杜翠萍

（山西省林權(quán)服務(wù)中心，山西 太原 030012）

為了全面實施農(nóng)業(yè)保險預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效益，推進山西省政策性森林保險事業(yè)長效發(fā)展，根據(jù)財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）和《關(guān)于 2013年度中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼有關(guān)事項的通知》（財金〔2013〕73號）以及山西省財政廳、山西省林業(yè)廳、山西省保監(jiān)局印發(fā)的《山西省森林保險保費補貼試點實施方案》（晉財金〔2013〕78號）文件要求，山西省林權(quán)服務(wù)中心組織各市縣林權(quán)部門會同中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司，對2014—2016年度山西省政策性森林保險保費補貼資金的運行績效進行了分析和評價。

一、山西省森林保險發(fā)展現(xiàn)狀

（一）森林保險補貼情況

目前，山西省政策性公益林保險所涵蓋的標的范圍有健康生長的有林地、未成林造林地以及特種灌木林地。按照“投保則補、不保不補”的原則，各級財政對投保的生態(tài)公益林給予100%的保費補貼，每畝補貼1.8元。其中，省直國有林場，中央財政補貼50%（中央財政每畝補貼0.9元）、山西省財政補貼50%（山西財政每畝補貼0.9元）；市直林場，中央財政補貼50%（中央財政每畝補貼0.9元）、省財政補貼30%（山西財政補貼54元/百畝）、市財政補貼20%（市級財政補貼36元/百畝）；縣直林場，中央財政補貼50%（中央財政90元/百畝），省財政補貼30%（山西財政補貼54元/百畝），市縣財政各補貼10%（市縣財政各補貼18元/百畝）；集體所有與縣直林場補貼類同（見表 1）。

表1 各級財政公益林保險保費補貼比例（%）

森林保險合同簽訂后，由保險公司報經(jīng)同級林業(yè)主管部門審核認定，林業(yè)部門、保險公司共同向財政部門申請保險保費補貼。

（二）森林保險投保情況

2014年3月山西省啟動政策性森林保險工作以來，實際投保的面積：2014年度5 559萬畝（其中：省直九大林局1 453萬畝，市縣國有、集體4 106萬畝）；2015年度入保面積5 691萬畝（其中：省直九大林局1 453萬畝，市縣國有、集體4 238萬畝）；2016年度入保面積5 733萬畝（其中：省直九大林局1 455萬畝，市縣國有、集體4 278萬畝），2014—2016年投保面積共計16 983萬畝。

（三）森林保險運行方式

森林保險堅持生態(tài)公益林投保主體（林業(yè)經(jīng)營單位、造林大戶、農(nóng)村林業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)戶）與承保機構(gòu)雙方自愿參與的原則。省國有林場的投保，由省直林局組織所屬林場與林局所在地保險公司分別簽訂森林保險合同；市、縣所屬國有林場采用屬地原則直接與當?shù)爻斜C構(gòu)簽訂森林保險合同；其他已確權(quán)的投保主體（林業(yè)經(jīng)營單位、造林大戶、農(nóng)村林業(yè)專業(yè)合作組織、農(nóng)戶等林權(quán)人），由縣林業(yè)局統(tǒng)一組織統(tǒng)一代保，即：林權(quán)人委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂委托書，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府匯總后交付縣林業(yè)局，由縣林業(yè)局統(tǒng)一與保險公司簽訂保險合同。省市縣三級林業(yè)部門積極配合各級承保機構(gòu)，充分利用各種媒體，如電視、廣播、微信公眾平臺等，采用形式多樣的新媒體傳播方式廣泛宣傳，提高廣大林農(nóng)的抗風險意識和保險意識，使林農(nóng)真正從森林保險工作中得到實惠，并鼓勵林業(yè)相關(guān)部門（國有和集體林場、林業(yè)企業(yè)、林農(nóng)合作經(jīng)濟組織）發(fā)揮示范作用。

二、山西省森林保險項目績效評價與分析

（一）績效評價方法

山西省林權(quán)管理部門組織成立績效評價小組。一是評價小組依據(jù)山西省林業(yè)廳《實施方案》中規(guī)定的各項考核指標體系，對照有關(guān)政策和相關(guān)依據(jù)，對承保資料、保單憑證、保費構(gòu)成以及保費補貼到位情況等逐一進行審核；二是到基層走訪農(nóng)戶，發(fā)放120多份問卷調(diào)查了解項目的規(guī)范承保情況、理賠結(jié)算情況、投保與承保雙方的工作協(xié)調(diào)情況、工作經(jīng)費落實情況、服務(wù)態(tài)度及服務(wù)質(zhì)量、社會滿意度等內(nèi)容；三是根據(jù)承保資料、理賠資料和調(diào)查走訪情況對評價指標進行打分；四是依據(jù)打分情況，分析項目的決策、管理和績效情況，發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的問題，提出改進意見建議，并達成共識。

