□ 王 承 浙江省食品藥品稽查局

隨著我國經(jīng)濟水平不斷提高，人們消費水平提升的同時也更加關(guān)注食品安全問題，這對現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)管提出了更高的要求，監(jiān)管層也面臨更高的風(fēng)險和挑戰(zhàn)?；诖耍疚膹奈覈称钒踩O(jiān)管工作中存在的問題出發(fā)，通過論述完善法律體系、統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)、推廣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度、破除分段監(jiān)管盲區(qū)、改革信息披露機制、食品監(jiān)管的社會共治等有效策略，為深化食品安全監(jiān)管改革提供更多的具有可操作的選擇。

近年來，我國發(fā)生了多起食品安全事件，例如三聚氰胺奶粉事件、瘦肉精事件、飲料增塑劑事件、毒生姜事件，以及麥當(dāng)勞肯德基供應(yīng)商上海福喜食品有限公司生產(chǎn)過期肉類事件等，使得國際對我國的食品安全狀況產(chǎn)生了懷疑，并對我國的食品貿(mào)易和國際聲譽造成嚴(yán)重影響，上述實例也折射出我國的食品安全體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

食品安全問題并不是中國獨有，這是在國際社會越來越關(guān)注食品安全的背景下出現(xiàn)的。在過去20年中，為解決食品安全問題，政府監(jiān)管更加嚴(yán)格，企業(yè)供應(yīng)鏈逐步改善，國際食品貿(mào)易也制定了新規(guī)則。這一趨勢是各種因素綜合的結(jié)果，包括生鮮和高附加值食品的貿(mào)易增長，危害因子檢測和流行病學(xué)的發(fā)展，健康食品的高度關(guān)注，以及科學(xué)的風(fēng)險管理方法和監(jiān)管共識的形成。

毋庸置疑，中國政府認(rèn)識到國內(nèi)食品安全領(lǐng)域存在的問題對公共健康產(chǎn)生負(fù)面影響，食品質(zhì)量和安全是國內(nèi)和出口市場競爭力的關(guān)鍵因素。政府還認(rèn)識到，食品安全和質(zhì)量存在重大的政府聲譽風(fēng)險。下文分析了我國食品安全管理體系面臨的一些問題，結(jié)合國際公認(rèn)的食品安全監(jiān)管和管理方法，探索有效可行的監(jiān)管策略。產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《動物防疫法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》等多部法律和《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》《食品標(biāo)簽標(biāo)注規(guī)定》《食品添加劑管理規(guī)定》等多部法規(guī)，以各省及地方政府地方性食品安全法規(guī)作為補充所組成的食品安全法律法規(guī)體系。由于立法缺乏整體框架，時間維度較長，同時由于職能管理部門的次調(diào)整，存在法律條款相對分散、調(diào)整范圍受限、不能充分滿足新形勢下消費者對食品安全的需求、法律可操作性不強等問題?；仡櫧甑囊恍┲卮笫称钒踩录蛯医恢沟氖称钒踩`法行為，現(xiàn)行法律體系對食品安全違法行為處罰力度較弱、食品企業(yè)違法成本過低與食品安全事件頻發(fā)有一定關(guān)系，法律執(zhí)行層面仍存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究或處罰較輕等問題。在食品安全標(biāo)準(zhǔn)中，有些法規(guī)不一致甚至相互矛盾，部分強制性食品安全認(rèn)證仍存在多種標(biāo)準(zhǔn)并存甚至沖突的現(xiàn)象，執(zhí)法也不一致，這通常會導(dǎo)致發(fā)生問題時互相推諉責(zé)任。例如，曾經(jīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)GB 16321-2003（2003）“乳酸菌飲料衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定鉛的最高含量為0.5 mg/L，該標(biāo)準(zhǔn)沿用到2016年，而輕工業(yè)部出版的工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)QB 1554-92（1992）“乳酸菌飲料”限制鉛的最高含量為1.0mg/L，一直沿用到2008年才廢止。此外，國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)的更新及其執(zhí)行方面仍存在一些重要差距，應(yīng)對消費市場變化時滯后性明顯。例如2011年，因缺乏“饅頭”和“油”的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致了“染色饅頭”和“地溝油”的食品丑聞爆發(fā)。目前，部分行業(yè)如橄欖調(diào)和油生產(chǎn)廠家，利用國家標(biāo)準(zhǔn)空缺的漏洞，任意更改橄欖油添加品類和添加量來牟取不當(dāng)利潤，形成行業(yè)潛規(guī)則。

