南方周末記者 劉佳 南方周末實習生 馬月 方晨堃

一輪輪督察，環(huán)保人已如履薄冰。問題解決不了，只能自己爆料給媒體?！安蝗弧啊仡^看被問責的還是環(huán)保?！?/p>

“基層環(huán)保部門擔負的責任與自身諸多條件不匹配、不對等，造成諸多無奈，或許才是基層環(huán)保部門近年來陷入問責不斷、事故不止怪圈的根本原因。”

南方周末記者 劉佳

南方周末實習生 馬月 方晨堃

在環(huán)保局工作的第22個年頭，2018年1月，北京延慶環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察隊隊長左樹強迎來了嘉獎，被致敬為2017“最美基層環(huán)保人”——這是萬里挑一的殊榮，全國環(huán)保系統中只有10人獲獎。

沒想到兩個月后，他卻因受到降級處分被通報。在中央環(huán)保督察的問責名單里，他是北京市的百分之一。

內蒙古、黑龍江等16省份已經公開通報了中央環(huán)保督察移交生態(tài)環(huán)境損害責任追究問題情況，南方周末記者梳理各省公開數據共計870人，包括職務、姓名、問責原因等信息發(fā)現，在環(huán)保系統工作的最多，高達120人，意味著每7人中約有1人。

環(huán)保系統也是受到較重問責最多的部門，受到“記過”以上問責的，環(huán)保系統有26人，黨政“一把手”16人，其次是國土、保護區(qū)管理部門、水利和林業(yè)。

在一些地方，環(huán)保問責變成了只問責環(huán)?；蚱渌嚓P部門，戰(zhàn)友之間只能互相開解“問責是暫時受點委屈，輪流背”。

“沒有駕駛證的人開了輛無牌照的車上路，你說交警會不會被問責？可能永遠不會。但是到了環(huán)保這，他沒牌照，壓線了，還要問你的責?！蔽靼材抄h(huán)境監(jiān)察隊隊長的張勇（化名）想不通，“發(fā)牌照的人呢？”

問責之后：“每次檢查都像 是不斷揭開傷疤”

左樹強通過同事婉拒了南方周末記者的采訪，“不想再提”。

他被問責的原因是延慶區(qū)白河堡飲用水水源一級保護區(qū)內違規(guī)建有天池賓館項目，二級保護區(qū)內違規(guī)建設山里樂活酒店項目，因同一緣由被問責的還有延慶區(qū)副區(qū)長、環(huán)保局局長和副局長等共計至少14人。

在同事的眼中，左樹強是名兢兢業(yè)業(yè)做事的老環(huán)保，讓人更想不通的是，從機動車排放管理站調到監(jiān)察隊，“左隊剛來兩個月就迎來督察，此前的工作與白河堡飲用水水源地并無交集”。

作為廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳野生動植物保護與自然保護區(qū)管理處處長，蔣迎紅受到的是行政警告處分。很長一段時間里，她都有些“走不出來”。2018年9月初，面對“綠盾2018”監(jiān)督檢查組談起被問責的事，她仍然一臉愁容，“每次檢查都像是不斷揭開傷疤”。

根據對廣西的督察通報，為了使茅尾海紅樹林自治區(qū)級自然保護區(qū)與新城建設相適應，2014年5月，欽州市未經請示即調整了自然保護區(qū)范圍功能，大幅侵占保護區(qū)面積，而自治區(qū)林業(yè)廳、環(huán)保廳審核把關不嚴、工作不嚴謹。

加之恭城縣海洋山自治區(qū)級自然保護區(qū)違法采礦污染環(huán)境問題，蔣迎紅與自治區(qū)林業(yè)廳原副廳長同被問責。

環(huán)保問責給基層官員帶來震懾，“嚴肅、深刻”是祁連山生態(tài)破壞問題追責后甘肅一位官員的評價。

轟動全國的還有對環(huán)境監(jiān)測數據造假的問責，西安市長安區(qū)、山西臨汾、寧夏石嘴山“冰雕”事件，涉事官員都被追責甚至入刑。

張勇對南方周末記者回憶，西安市長安區(qū)事件之前剛剛開始空氣質量考核不久，“造假監(jiān)測數據很普遍，書記或者區(qū)長跟你說，咱們地形好，但是人家通過造假數據比你好看得多，你怎么辦？”直到長安區(qū)出事了，大家才知道，“這是殺一儆百，不能這樣了?！?/p>

