潘思彤，程 穎

（杭州電子科技大學 會計學院，浙江 杭州 310018）

一、引言

改革開放以來，尤其是在黨的十八大提出《關于深化預算管理制度改革的決定》、2015年起實施新的《預算法》后，各企事業(yè)單位都已意識到深化預算管理改革的重要意義。高校作為一個時刻都被社會公眾和政府關注的行政事業(yè)單位，預算管理是其財務管理工作的重中之重，影響著高校資源配置的優(yōu)劣。然而一直以來的粗放式管理和高校改革后的不斷擴招，使得目前的高校預算管理水平與改革要求存在較大差距。

許江波（2011）通過發(fā)放調查問卷，發(fā)現(xiàn)目前我國高校預算存在校內預算與部門預算脫節(jié)和預算執(zhí)行軟約束等問題并提出了關于改進的思考[1]。方永剛（2016）認為我國高校預算缺乏長期規(guī)劃且預算編制不夠全面[2]。李現(xiàn)宗等人（2012）指出我國的高校預算屬于依附型預算，缺乏剛性和可操作性，他們認為當務之急是轉型為自主發(fā)展型的預算管理[3]。但喬春華（2013）認為，高校的主要資金來源是財政資金，所以要依存于財政資金，不能脫離這種關系去尋求轉型[4]。此外，孫玲、王濤（2018）和陳萍（2010）等人認為目前許多高校預算編制缺乏科學性，提出可以按項目的輕重緩急實行滾動預算的想法[5]。彭秋蓮、楊運東（2016）認為我國高校預算管理缺乏完善的績效評價體系，提出采用平衡記分卡與關鍵績效指標結合的方法設計一套績效評價指標體系的想法[6]。毛建榮、彭松波（2018）指出，由于存在信息不對稱、代理問題和逆向選擇等因素，我國高校預算松弛現(xiàn)象十分突出[7]。

綜合分析現(xiàn)有文獻，主要是對預算管理的某個流程進行分析與建議，缺乏對完整的預算管理工作的研究，然而改善預算管理現(xiàn)狀不能單靠某一環(huán)節(jié)的完善，它是一個整體，如果忽略其他因素，預算管理很可能流于形式?；诖耍疚膶⑵胶庥嫹挚ǎ˙alanced Score card，BSC）引入高校預算管理，樹立預算管理理念，梳理預算流程，試圖構建一個基于BSC的高校預算管理體系，為改善我國高校預算管理現(xiàn)狀提供一些思路。

二、高校預算管理的特點

高校作為非營利性的公共組織，在現(xiàn)有的政策下不存在破產風險。在這個背景下，高校預算主要停留在衡量收支的階段，僅僅把預算管理當作控制支出的手段，預算目標與戰(zhàn)略目標脫節(jié)，資源也沒有得到充分利用。此外，許多高校的院系、部門沒有預算自主權，只能被動接受上級下達的預算控制數(shù)。而由于編制預算的財務人員對各單位業(yè)務了解不充分，使得預算編制不夠全面。最后，高校的首要任務是培養(yǎng)人才、服務社會，因此，對各高校而言，應主要關心畢業(yè)生質量和對社會的貢獻等非財務指標。

三、引入BSC對高校預算管理的影響

（一）BSC的特點

BSC把抽象的戰(zhàn)略目標轉化為具體的行動方案，貫穿客戶、內部流程、財務和學習與成長四個緊密聯(lián)系的維度，使之分解落實為各項指標，是一個多元的管理與績效評價系統(tǒng)。它具有如下特點：

1.戰(zhàn)略導向性。BSC的實質是根據(jù)戰(zhàn)略目標制定行動方案，在這個過程中，行動方案隨指標的分解逐漸落實為長、短期平衡的目標，反過來，每個分解后的指標透過BSC的四個維度，也能起到促進戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的作用。

2.全員參與。由于每個員工都是戰(zhàn)略實現(xiàn)路徑中的一環(huán)，所以BSC強調全員參與，一方面可以增強部門間的合作與信息共享，另一方面，以BSC指標為獎懲依據(jù)有助于提高員工積極性。