進出口和國內(nèi)市場采用二元標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)難以接軌國際

有效的國家食品安全體系不僅是保護國內(nèi)消費者的必要條件，也是確保進出口食品安全和質(zhì)量的必要條件。自中國加入世貿(mào)組織以來，已經(jīng)修改了大量不符合國際公認(rèn)的食品進出口標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)。然而，在過去的20年中，政府通常通過分離外貿(mào)和內(nèi)貿(mào)的食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)來滿足國際貿(mào)易伙伴

現(xiàn)階段我國食品安全監(jiān)管存在的問題

法規(guī)體系較松散，標(biāo)準(zhǔn)制定滯后

我國目前形成的是以《中華人民共和國食品安全法》為核心，同時由《農(nóng)制定的食品安全和質(zhì)量要求。事實上，我國在確保出口和進口部門產(chǎn)品安全方面取得了前所未有的進步，主要得益于原質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局對于進出口食品安全監(jiān)管以及當(dāng)?shù)貙缇呈称饭?yīng)鏈的密切監(jiān)測。然而，中國的立法和制定規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)與國際發(fā)達國家還有很大的差距。在目前中國沿用的食品安全的標(biāo)準(zhǔn)中，與國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)接軌的還不足30%，比如在私營部門方面，審計時發(fā)現(xiàn)，接受檢查的西方食品分銷商和零售商中有近一半的中國公司不符合客戶設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏滿足國際公認(rèn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)所需的培訓(xùn)或設(shè)備。相應(yīng)的，早在20世紀(jì)80年代，美英法德等發(fā)達國家采用國際公認(rèn)食品安全標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)達到80%，而鄰國日本，在20世紀(jì)90年代末，其國內(nèi)超過90%的食品安全標(biāo)準(zhǔn)使用國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，國內(nèi)的一些食品安全丑聞也損害了中國產(chǎn)品在國外的聲譽，并帶來許 多安全警報，甚至被禁止某些食品的國際貿(mào)易。雖然這種過渡性的二元政策在實施初期尚能被理解，但是隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國這樣龐大的市場體系如繼續(xù)維持二元市場體系，在政治上和社會上都會變得越來越難以為民眾所接受。

國內(nèi)市場食品供應(yīng)鏈追溯難

中國的食品安全管理面臨的挑戰(zhàn)與管理數(shù)百萬產(chǎn)量較少的小型農(nóng)場生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品密切相關(guān)，這些農(nóng)場生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品基本上沒有生產(chǎn)過程記錄且無法溯源。具體涉及的問題，包括不當(dāng)和過量使用農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)品甚至使用非法農(nóng)藥，普遍存在的濫用和使用非法的抗生素來控制集約化養(yǎng)殖的牲畜、家禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖系統(tǒng)中的疾病現(xiàn)象，無法有效杜絕農(nóng)田和養(yǎng)殖水域中使用未經(jīng)處理的工業(yè)污染水源以及人類和牲畜的排泄物，從而引發(fā)食品中有毒物質(zhì)、重金屬和微生物等污染物的問題。與此同時，有意摻雜非食品添加劑成分，以增大食品的體積重量，改善品相或降低成本的問題長期存在，特別是在鮮活食品的國內(nèi)市場以及初級農(nóng)產(chǎn)品加工部門經(jīng)常發(fā)生，如三鹿奶粉中摻雜三聚氰胺事件。當(dāng)前，中國的食品追溯工作僅在北京、上海、江蘇、山東等較發(fā)達省市開展試點，實際推行存在諸多困難，其中最大的問題就是追溯體系不統(tǒng)一。而我國現(xiàn)階段，原食品藥品監(jiān)督管理總局、原衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部等部委各自建立食品安全追溯體系，各個系統(tǒng)間融合難，追溯效果差。此外，現(xiàn)階段食品安全追溯體系所獲取的信息十分有限，幾乎沒有涉及食品安全相關(guān)的信息。

