文/寧秀紅

土地整治是為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的功能需要，對(duì)未利用、不合理利用、損毀和退化土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)。近年來(lái)我國(guó)土地整治工作力度不斷加強(qiáng)，中央連續(xù)三年“一號(hào)文件“提及土地整治，土地整治已上升為國(guó)家層面的戰(zhàn)略部署。上海作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心，對(duì)土地的剛性需求與土地供給剛性制約的矛盾尤為突出。上海一直高度重視土地整治工作，將其視為優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、錨固生態(tài)空間、緩解耕保壓力、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要平臺(tái)和抓手，并不斷革新，拓展土地整治的內(nèi)涵和外延。

隨著土地整治工作的不斷推進(jìn)，自然資源管理部門對(duì)土地整治綜合成效評(píng)價(jià)的需求日益迫切，亟需摸清土地整治項(xiàng)目實(shí)施情況，評(píng)價(jià)其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的影響，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，同時(shí)分析土地整治項(xiàng)目實(shí)施中存在的問(wèn)題，為下一步開(kāi)展土地整治項(xiàng)目提供科學(xué)指導(dǎo)。

本文擬從項(xiàng)目分區(qū)、項(xiàng)目類型、項(xiàng)目規(guī)模、項(xiàng)目空間布局四個(gè)方面，分析歷年已驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目特征與綜合成效，提出目前上海市土地整治工作存在的問(wèn)題及建議，為后續(xù)持續(xù)開(kāi)展土地整治綜合成效評(píng)估提供參考。

一、評(píng)估內(nèi)容和方法

評(píng)估對(duì)象為上海市2017年1月1日至2017年12月31日驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目。評(píng)估內(nèi)容包括建設(shè)任務(wù)完成情況和建成成效分析。

建設(shè)任務(wù)完成情況主要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)完成情況與資金的投入、使用管理等狀況進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。重點(diǎn)調(diào)查項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量、建設(shè)規(guī)模、建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、項(xiàng)目資金投入與分配情況、各單項(xiàng)工程建設(shè)完成情況等。

建設(shè)成效分析主要分析耕地提質(zhì)增效、土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善、生態(tài)文明建設(shè)、農(nóng)民收入增加等方面的成效。

數(shù)據(jù)來(lái)源主要為土地整治項(xiàng)目資料、農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)中有關(guān)項(xiàng)目信息以及調(diào)查問(wèn)卷、調(diào)研訪談等。研究分析方法采用數(shù)理統(tǒng)計(jì)法、GIS空間分析法。

二、評(píng)估對(duì)象特征分析

對(duì)土地整治項(xiàng)目特征的分析，主要從項(xiàng)目類型、各區(qū)項(xiàng)目開(kāi)展情況和項(xiàng)目規(guī)模三方面著手。其中，項(xiàng)目類型、項(xiàng)目規(guī)模和空間布局將結(jié)合歷年土地整治項(xiàng)目情況進(jìn)行分析，各區(qū)項(xiàng)目開(kāi)展情況主要分析2017年竣工驗(yàn)收項(xiàng)目。

1.從項(xiàng)目類型看，土地整治項(xiàng)目根據(jù)整治對(duì)象不同可分為農(nóng)用地整治項(xiàng)目、建設(shè)用地整治項(xiàng)目和未利用整治項(xiàng)目。2014年前（包括2014年）上海市已驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目均為農(nóng)用地整治，不涉及建設(shè)用地整治。2015年起，上海市已驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目中出現(xiàn)建設(shè)用地整治項(xiàng)目，其中：2015年已驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目中，38.78%為建設(shè)用地整治項(xiàng)目；2016年已驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目中，84.69%為建設(shè)用地整治項(xiàng)目；2017年已驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目中，89.69%為建設(shè)用地整治項(xiàng)目。歷年建設(shè)用地整治項(xiàng)目數(shù)量和總項(xiàng)目數(shù)量的發(fā)展趨勢(shì)（如圖1所示）充分體現(xiàn)了土地整治對(duì)總量鎖定、增量遞減、存量?jī)?yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高的土地管理策略的落實(shí)。