3.關注動因。BSC通過不同維度的分解，可以分析出促進戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的一系列動因，關注這些動因，設定相應的目標值，能夠動態(tài)反饋某個環(huán)節(jié)是否偏離戰(zhàn)略目標，并進行有針對性的考核。

（二）基于BSC構建高校預算管理體系的意義

1.樹立正確的預算管理理念。目前許多高校往往是為了預算而預算，這是本末倒置的?；贐SC的預算編制是為了實現(xiàn)戰(zhàn)略目標，在遵循“量入為出”原則的基礎上，對為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的每項收支進行預算。前者并未考慮預算的資源配置，而后者提高了預算資金的使用效益，樹立了成本效益理念。

2.實現(xiàn)預算與戰(zhàn)略的對接。BSC預算的預算指標是由戰(zhàn)略目標分解得來的，實現(xiàn)了預算目標與戰(zhàn)略目標的一致性。

3.控制預算松弛。一方面，BSC預算將戰(zhàn)略目標分解落實到每個成員，細化到每一項支出，能夠制約預算編制松弛，使預算編制完整。另一方面，在上下級不斷溝通交流的過程中，可以降低信息不對稱程度，有效控制預算執(zhí)行松弛。

4.形成合理的指標體系。目前我國許多高校尚未形成完善的預算績效評價指標體系，而預算管理的“收支平衡”原則也使得現(xiàn)有的績效評價指標著重于財務指標，忽視了非財務指標。通過不同維度的分解，BSC可以使財務指標與非財務指標融合在一起，有效彌補傳統(tǒng)績效評價體系的不足。

將BSC引入高校預算管理可以有效克服我國高校預算管理現(xiàn)有的缺陷，因而基于BSC構建高校預算管理體系是十分必要的。

四、基于BSC的高校預算管理組織結構設計

由于高校擁有眾多的學院和職能部門，因此在預算過程中，存在管理協(xié)調難度大的問題。完善的預算管理組織能夠使各方權責明確，保證預算管理的有效運行?；贐SC的高校預算管理組織包括預算管理組織和預算執(zhí)行組織，預算管理組織是在戰(zhàn)略層面主導整個預算流程的最高權力機構，預算執(zhí)行組織由各教學單位和職能部門劃分的責任中心構成（見圖1）。

圖1 高校預算管理組織結構設計

（一）預算管理組織

本文的預算管理組織指的是預算管理委員會,由校長或分管財務的副校長擔任主任，以保證其權威性。其他成員由各院系負責人、計財處的財務人員和其他各職能部門負責人組成，共同為預算管理服務。其主要職責是根據(jù)學校戰(zhàn)略目標確定預算目標；審議各執(zhí)行單位報送的預算草案；與各執(zhí)行單位溝通、協(xié)調在執(zhí)行當中出現(xiàn)的問題；制定高校總體預算；進行預算考評，實施獎懲。

（二）預算執(zhí)行組織

預算執(zhí)行組織由各預算執(zhí)行單位組成，每個執(zhí)行單位都是一個責任中心，他們擁有參與到預算中的權力，也需要承擔相應的預算責任。設立預算執(zhí)行組織，能夠消除推諉扯皮、責任不清的現(xiàn)象，實現(xiàn)預算的嚴肅性。對高校來說，根據(jù)執(zhí)行單位的權責范圍不同，預算執(zhí)行組織主要可以分為職能部門和教學單位兩個層次。

1.職能部門。一般來說，高校的職能部門是不能自主取得收入的，比如計財處、人事處等部門，只能對本部門可控的支出進行預算，所以他們在預算中的責任主要在于依據(jù)戰(zhàn)略目標對本部門的各項支出，如水電費、職工經(jīng)費和辦公費用等進行合理預算，并對下達的預算指標承擔責任。

2.教學單位。學費收入是高校資金的主要來源之一，所以教學單位要重視對學費等收入的預算。此外，教學單位也要對支出進行預算，比如確定獎學金的金額、師生比和其他應承擔的公用經(jīng)費預算。最后，由于高校的主要責任是培養(yǎng)人才、服務社會，教學單位還要對教學質量和科研產出預算負責。