分段監(jiān)管效果存疑，職能交叉重復(fù)監(jiān)管

自20世紀(jì)80年代以來，中國的食品安全管理體系基于分段監(jiān)管模式。2013年后重組的國家食品藥品監(jiān)督管理總局雖然建立了從部委到縣級政府的更明確的責(zé)任分工，但直接負(fù)責(zé)食品安全管理的機構(gòu)數(shù)量仍然太多。

2018年開啟的市場監(jiān)管改革中，將原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、原國家工商行政管理局和原國家食品藥品監(jiān)督管理局的食品安全監(jiān)管職能，全部合并入國家市場監(jiān)督管理總局，并建立覆蓋食品生產(chǎn)、流通、消費全過程的監(jiān)督檢查制度和隱患排查治理機制，迎來了中國食品安全監(jiān)管的新局面，并一定程度上消弭了職能重疊和交叉管理的問題。農(nóng)業(yè)部仍負(fù)責(zé)管理食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或者生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理。國家衛(wèi)生健康委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估工作。原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的檢驗檢疫職能劃歸入中國海關(guān)并負(fù)責(zé)進出口食品管理。

這種新的食品安全管理仍然遵循舊的分段監(jiān)管體系，相關(guān)政府部門的職責(zé)到位有待進一步協(xié)調(diào)配合和工作銜接，如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工、小作坊和流動攤販管理中，農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、衛(wèi)生等各個部門以及地區(qū)之間的溝通與合作欠佳，職能重疊。由于工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局合并而成的市場監(jiān)管系統(tǒng)，其人員組成多以原工商占多數(shù)，工商系統(tǒng)多年來存在重罰沒款輕案源追溯的施政導(dǎo)向，可能會影響整個市場監(jiān)管執(zhí)法體系，給食品安全問題源頭的追溯帶來不少隱憂。在設(shè)立原食品藥品監(jiān)督管理總局之前，有相當(dāng)多的權(quán)威機構(gòu)管理著食品供應(yīng)鏈的不同環(huán)節(jié)，因此一直存在重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)，這增加了新食品安全當(dāng)局重新組織食品安全鏈監(jiān)測的難度。例如，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會2013年進行的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4934食品標(biāo)準(zhǔn)中有1492項是矛盾或多余的。這需要進一步深化改革，以適應(yīng)機構(gòu)改革所規(guī)定的職能。

信息披露制度薄弱，公眾參與困難

近年來，食品安全一直是政府和公眾關(guān)注的問題。一個看似簡單的食品安全事件可能導(dǎo)致全國性的輿情。由于政府缺乏可靠的食品安全信息發(fā)布平臺，不能實現(xiàn)信息的共享和協(xié)調(diào)，同時有大量虛假信息充斥著互聯(lián)網(wǎng)和新媒體渠道。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，有超過50%的受訪者選擇“缺乏完整的信息發(fā)布系統(tǒng)”作為“一些食品安全有關(guān)的信息導(dǎo)致公眾過度恐慌”的原因。47%的受訪者信賴來自專業(yè)和權(quán)威食品安全信息發(fā)布系統(tǒng)，可見建立專業(yè)權(quán)威的食品安全信息發(fā)布系統(tǒng)成為當(dāng)務(wù)之急。同時，中國以“一個部門負(fù)責(zé)一個環(huán)節(jié)”的政府食品安全信息披露主體為主，但忽視了食品安全問題本身的特點，導(dǎo)致食品安全信息披露主體分散，缺乏有效的信息共享協(xié)調(diào)機制。中國同時存在食品安全信息的權(quán)威檢驗機構(gòu)較少、技術(shù)落后、采集渠道分散，不能保證食品安全信息采集及時、準(zhǔn)確和全面，缺乏信息風(fēng)險分析的相關(guān)制度，不能保證食品安全信息加工處理的科學(xué)、合理和及時。