2.從項(xiàng)目規(guī)?？?，上海市自開(kāi)展土地整治項(xiàng)目以來(lái)，項(xiàng)目區(qū)規(guī)模呈逐年下降趨勢(shì)（如圖2所示），分布也較為零散。

3.從空間布局看，上海市自開(kāi)展土地整治項(xiàng)目以來(lái)，土地整治項(xiàng)目總面積中有80.80%處于上海市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)，說(shuō)明土地整治項(xiàng)目實(shí)施有利于上海市拓展造綠空間，促進(jìn)生態(tài)廊道建設(shè)。

4.從分區(qū)看，2017年浦東新區(qū)開(kāi)展土地整治力度最大，此外，浦東新區(qū)、寶山區(qū)、松江區(qū)和閔行區(qū)等近郊區(qū)以建設(shè)用地整治為主。

圖1 上海市歷年已驗(yàn)收土地整治項(xiàng)目類型圖

圖2 各年度土地整治項(xiàng)目規(guī)模中位數(shù)

三、評(píng)估結(jié)果分析

（一）挖掘耕地?cái)?shù)量質(zhì)量潛力，有效緩解耕保壓力

通過(guò)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，可以增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，在一定程度上有效緩解耕保壓力。上海市土地整治工作的重要任務(wù)包括加大補(bǔ)充耕地力度和強(qiáng)化基本農(nóng)田建設(shè)。一方面通過(guò)整理復(fù)墾建設(shè)用地、開(kāi)發(fā)未利用地、低利用效率耕地等，挖掘耕地?cái)?shù)量潛力；另一方面對(duì)田塊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，布局修繕田間道路和灌排水設(shè)施，提升耕地質(zhì)量和糧食生產(chǎn)能力。

本次對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的評(píng)估，主要是從道路和農(nóng)田水利設(shè)施兩方面進(jìn)行的。通過(guò)新建田間道、生產(chǎn)路、農(nóng)用橋，與原周邊相關(guān)設(shè)施連接，使農(nóng)田道路通達(dá)度不斷提升，使土地整治后所有新增耕地都基本滿足機(jī)械化耕作條件；通過(guò)新建灌排渠（管）道、水閘、泵站，使土地整治后，排水能力提高，新增耕地基本都達(dá)到設(shè)計(jì)排水標(biāo)準(zhǔn)。此外，通過(guò)管道、噴微灌等措施，還提高了節(jié)水灌溉的能力。

（二）優(yōu)化城市空間布局，同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間擴(kuò)充提質(zhì)

建設(shè)用地整治項(xiàng)目比例呈現(xiàn)急劇上升趨勢(shì)。2017年完成驗(yàn)收的土地整治項(xiàng)目中，“198”區(qū)域工業(yè)用地減量化項(xiàng)目，占項(xiàng)目總數(shù)量的89.69%。通過(guò)將低效工業(yè)用地拆除復(fù)墾，將騰挪出的新增建設(shè)用地指標(biāo)用于符合規(guī)劃要求的地區(qū)，最終優(yōu)化城市空間布局，促進(jìn)全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

此外，上海生態(tài)用地空間逐步萎縮趨勢(shì)未得到根本扭轉(zhuǎn)，生態(tài)空間占比過(guò)低，同時(shí)，人口絕對(duì)數(shù)量的快速增加且高學(xué)歷占比提升使體驗(yàn)自然、戶外休憩需求持續(xù)增長(zhǎng)，從而亟需實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間擴(kuò)充提質(zhì)。在絕對(duì)平面空間限制下，土地整治需樹(shù)立“系統(tǒng)生態(tài)觀”，將耕地等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要素納入大生態(tài)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)“農(nóng)林水”協(xié)同整治，錨固城鄉(xiāng)生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。