一輪輪督察，環(huán)保人已如履薄冰。問題解決不了，只能自己爆料給媒體。

2018年5月，中央環(huán)保督察組“回頭看”前夕，江西宜春一處工業(yè)園偷埋沉淀泥，擅自處置危險廢物，被媒體曝光。

一位宜春當地官員向南方周末記者透露，其實，媒體的素材是環(huán)保局人員提供的，因為推動許久無法解決，“不然‘回頭看被問責的還是環(huán)保?！?/p>

問責不斷、事故不止的怪圈

2018年10月23日，中央環(huán)保督察對河北、內蒙古等10省份“回頭看”已經完成反饋。如果第一輪“全覆蓋”督察是體檢，此次“回頭看”則是“看病抓藥”后的一次“復查”。

雖有成效，但“敷衍整改”“表面整改”“假裝整改”也成為“回頭看”中高頻詞。環(huán)境部在通報中也毫不留情，不乏“變本加厲”“現場景象觸目驚心”“情節(jié)嚴重、性質惡劣”等嚴厲措辭。

在江西贛州，一些部門在整改報告編制過程中弄虛作假，導致需要治理的廢棄稀土礦山面積減少約10平方公里。

在中央督察組最早進駐的河北，唐山市高新區(qū)和蘆臺經濟開發(fā)區(qū)的環(huán)保督察整改方案，除個別地名人名外，其余內容完全一致，明顯相互抄襲；廊坊市固安、永清等縣制定的整改方案照抄照搬、敷衍應付。

“難以想象，環(huán)保風暴與高壓之下，有些地方的環(huán)保意識還如此淡漠?！币晃粎⑴c“回頭看”的督察組成員告訴南方周末記者。他認為，之所以環(huán)境意識淡漠，一定程度上是因為環(huán)保風暴更多是刮向了環(huán)保部門。

督察機構早就意識到這個問題。2014年，時任環(huán)境保護部華東局督查中心五處副處長、處長的沃飛、徐亦鋼在《中國環(huán)境報》撰文：“基層環(huán)保部門擔負的責任與自身諸多條件不匹配、不對等，造成諸多無奈，或許才是基層環(huán)保部門近年來陷入問責不斷、事故不止怪圈的根本原因?！?/p>

贛州事件中，編制虛假報告的是礦管、林業(yè)及水土保持等部門，而此前被問責的是贛州市原副市長和三名環(huán)保系統官員——贛州市環(huán)保局局長、信豐縣環(huán)保局副局長和一名環(huán)境監(jiān)察中隊長，中隊長處理最重，已被免職。

“撇開占極少數的違法亂紀者不說，一些環(huán)境問題的出現，并非完全由于環(huán)保工作人員主觀上原因導致的失職、瀆職，而是基層環(huán)保部門擔負的責任與自身諸多條件不匹配、不對等，造成諸多無奈。”沃飛、徐亦鋼在前述文章里指出。

在其他環(huán)保相關部門，也有類似的情況。

蔣迎紅的“苦衷”是，1982年搶救性建立保護區(qū)的大背景下，涵養(yǎng)水源為主的森林類保護區(qū)只是描述了大致范圍，而后陸續(xù)升格為國家級的保護區(qū)明確了界線范圍，但是廣西還有海洋山等11個保護區(qū)界線不明確。

“在桂東的那林鎮(zhèn)，幾乎行政界線范圍內都納入保護區(qū)?！笔Y迎紅認為，如果據此認定保護區(qū)范圍“大幅度瘦身”并不科學，還要考慮原住民的生計問題。

“保一方水土為了百姓，但是百姓利益一直受損，保護者做了很多，但是一樣擔責，好像誰都沒享受到保護的成果?！币晃粡V西壯族自治區(qū)的官員坦言，“保護區(qū)做了這么多年有點失敗。”

確界問題被廣西林業(yè)看做“硬骨頭”，僅靠環(huán)保、林業(yè)一兩個部門解決不了，需要協調各個利益相關方，還要橫向與其他部門打交道，比如國土部門配合、財政部門撥款。

蔣迎紅反思了很久，結論是：再來個檢查，問題依然解決不了?！按_界不解決，問題就是死胡同越走越窄，如果能挨個處分就解決，我們可以背，也算完成歷史使命了?！?/p>

建立環(huán)保責任清單，“誰的孩子誰抱”

根據南方周末記者統計，870人中，從問責方式上看，“警告和誡勉談話”這種較輕的處理方式最多，共計528人，占比超過60%。

這些在中央黨校、國家行政學院教授李永忠看來，都是“紅紅臉”。余下有記過、大過約20.0%，而真正降職或被免的合計只有45人，占5.2%。

“這5.2%是真的動了你的位置，不動位置幾乎起不到作用?！敝泄仓醒朦h校、國家行政學院教授竹立家分析，如果是就某問題大面積問責多名官員，起到的作用更小，“法不責眾，大家都不怕?！?/p>