（二）績效評價指標體系

1.項目決策情況。堅持“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則，按照山西省財政廳、山西省林業(yè)廳、山西省保監(jiān)局印發(fā)的《山西省森林保險保費補貼試點實施方案》（晉財金〔2013〕78號）的要求，結(jié)合山西省實際情況申報了政策性森林保險保費補貼險種和規(guī)模。全年財政保費補貼規(guī)模達1億元，其中：中央補貼5 000多萬元，省財政補貼3 500多萬元，市縣財政補貼1 500多萬元。

2.資金到位情況。按照實際承保數(shù)量計算，中央、省、市、縣四級財政2014年保費補貼資金合計為10 006.2萬元（其中：中央財政保費補貼資金達5 003.10萬元，山西省財政保費補貼資金達3 524.94萬元，市縣財政保費補貼資金達1 478.16萬元）；2015年保費補貼合計為10 243.8萬元（其中：中央財政保費補貼資金達5 121.90萬元，山西省財政保費補貼資金達3 596.22萬元，市縣財政保費補貼資金達1 525.68萬元）；2016年保費補貼合計為10 319.58萬元（其中：中央財政保費補貼資金達5 159.79萬元，山西省財政保費補貼資金達3 619.82萬元，市縣財政保費補貼資金達1 539.97萬元），2014—2016年三年來各級政府投入保費補貼共計30 569.4萬元。

3.資金管理情況。山西省財政廳、各市縣財政局對政策性森林保險保費補貼資金實行嚴格的預(yù)算管理，做到保費補貼資金“一年一結(jié)”。年終對森林保險保費補貼資金進行結(jié)算，保險承辦機構(gòu)按照規(guī)定進行會計核算，做到專戶儲存、單獨建賬、分險種核算。承保機構(gòu)巨災(zāi)風險準備金的提取和管理按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，2014—2016年共提取準備金1 944.46萬元，其中，中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司2014—2016年按照4.96%、6.57%、8%提取的準備金分別是 239.29萬元、325.68萬元、397.32萬元，合計962.29萬元；中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司2014—2016年按照5.79%、6.4%、6.27%提取的準備金分別是306.82萬元、339.77萬元、335.58萬元，合計982.17萬元。

（三）績效運行分析

1.產(chǎn)出情況分析

2014年承保機構(gòu)補貼收入達到10 006.2萬元，理賠金額359.18萬元（理賠43起案件），結(jié)案理賠率3.59%；2015年承保機構(gòu)補貼收入達到10 243.8萬元，理賠金額5 901.27萬元（理賠183起案件），結(jié)案理賠率57.61%；2016年承保機構(gòu)補貼收入達到10 319.58萬元，理賠金額985.73萬元（理賠117起案件），結(jié)案理賠率9.55%。2014—2016年三年來，承保機構(gòu)補貼收入共計30 569.4萬元，理賠金額7 246.18萬元，平均賠付率為23.7%。

2.效益性分析

（1）經(jīng)濟效益。一是財政資金撬動效應(yīng)明顯。山西省2014—2016年度政策性森林保險綜合險的保險金額10 189 861萬元，中央、省、市、縣四級財政實際投入保費30 569.4萬元，保費補貼資金放大倍數(shù)（或撬動效應(yīng)）為333.33倍，即財政補貼1塊錢，可以化解333.33元的森林風險；二是林農(nóng)獲得收益。2014—2016年度共發(fā)生森林災(zāi)害343起案件，四級財政累計保費補貼規(guī)模達到3億多元，理賠金額7 246.18萬元，受災(zāi)林木得到理賠，林農(nóng)減少了經(jīng)濟損失。