加強我國食品安全政府監(jiān)管的策略

完善法律體系，統(tǒng)一安全標(biāo)準(zhǔn)

發(fā)達國家食品質(zhì)量安全法律法規(guī)完善，涵蓋了動植物及其生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)。此外，根據(jù)日韓等發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理經(jīng)驗，首先頒布一部基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和綜合性的法律法規(guī)，以此為基礎(chǔ)再進行細(xì)化。然而，目前我國食品尤其是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理部門較多，部門之間各自為政，導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系雜亂，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)體系不完善，突出表現(xiàn)在《農(nóng)業(yè)法》《食品安全法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)之間不協(xié)調(diào)。因此，一是要加強頂層設(shè)計，加強法律制定的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和全面性，力爭在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全出現(xiàn)問題時有一套統(tǒng)一的法律體系去應(yīng)對。如歐盟已經(jīng)頒布了一套綜合性的食品安全法規(guī)，旨在全面保護公眾的食品安全，同時還要考慮到對動物健康和福利，植物健康和環(huán)境的保護，并在此框架下頒布食品法和飼料法，涵蓋了生產(chǎn)、加工和銷售的所有階段。二是要改進食品安全技術(shù)監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)化體系。技術(shù)監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)化體系在每個食品供應(yīng)鏈中實施，為檢驗、測試和質(zhì)量認(rèn)證提供依據(jù)。比如，歐盟于1997年通過的“食品法綠皮書”為食品安全監(jiān)管體系提供了基本框架。于2000年1月12日通過另一份食品安全白皮書，設(shè)立了“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全監(jiān)管目標(biāo)，并指明了食品安全是歐盟食品法規(guī)的主要目標(biāo)。為了統(tǒng)一和協(xié)調(diào)成員國的食品安全規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，制定了《食品衛(wèi)生法》《共同食品法》和其他20多項與食品安全有關(guān)的法律，以建立更好的技術(shù)監(jiān)管體系。此外，還制定了一系列食品安全規(guī)范，包括動植物疾病控制，農(nóng)藥殘留控制，食品生產(chǎn)衛(wèi)生規(guī)范，進口食品準(zhǔn)入控制等標(biāo)準(zhǔn)。三是要加強與國際農(nóng)產(chǎn)品法典委員會（CAC）的合作與交流，根據(jù)我國基本國情進一步修訂、補充和完善我國有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品安全的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，逐步分階段統(tǒng)一國內(nèi)和國際公認(rèn)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。

逐步推廣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度

目前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度是保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最有效的技術(shù)手段之一，作為一種風(fēng)險管理工具，允許食品企業(yè)或當(dāng)局召回不安全的農(nóng)產(chǎn)品。歐盟有大量可供學(xué)習(xí)的經(jīng)驗，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度是歐盟食品安全監(jiān)管體系的基石，歐盟于2002年通過《通用食品法》，要求所有食品和飼料生產(chǎn)實體都必須可追溯，所有食品和飼料經(jīng)營實體實施特殊的可追溯系統(tǒng)，生產(chǎn)和經(jīng)營實體必須能夠確定其產(chǎn)品的來源和去向，并在必要時迅速向主管當(dāng)局提供有關(guān)信息。除一般要求外，針對具體的農(nóng)產(chǎn)品制定特殊的產(chǎn)品追溯要求（如蔬菜、水果、牛肉、魚、橄欖油等品種），以便消費者能夠確定其來源和真實性。我國也在探索建立部分品種農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全追溯體系，2014年7月的一份報告顯示，國內(nèi)已有超過2 000家企業(yè)被納入可追溯系統(tǒng)，每天可追溯的信息超過100萬條，涵蓋超過3萬t和300多種肉類和蔬菜。盡管如此，這種安全追溯機制仍然只占我國市場上銷售的農(nóng)產(chǎn)品一小部分，我國仍需要在農(nóng)產(chǎn)品安全追溯方面實現(xiàn)破局，結(jié)合國情逐步推廣農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度，一是由政府主導(dǎo)，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺，確保農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量安全信息的統(tǒng)一性和透明性。二是要建立追溯數(shù)據(jù)檔案管理系統(tǒng)，保存農(nóng)產(chǎn)品“從農(nóng)田到餐桌”的整條供應(yīng)鏈上的全部信息，使得農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯有數(shù)據(jù)可循。三是要考慮與發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)編碼體系對接，提高我國農(nóng)產(chǎn)品國際市場參與度，從而擴大農(nóng)產(chǎn)品的對外出口總量，提升附加值。

