jīng)驗、管理運營經(jīng)驗進(jìn)行認(rèn)定”。如何認(rèn)定需進(jìn)一步明確。

其三，租賃住房土地受讓方需承諾的土地全生命周期管理中涉及的相關(guān)內(nèi)容。土地管理工作口徑文件明確提出，“加強租賃住房用地全生命周期管理”，然而對于具體的管理要求、違反要求的處罰標(biāo)準(zhǔn)則沒有進(jìn)一步明確，此問題應(yīng)及時解決。

其四，承租方的資格界定和申請流程。目前，上海市政府發(fā)布的關(guān)于租賃住房的相關(guān)文件尚未涉及租賃住房承租方的相關(guān)內(nèi)容，承租方的資格界定、承租方申請承租流程、資料要求等均未涉及，這為評價租賃管理運營機構(gòu)軟硬件管理水平設(shè)置了障礙，未來應(yīng)加以明確。

（三）租賃住房經(jīng)濟(jì)要素分析

政府作為租賃住房事業(yè)的倡導(dǎo)者和主要推手，應(yīng)具體評估租賃住房這一社會化、市場化產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)效益。具體而言，應(yīng)評估如下項目：

其一，新增租賃住房用地出讓的價格和經(jīng)濟(jì)測算。土地管理工作口徑文件明確了租賃住房用地基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)以及土地出讓方出讓地塊可參照執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。但目前租賃住房用地基準(zhǔn)地價尚未發(fā)布，如何制定具體租賃住房用地出讓底價成為一個技術(shù)難點。

其二，存量土地轉(zhuǎn)換為租賃住房用地的政策通道和經(jīng)濟(jì)測算。規(guī)劃管理有關(guān)要求文件提出，未出讓土地可以采取簡易程序調(diào)整為租賃住房，但是尚未有存量土地（如整理出來的104、195區(qū)塊工業(yè)用地）調(diào)整為租賃住房用地的政策通道，需要對這類土地轉(zhuǎn)性為租賃住房用地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測算以評估其可行性。

其三，存量物業(yè)轉(zhuǎn)換為租賃住房的政策通道和經(jīng)濟(jì)測算。規(guī)劃管理有關(guān)要求文件提出，“存量商辦可以經(jīng)過區(qū)政府集體決策進(jìn)行轉(zhuǎn)性為租賃住房的操作”，但上述集體決策的評估依據(jù)尚未明確，需要進(jìn)一步探索。

其四，租賃住房租金、折扣水平及經(jīng)濟(jì)效益分析。土地管理工作口徑文件提出，“對相關(guān)租金管理提出要求，進(jìn)行價格引導(dǎo)”。但全市范圍內(nèi)租賃住房如何定價需要整體的框架標(biāo)準(zhǔn)，同時還涉及對租賃經(jīng)營企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的分析，這是一個較為復(fù)雜的評估過程。

其五，租賃住房市場體系所扮演角色價值的分析。土地管理工作口徑文件提出，“租賃住房體系建設(shè)將在完善現(xiàn)有公共租賃住房保障體系的同時，培育發(fā)展住房租賃市場體系，形成供應(yīng)主體多元化、經(jīng)營服務(wù)規(guī)范、租賃關(guān)系穩(wěn)定的租賃市場”?？梢?，租賃住房與公共租賃住房保障體系并存。然而，公共租賃住房保障可以通過解決人才居住問題的績效進(jìn)行評價，因此，租賃住房如何進(jìn)行角色價值的評價是一個未來需要仔細(xì)研究的問題。

（四）租賃住房的運營管理

租賃住房的運營過程是政府發(fā)展租賃住房意圖的最終實現(xiàn)方式，其運營績效的好壞，直接決定了上海租賃住房事業(yè)發(fā)展的方向與速度，體現(xiàn)了租賃住房的社會效益，在該領(lǐng)域應(yīng)關(guān)注以下問題：