（2）社會效益。通過對涉保人員進行問卷調(diào)查統(tǒng)計，對承保機構(gòu)整體工作態(tài)度及服務(wù)的滿意度為78.2%，其中，中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司121份問卷中，滿意度70%；中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司山西省分公司的125份問卷中，滿意度86.4%。在246份調(diào)查問卷中，97.69%的涉保人員對森林保險的實施持認可和歡迎態(tài)度，參與熱情高漲，積極配合響應(yīng)參保號召，認為在恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、彌補經(jīng)濟損失等方面，理賠款資金發(fā)揮著巨大作用。此外，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然林農(nóng)具有較高的參與度，但是近75%的林農(nóng)對政策性森林保險的普遍認知程度較低，75%的林農(nóng)表示不了解、不熟悉森林保險政策和合同的具體條款，知道森林保險是一項惠民的好政策，但對其作用和意義的認識不夠。

（3）政策效益。一是采取“廣覆蓋、低保額、低保費、保成本”的原則，既調(diào)動了林農(nóng)和保險機構(gòu)雙方的積極性，又減輕了財政負擔，確保災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)；二是惠農(nóng)政策突出，農(nóng)戶保費“零”負擔。全省的政策性公益林保險保費均由各級政府承擔，林農(nóng)不承擔任何費用。山西省政策性森林保險是由政府參與和主導的，一方面體現(xiàn)了政府對林業(yè)工作的高度重視，另一方面，也是林權(quán)制度改革的一項政策性舉措，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式，使廣大農(nóng)民和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者真正享受到改革的紅利，充分調(diào)動了他們參與林業(yè)生產(chǎn)活動的熱情，獲得一定的收益。

森林保險綜合險作為山西省的政策性農(nóng)業(yè)保險之一，三年來得到了四級財政的大力扶持，維護了林業(yè)生產(chǎn)者權(quán)益，森林資源得到有力保障，這得益于政府的正確引導，保險公司的周到服務(wù)和協(xié)同部門的積極配合。項目的實施起到了森林保險的風險補償和防災(zāi)減災(zāi)作用，提高了林業(yè)生產(chǎn)抗風險能力，分散和轉(zhuǎn)移了山西省森林災(zāi)害風險，促進了山西省林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；得到了廣大林農(nóng)的一致好評和擁護，政策效益、經(jīng)濟效益和社會效益及財政支出績效評價良好。但是也存在一些問題，理賠率低于其他省份，僅為23.7%，財政保費補貼資金使用效率低，尤其前期預(yù)防資金的投入遠遠不足，財政補貼資金使用效果還有待提升；目前山西省植被恢復(fù)監(jiān)督制度不完善，對賠付資金缺乏相應(yīng)的監(jiān)督措施，政府對森林保險的保費補貼政策仍需進一步優(yōu)化完善。

三、森林保險運行過程中存在的主要問題

（一）預(yù)防投入少，資金效益不高

實施政策性森林保險三年來，四級財政實際投入保費30 569.4萬元，而保險公司實際理賠了7 246.18萬元，理賠率23.7%，遠遠低于內(nèi)蒙、北京等地的森林保險賠付率，保險補貼資金的使用效益在保護森林資源方面未充分發(fā)揮其應(yīng)有作用。承保機構(gòu)在森林災(zāi)害的預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警等方面沒有投入，未采取任何有效的預(yù)防措施，森林災(zāi)害的發(fā)生或蔓延未得到及時發(fā)現(xiàn)和有效控制，挫傷了林農(nóng)投保積極性和主動性，加大了森林資源的損失，“預(yù)防為先，理賠在后”的理賠理念未落在實處。

（二）再植成本高，理賠標準較低

由于山西省生態(tài)環(huán)境脆弱，立地條件較差，造林難度大，再植成本高。山西省林業(yè)六大工程造林標準已由500元/畝提高到800元/畝，而山西省的政策性公益林保險理賠標準僅為600元/畝，其中還包括森林遭受災(zāi)害后清林費用，剩余真正用于造林的資金不足300元/畝，根本無法滿足造林生產(chǎn)的實際需求，幾乎不可能完成植被恢復(fù)任務(wù)。

（三）理賠意識弱，保險賠付率低

一是山西省政策性公益林保險起步較晚，林業(yè)部門和承保機構(gòu)對政策性森林保險業(yè)務(wù)宣傳力度不夠。林農(nóng)對森林保險的必要性認識不足，對森林保險的作用了解有限，風險意識淡薄，維權(quán)意識不強。如：發(fā)生災(zāi)害后，不懂的報案或未及時報案，喪失或錯過了理賠的最佳機會。二是山西具有干旱風大的氣候特點，森林火災(zāi)發(fā)生的頻率較高。但個別基層林業(yè)部門因怕行政問責，不敢如實反映實際著火面積，存在少報、瞞報現(xiàn)象，導致承保機構(gòu)不能如實賠付。