破除分段監(jiān)管盲區(qū)，理順農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體系

在食品安全監(jiān)管工作方面，根據(jù)我國具體國情對監(jiān)管體系進行修改和完善，逐步消除現(xiàn)有的多段監(jiān)管制度存在的盲區(qū)。國外食品安全監(jiān)管有諸多經(jīng)驗和模式可供參考，比如美國的監(jiān)管模式，由農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗局（FSIS）負(fù)責(zé)監(jiān)管肉類和家禽的食品安全，而美國FDA負(fù)責(zé)所有其他食品加工業(yè)務(wù)，通過職能分割，實現(xiàn)高風(fēng)險的肉禽類農(nóng)產(chǎn)品的全鏈條監(jiān)管。比如，韓國的監(jiān)管模式，則是在農(nóng)林部下設(shè)立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理局，專門從事農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量管理。在未來市場監(jiān)管的大格局下，我國亦可以探索將分段監(jiān)管的部分或全部農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管職能，如肉類、蔬菜、乳制品等，劃歸到農(nóng)業(yè)部門并設(shè)立專職機構(gòu)對其進行全鏈條管理，確定農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的主體地位，在此基礎(chǔ)上理順農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的機構(gòu)設(shè)置，形成層級清晰、職責(zé)分明、信息公開的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機制，有效規(guī)避由于各自為政所帶來的信息不對稱等問題，消除分段監(jiān)管所帶來的職能交叉和監(jiān)管盲區(qū)。

改革信息披露機制，消除公眾恐慌心理

目前，中國的食品安全信息披露系統(tǒng)建設(shè)還處于探索階段。到目前為止，還沒有建立高效、廣泛的公眾參與食品信息發(fā)布平臺?？梢越梃b歐美等各個發(fā)達經(jīng)濟體的信息披露實踐工作，比如美國在全國范圍內(nèi)建立起信息收集、評估和反饋的信息系統(tǒng)，利用美國各級政府的食品安全監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)，公開披露食品安全信息，并積累了豐富的經(jīng)驗。歐盟則是通過建立歐洲食品安全局，與風(fēng)險評估者、風(fēng)險管理者、政策制定者、非政府組織、學(xué)術(shù)團體以及媒體等6類組織進行風(fēng)險信息溝通，對食物產(chǎn)業(yè)鏈直接或間接相關(guān)的風(fēng)險進行獨立的科學(xué)評估，并通過多種渠道進行食品安全風(fēng)險披露，但不負(fù)責(zé)處理任何風(fēng)險管理問題，由歐盟有關(guān)機構(gòu)和成員國本身負(fù)責(zé)執(zhí)行風(fēng)險管理。歐洲食品安全局還負(fù)責(zé)科學(xué)和技術(shù)支持，充分利用其獨立的科學(xué)資源并履行其使命，識別新的風(fēng)險評估問題，協(xié)調(diào)風(fēng)險溝通，分享科學(xué)信息，并確保最高水平的消費者安全。日本設(shè)立了食品安全委員會這一獨立機構(gòu)，不受任何機構(gòu)干預(yù)，從社會接納食品、生物、化學(xué)方面由專業(yè)人士進行食品風(fēng)險評估，定期與政府監(jiān)管部門召開聯(lián)合會議，溝通風(fēng)險評估所發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險點，并提出整改措施和建議，同時與消費者和地方公共團體進行信息溝通和意見交流，進行風(fēng)險溝通。