竹立家介紹，從國外情況看，一旦因為問題嚴重對官員提起問責，首先是免職，且被問責官員不能再復出，除非通過選舉再次上臺?！皢栘熀蟆仡^看仍然發(fā)現弄虛作假的行為，說明目前部分官員已經對問責有了免疫力?！?/p>

“一般說問責，最有效的肯定是‘一把手?！敝窳⒓腋嬖V南方周末記者，“環(huán)保的主體責任還是政策制定者，即市委或市政府，環(huán)保部門負有監(jiān)督責任?！?/p>

竹立家認為，一些地方為了政績引入污染企業(yè)，在這一過程中環(huán)保部門很少有發(fā)言權，造成污染后再來問責環(huán)保部門，問題在于沒有厘清各部門在環(huán)境保護上的職責、權限，規(guī)范相關程序，所有相關部門都有對應的職責，“板子沒打對，效果就不會好”。

不過，越來越多政府“一把手”開始重視環(huán)保，從中央環(huán)保督察“回頭看”的情況也可以窺探一斑。黨政“一把手”參加中央生態(tài)環(huán)保督察進駐動員會已經成為一種慣例。除了督察組正副組長和全體督察成員要參會外，各省的省委書記、省長以及省直各部門主要負責人均參會，省委書記均發(fā)言表態(tài)。

比如，據中國環(huán)境報報道，10月30日上午，湖南省開展“回頭看”工作召開了動員會。當日下午，湖南省委書記杜家毫在第一時間趕往長沙市岳麓污水處理廠，現場督辦環(huán)保督察問題整改。11月5-6日，四川省委副書記、省長尹力赴內江市和自貢市，調研督導了沱江資中段和釜溪河流域綜合治理及生態(tài)修復工程建設情況。

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也有些地方已經意識到，“環(huán)保問責”并不是“問責環(huán)保”。

多個信源對南方周末記者介紹，在2018年9月初的河南省生態(tài)環(huán)境保護大會上，河南省常務副省長黃強指出，要扭轉把環(huán)保問責異化為問責環(huán)保的不正確傾向：“基層環(huán)保部門的干部問責光了，環(huán)保鐵軍誰來打造？”

中辦在2018年6月底印發(fā)的《堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中提到，嚴格實行“黨政同責”“一崗雙責”。

作為意見起草組成員之一，國家環(huán)境保護督察專員徐必久指出，過去，中央環(huán)保風暴席卷地方，被問責更多的是基層環(huán)保人員。今后，“生態(tài)環(huán)境出了問題，首先問責省委市委書記，其次省長市長。各地區(qū)部門制定年度任務清單，強化考核問責。誰的孩子誰抱。”

目前，環(huán)保責任清單在各地的進展不同，一些地方尚未發(fā)布。而已發(fā)布的大多為規(guī)范性文件，沒有強制法律約束力。環(huán)保責任的厘清，有必要在法制框架內進行，而目前實踐中創(chuàng)新的有關環(huán)保問責機制是否有必要納入法制框架，仍然在研究之中。

中國人民大學法學院竺效教授團隊受生態(tài)環(huán)境部政研中心委托，正在承擔《地方環(huán)保問責機制創(chuàng)新與法制化研究》課題，以地方環(huán)保問責和環(huán)保監(jiān)管履職責任清單、盡職免責機制這一“一體兩翼”的系列制度為研究框架。

“量化問責目前實踐中出現的案例較少，而且一些地方的責任清單及其配套機制缺乏或者規(guī)定不具體，若要未來要將量化問責制度進行法制化，還需要有一系列配套措施，例如，必須先規(guī)定環(huán)保監(jiān)管的責任清單、盡職免責體系?！闭n題組主要成員丁霖博士告訴南方周末記者。根據課題組的問卷調查和實地訪談，基層環(huán)保系統大部分都對責任清單的厘清和盡職免責機制的建立抱有較高期待。

早在2016年，“環(huán)保問責怎么問”也在《中國環(huán)境報》上掀起了一輪系統內討論。

時任江蘇省環(huán)保廳政策法規(guī)處副處長賀震舉例，泰州“12·19”天價環(huán)境公益訴訟案中，一度曾有輿論和公眾，甚至頗有名望的專家也要求追究當地環(huán)保部門的責任，但水污染防治法第八條明確規(guī)定，“交通主管部門的海事管理機構對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理”。依照事實和法律，兩名海事局的干部在泰興廢酸傾倒案中被追究了刑事責任。

西安市西咸新區(qū)環(huán)保局局長吳金文則從選人用人上提出了另一種思路，環(huán)保部門的“一把手”需要跨部門工作經驗，一方面能跨部門協調，另一方面也能了解環(huán)保職責之外的事情，“提前謀劃，提早推進，環(huán)保部門就不太有機會被問責處理?！?/p>