上海市通過(guò)建設(shè)用地整治，一方面從源頭上減少污染排放，倒逼郊野地區(qū)“排毒”，另一方面復(fù)墾土地與周邊農(nóng)地相連，形成規(guī)模，約束建設(shè)用地蔓延，守住城鄉(xiāng)生態(tài)底線。同時(shí)，復(fù)墾后的新增耕地也可被視為生態(tài)空間的有效組成要素，與周圍的農(nóng)田防護(hù)林、河流水源等，構(gòu)成農(nóng)田景觀，有效擴(kuò)充上海郊野生態(tài)空間。

（三）創(chuàng)新土地整治思維，使各級(jí)主體受益

上海市土地整治創(chuàng)新性地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維（用戶思維、平臺(tái)思維），使各級(jí)主體在土地整治中都能獲益。

農(nóng)民的受益主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)方面，從經(jīng)濟(jì)角度看，農(nóng)民受益主要來(lái)自兩個(gè)方面：一是土地整治項(xiàng)目新增耕地產(chǎn)生的新增農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，二是土地整治相關(guān)工作增加就業(yè)崗位，農(nóng)民非農(nóng)收入增加。從生態(tài)角度看，建設(shè)用地整治減少了“三高一低”企業(yè)，還農(nóng)民以藍(lán)天、綠水和清新的空氣。在實(shí)地調(diào)研中，農(nóng)民對(duì)土地整治改善環(huán)境的滿意度較高。農(nóng)民對(duì)參與此次評(píng)估的土地整治項(xiàng)目工程建設(shè)情況滿意度達(dá)89.84%，農(nóng)民生活便利提高值為98.14%。

村集體的受益主要體現(xiàn)在通過(guò)土地整治，改善了農(nóng)田與工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、農(nóng)村宅基地相互嵌套的格局，促進(jìn)了耕地的集中連片，有利于引進(jìn)種糧大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，引入種糧大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)的主要集中在金山區(qū)、奉賢區(qū)和崇明區(qū)。

鎮(zhèn)政府和區(qū)政府的受益主要體現(xiàn)在區(qū)域建設(shè)用地總規(guī)模鎖定的前提下，通過(guò)推動(dòng)集建區(qū)外工業(yè)用地減量，騰挪出土地指標(biāo)，用于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，優(yōu)化土地資源配置，為郊野地區(qū)謀求良性發(fā)展。

四、存在的問(wèn)題

（一）減量與收益匹配度低，持續(xù)推進(jìn)難度大

從“減量端”看，與被減量對(duì)象談判難度增大，減量實(shí)際成本增大。上海市近年來(lái)減量化項(xiàng)目基本包含了難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和無(wú)證違法企業(yè)。隨著減量工作逐年推進(jìn)，減量對(duì)象將逐步向有證企業(yè)集中，需通過(guò)征地動(dòng)遷的程序，而與減量企業(yè)進(jìn)行談判的難度將增加，不可控因素也較多。同時(shí)，現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼力度與減量化成本之間差距較大，且目前減量化市場(chǎng)融資機(jī)制尚未形成，資金拓源逐漸成為減量需解決的重要問(wèn)題。

從“收益端”看，村集體收益和就業(yè)受影響與造血機(jī)制落地性不強(qiáng)的矛盾突出。目前，上海市已有部分地區(qū)通過(guò)土地整治，結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，在滿足農(nóng)業(yè)一產(chǎn)生產(chǎn)的基礎(chǔ)上積極引導(dǎo)一產(chǎn)與二、三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)，并取得了一定的成效，但仍有部分地區(qū)鄉(xiāng)村價(jià)值還未被充分挖掘，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)未培育，從而存在村集體收益和村民就業(yè)受影響、造血機(jī)制落地性有待增強(qiáng)等問(wèn)題。隨著減量化工作的持續(xù)推進(jìn)，不少低效企業(yè)和農(nóng)村宅基地被清拆，導(dǎo)致村集體的土地和房屋租金收入受到影響，同時(shí)，部分農(nóng)村勞動(dòng)力暫時(shí)被動(dòng)失業(yè)，影響農(nóng)民生活水平。