其一，租賃住房供給與需求動態(tài)匹配情況。規(guī)劃管理有關(guān)要求文件提出，“要穩(wěn)妥推進(jìn)租賃住房建設(shè)，充分考慮市場對住宅產(chǎn)品的需求”。因此，如何了解市場對住宅產(chǎn)品的需求，尤其是動態(tài)地預(yù)測和評估市場對租賃住房的未來需求及其變化趨勢是租賃住房供應(yīng)需要重點研究的內(nèi)容。所以，建立從市級到區(qū)級的監(jiān)控分析體系是搭建租賃住房市場必不可少的一環(huán)。

其二，租賃住房產(chǎn)品和服務(wù)實際運營情況。規(guī)劃管理有關(guān)要求文件提出，要在保持人口和住宅總量基本可控的前提下，優(yōu)化住房規(guī)劃布局和結(jié)構(gòu)，租賃住房可不計入總規(guī)確定的人口規(guī)模指標(biāo)，但應(yīng)根據(jù)新增人口相應(yīng)增加公共服務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施，滿足城市安全和公共服務(wù)配套的要求。在實際操作中，目前的公租房、人才公寓一定程度上存在著外部公共服務(wù)與配套的缺位問題。評價租賃住房產(chǎn)品和服務(wù)的實際運營與滿足過渡性、階段性居住需求目的的差距，也是整體評價租賃住房事業(yè)社會效益的重要一環(huán)。

其三，承租方租賃期間全生命周期信息化管理情況。承租方在租賃期及前后的租賃全生命周期管理非常重要。承租方在租賃住房過程中的變化以及完成租賃后的去向?qū)ψ赓U住房體系社會效益的呈現(xiàn)起到了很大的影響作用。因此，在社會征信體系的基礎(chǔ)上增加對承租方流向的關(guān)注也是評價租賃住房社會效益的重要指標(biāo)。

其四，租賃住房運營管理方的運營績效。土地管理工作口徑文件對定向掛牌受讓方租賃住房建成后的運營管理提出了具體要求。其實，對于公開招拍掛和公開掛牌的租賃住房在運營期間也應(yīng)有一定的運營績效評價，甚至建立動態(tài)的全市運營績效評估評價體系，以激勵運營企業(yè)，提高租賃住房的運營效率。

其五，承租方對租賃住房產(chǎn)品及服務(wù)的滿意度。作為供給側(cè)改革的重要組成部分，承租方對租賃住房產(chǎn)品和服務(wù)的滿意度是決定租賃住房發(fā)展前景的關(guān)鍵因素，所以還需建立完善的租賃方評價和反饋機制，以利于租賃住房開發(fā)、建設(shè)、運營水平的不斷提高。

四、思路與對策建議

針對上述問題，相關(guān)政府部門、科研院校、企事業(yè)單位也在進(jìn)行積極研討，以下框架性的政策建議僅供參考。

其一，在《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》租賃住房總體建議性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對新增土地、存量土地轉(zhuǎn)換、存量物業(yè)轉(zhuǎn)換等給出建議性指標(biāo)。對存量土地轉(zhuǎn)換、存量物業(yè)轉(zhuǎn)換制定可落地的政策操作細(xì)則。

其二，明確租賃住房各類土地出讓、存量物業(yè)轉(zhuǎn)換、租賃住房項目經(jīng)營管理各參與方資格，采用信息化系統(tǒng)對租賃住房全生命周期進(jìn)行統(tǒng)籌管理，區(qū)分不同類型的人才，采取不同類型的供給和審批優(yōu)惠政策。

其三，通過科研院校課題研究、政府采購等方式，對租賃住房各類經(jīng)濟(jì)評價、運營績效管理和租戶信息化管理系統(tǒng)進(jìn)行開發(fā)研究，以滿足上海全市租賃住房體系建設(shè)運營評估和動態(tài)信息化管理的需求。

其四，鼓勵各行政區(qū)域積極行動，在市級租賃住宅指標(biāo)下放的背景下，通過整合各方資源，在排摸本區(qū)域各類土地資源的基礎(chǔ)上，主動制定本區(qū)域的租賃住宅中長期發(fā)展規(guī)劃，滿足區(qū)域內(nèi)租賃住宅供需的動態(tài)發(fā)展要求。