在食品信息披露方面，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)不僅僅要通過傳統(tǒng)出版物和電子媒體，更要建立全國范圍內(nèi)有影響力的統(tǒng)一平臺，向公眾推送食品安全信息和食品安全監(jiān)管的依據(jù)，建立一套行之有效的信息披露機制，并鼓勵志愿者、公眾和其他利益攸關(guān)方積極參與食品安全風(fēng)險的判斷和評論。同時，可以探索通過第三方購買服務(wù)的形式，通過收集新的食品安全風(fēng)險的早期信號，取得食品安全專家協(xié)助而建立一套風(fēng)險信息識別系統(tǒng)，并篩選識別出潛在的食品安全風(fēng)險，以協(xié)助政府機構(gòu)和食品行業(yè)采取主動預(yù)防措施應(yīng)對識別出的新的食品安全風(fēng)險，及時披露食品安全風(fēng)險信息，掌握輿情的主動權(quán)。

建立食品監(jiān)管的社會共治體系

2009年頒布的《中國食品安全法》及其2015年修訂版仍主要基于政府食品安全控制不力和缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)程序會導(dǎo)致食品安全問題這一觀點。然而，需要意識到，分散的食品生產(chǎn)、加工和交易系統(tǒng)過于龐大，無法對流程的所有階段進行有效率的監(jiān)控。一種更有效的方法可能是監(jiān)管機構(gòu)為企業(yè)提供更好的激勵措施，以保證企業(yè)自身的食品安全。特別是，目前中國的利益攸關(guān)方參與仍然有限，國家政府機構(gòu)、非政府機構(gòu)、特殊利益集團和價值鏈參與者在內(nèi)的主要利益攸關(guān)方的觀點需要更好地納入食品安全監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)制定中。除了加強政府部門的食品安全監(jiān)督，還應(yīng)為企業(yè)經(jīng)營者提供更多幫助，以便在技術(shù)和信息共享方面實施食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。過度依賴強制手段往往僅能保證最低限度的合規(guī)水平，對公共衛(wèi)生的次優(yōu)改進，以及繁瑣的監(jiān)督和執(zhí)法成本。整個監(jiān)管過程中公共和私營食品安全管理工作的整合被視為提高食品安全水平，降低成本和更有效地分配監(jiān)管資源的機會。實行監(jiān)管層面社會共治，首先能提高食品經(jīng)營者對食品安全監(jiān)管的依從性，提高中國的整體食品安全和公共衛(wèi)生水平。社會共治的特點是自我監(jiān)管和立法行動的協(xié)調(diào)，并增加了私營部門的責(zé)任，以改善食品安全和增加公共衛(wèi)生。其次，減少政府的監(jiān)管成本和業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合規(guī)成本。通過促進不同政府機構(gòu)之間以及中央和地方政府之間的合作，可以降低政府的監(jiān)管成本。在制定食品安全法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)時納入的私人建議越多，合規(guī)成本對企業(yè)經(jīng)營者的影響就越小。比如，法國在農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留限額的監(jiān)管方面，通過社會共治促使監(jiān)管機構(gòu)從懲罰轉(zhuǎn)向基于激勵和信息計劃的預(yù)防措施，有效降低了政府的監(jiān)管成本和業(yè)務(wù)經(jīng)營者的合規(guī)成本。另外，社會共治有助于升級食品工業(yè)結(jié)構(gòu)和增強中國食品出口的競爭力。采用共同監(jiān)管將使更安全和更大的食品企業(yè)受益更多。從長遠(yuǎn)來看，公司可以通過外國市場準(zhǔn)入，以及更高的管理水平、更高的生產(chǎn)效率，從公私合作中受益于食品安全監(jiān)管，這無疑將提升中國食品企業(yè)的競爭力。