（四）保險內(nèi)容小，責任范圍不全

一是山西省大力發(fā)展林業(yè)六大工程以來，每年新增造林面積達450萬畝，但從2010年開始至今，新造林地卻未納入保險標的范圍，大量新造林地遭受各種災(zāi)害的侵襲后，無法得到保險公司的理賠；二是山西省氣候特殊，風大、缺水、干旱，森林災(zāi)害種類多，但在林業(yè)生產(chǎn)實踐中發(fā)現(xiàn)，很多重要的、頻發(fā)的災(zāi)害未納入保險責任范圍，如旱災(zāi)、鼠兔害等，導致這些災(zāi)害發(fā)生無法得到補償，森林資源得不到有效保障。

四、山西省森林保險補貼政策優(yōu)化建議

（一）投入預(yù)防資金，提升保費效能

增加森林災(zāi)害預(yù)防資金投入，采取一系列行之有效的措施，進一步提升保費效能。一是積極開展森林災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報工作，在災(zāi)害頻發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)和重點區(qū)設(shè)立監(jiān)測點，定期監(jiān)測病蟲害發(fā)生動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)災(zāi)害，發(fā)布預(yù)警信息，在其還未大爆發(fā)造成危害前，提前采取防治措施，不僅能有效控制災(zāi)害的蔓延和危害，最大程度地保護了森林資源，而且避免了巨大經(jīng)濟和生態(tài)損失，減少了防治成本和農(nóng)藥使用量，降低了對環(huán)境的污染；二是定期組織開展培訓班，聘請相關(guān)專家和技術(shù)人員，采取座談會、現(xiàn)場指導、發(fā)放資料等方式，介紹推廣經(jīng)濟實用的造林技術(shù)、科學有效的病蟲害監(jiān)測和防治方法，提高了林農(nóng)的管理和技術(shù)水平，帶動了投保參保的積極性；三是開展基礎(chǔ)科學研究工作，聯(lián)合大專院校、科研院所等機構(gòu)，針對山西省主要的一些森林病蟲害，探索其生物學生態(tài)學特性，開展監(jiān)測防治技術(shù)研究，為生產(chǎn)實踐提供理論參考和科學指導。

（二）節(jié)約再植成本，提高理賠標準

目前山西省政策性公益林保險600元/畝的理賠標準，已經(jīng)遠低于當前800元/畝的造林成本，難以滿足造林生產(chǎn)需要。一方面，需要積極進行溝通研究，提高保險理賠標準；另一方面，積極探索營林技術(shù)措施，核算苗木配植、品種、規(guī)格、數(shù)量等，從各個環(huán)節(jié)節(jié)約造林再植成本。

（三）加大宣傳力度，爭取合理賠償

積極主動向林農(nóng)普及保險知識，逐步提高林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的保險意識，加強部門之間的密切配合，創(chuàng)新組織形式，完善服務(wù)方式，探索森林資源管護與風險防控結(jié)合的新機制，全面提升林業(yè)科學經(jīng)營水平。在全省范圍內(nèi)，通過深入基層宣講、新聞媒體宣傳、發(fā)放宣傳資料等形式，全面深入開展的政策性森林保險的宣傳工作，讓林農(nóng)進一步了解森林保險的作用、重要性，掌握森林保險的投保和賠付辦法，引導他們樹立風險意識和索賠意識，增強風險防范的主動性。保險機構(gòu)也應(yīng)該努力提高服務(wù)意識，注重培養(yǎng)森林保險理賠專業(yè)人才，樹立企業(yè)的良好形象，得到社會和林農(nóng)的認可。

（四）完善保險標的，擴大責任范圍

2013年出臺的《山西省森林保險保費補貼試點實施方案》中，未將新造林地納入保險標的，旱災(zāi)、鼠（兔）害和有害植物（如菟絲子等）危害也未納入保險責任范圍，但林業(yè)生產(chǎn)實踐表明，新造林地受到的危害還是比較嚴重的，導致成活率和保存率降低。再有山西的旱災(zāi)也是年年發(fā)生，晉北地區(qū)的鼠（兔）害尤其是中華鼢鼠危害嚴重，造成了極大的經(jīng)濟損失，林業(yè)資源得不到充分的保障。建議擴大《方案》中保險標的和保險責任范圍。