（二）土壤檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)未明確，耕地耕作率低

上海市減量化項(xiàng)目拆除的企業(yè)部分為高污染、高能耗的企業(yè)，因而在拆除復(fù)墾后可能存在不同程度的土壤污染情況。目前，部分區(qū)在減量化驗(yàn)收時(shí)要求提供土壤檢測(cè)報(bào)告，但是目前市環(huán)保部門尚未明確減量化后土壤檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）建筑垃圾處置較為困難

在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：一是建筑垃圾處置成本高。建筑垃圾的臨時(shí)堆放、分類分揀處置、轉(zhuǎn)送運(yùn)輸，牽涉到各方人力、物力、財(cái)力，管理難度較大，隨著人工成本的上漲，處置成本也水漲船高。二是建筑垃圾臨時(shí)堆放點(diǎn)容量有限。建筑垃圾臨時(shí)堆放點(diǎn)的選擇有一定的原則，如“遠(yuǎn)民宅、近垃圾、交通便捷”等，因此堆放點(diǎn)有限，容量更有限。三是建筑垃圾再利用無(wú)專項(xiàng)資金支持，供求矛盾突出。建筑垃圾再利用的供求矛盾表現(xiàn)為部分區(qū)域建筑垃圾積壓成堆，而施工現(xiàn)場(chǎng)磚塊難求，經(jīng)分類回收，附加值高的建筑垃圾再利用可緩解這一矛盾，但是缺乏再利用的專項(xiàng)資金支持。

五、建議

上海土地整治已進(jìn)入4.0時(shí)期，土地整治正成為一個(gè)傳播理念、傳播價(jià)值、利于各界融合共同促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的平臺(tái)，而不僅僅局限于提升耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。因而現(xiàn)有的土地整治綜合成效評(píng)估還需拓展具有上海特色的綜合成效評(píng)估指標(biāo)，以彰顯土地整治“1+N”綜合效應(yīng)。

一是建議增加建設(shè)用地整治成效評(píng)估內(nèi)容。通過(guò)對(duì)上海土地整治項(xiàng)目特征分析發(fā)現(xiàn)，上海自2014年起實(shí)施“五量調(diào)控”，至2016年12月31日，已驗(yàn)收土地整治項(xiàng)目中建設(shè)用地整治項(xiàng)目占比大幅增加。因此，在土地整治綜合成效評(píng)估中應(yīng)增加建設(shè)用地整治綜合成效評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容建議包含土地整治前工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地面積、清拆企業(yè)個(gè)數(shù)、清拆企業(yè)類型、清拆企業(yè)效益、污水減排量、生活垃圾減少量等，以反映土地整治對(duì)土地資源的配置作用和對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

二是建議加強(qiáng)建設(shè)用地整治后土地后續(xù)管理。隨著建設(shè)用地整治工作力度加大，建設(shè)用地整治工作將逐步進(jìn)入清拆復(fù)墾與后續(xù)管理并重的階段，在此背景下，加強(qiáng)建設(shè)用地整治后土地的后續(xù)管理、挖掘建設(shè)用地整治后土地的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值十分重要。建設(shè)用地整治后土地后續(xù)管理成效評(píng)估內(nèi)容建議包含土壤檢測(cè)單位、土壤檢測(cè)結(jié)果、土地利用方式、土地管理權(quán)屬單位等內(nèi)容，通過(guò)一手信息獲取，自下而上反映建設(shè)用地整治后土地的后續(xù)管理成效以及存在的問(wèn)題，從而有利于自上而下制定相關(guān)政策，以進(jìn)一步指導(dǎo)建設(shè)用地整治發(fā)展。

三是建議構(gòu)建土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)體系。土地整治綜合成效評(píng)估側(cè)重于評(píng)價(jià)土地整治后的成效，是對(duì)土地整治結(jié)果的評(píng)價(jià)，缺乏與土地整治計(jì)劃值的對(duì)比，因而難以反映土地整治項(xiàng)目的管理。建議在土地整治綜合成效評(píng)估逐漸制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)土地整治績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建，使評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)土地整治相關(guān)工作起到更強(qiáng)的引導(dǎo)作用。