預算管理組織與預算執(zhí)行組織之間并非是割裂的關系，前者站在戰(zhàn)略的層面為預算管理工作指引方向，后者在職能層面推進預算的實施，二者互相配合，促進預算管理的有效運轉。

五、基于BSC的高校預算管理流程

（一）預算編制

預算編制是整個預算流程的起點，預算編制的恰當與否會影響預算目標的實現(xiàn)，然而多數(shù)高校仍按“基數(shù)加增長”編制預算,使得目前高校預算編制水平與改革要求有較大差距。

基于BSC的預算編制采用的是參與式、上下結合的編制方法，在這個過程中，上級單位要與下級部門不斷溝通、協(xié)調，它旨在使預算管理始終以戰(zhàn)略目標為核心，提升預算編制的科學性?；玖鞒倘缦拢?/p>

1.明確戰(zhàn)略目標。高校要結合國家政策和自身的愿景和使命，在SWOT分析的基礎上進行準確的戰(zhàn)略定位，據(jù)此確定戰(zhàn)略目標。

2.下達目標。預算管理委員會根據(jù)高校的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略目標確定預算方向，下達給各個責任中心。

3.編制上報。各責任中心按照政策要求和不同維度的戰(zhàn)略目標，落實到參與預算的每個人，細化每一項收支，制定行動方案，提出論證依據(jù)，確定資金需求，匯總為部門預算草案，上報給預算管理委員會。

4.審查及調整。預算管理委員會對上報的預算草案進行匯總、審查，安排專人負責核對項目是否與高校戰(zhàn)略目標相關、論證是否充分，對不符合要求的項目提出調整意見并及時反饋給各責任中心進行補充、修正。

5.審議批準。在審批階段，預算管理委員會應在匯總各責任中心修正后的預算基礎上，編制整體預算草案，報給人大審批，審批合格的下達批復，不合格的駁回并提出修正意見繼續(xù)調整。

6.下達執(zhí)行。預算管理委員會要在通過審批后，逐級下達審批后的年度總預算和各責任中心的預算目標值。

綜上所述，基于BSC的預算編制流程如圖2所示。

圖2 預算編制流程

（二）預算執(zhí)行

在這個階段，各責任中心要根據(jù)下達的預算目標值開展工作，確保財政資金使用的合理性和規(guī)范性，維護預算的權威性。

首先，把好預算執(zhí)行的審批關。審批人要在審批權限內對本單位資金使用的合理性、真實性和效益性負責，預算金額一經(jīng)確定，未經(jīng)預算管理委員會審議通過，不得隨意調整。此外，財務部門作為預算審批的另一個主體，對手續(xù)不完善、與預算不符的支出項目，要嚴格審批、拒絕付款。

其次，預算執(zhí)行離不開溝通，這一點可以通過建立共享平臺實現(xiàn)。通過共享平臺，上級可以跟蹤預算的執(zhí)行情況，對可能出現(xiàn)的問題，及時反饋并提出預警，各責任中心也可以隨時掌握學校的戰(zhàn)略規(guī)劃和本單位的預算狀況，使整個預算管理過程實現(xiàn)信息的共享、透明。

最后，在預算執(zhí)行時要細化到每項收支的具體信息，即人員經(jīng)費核定到人，辦公支出確定標準和定額，專項資金確定具體項目，全面、真實、完整地反映預算的執(zhí)行情況，確保預算執(zhí)行的嚴肅性。

（三）預算績效考評

預算績效考評是在季末和年末運用一系列指標對預算執(zhí)行情況進行考核與評價，目的是為了檢驗本階段預算的完成情況，提高預算資金的使用效率。在BSC預算管理體系中，預算考評起著承上啟下的作用。首先，通過績效考核，可以使預算執(zhí)行結果與執(zhí)行者自身利益掛鉤，引導執(zhí)行者的行為；其次，從BSC的四個維度對預算執(zhí)行結果與目標值的差異進行分析，尋找產生差異的原因，提出改進的辦法；最后，對選定的BSC指標的目標值與實際值進行比較，計算得分，再對各項得分進行匯總，反映預算執(zhí)行情況。

此外，想要構建一套科學、有效的考評與激勵體系，還需注意以下幾個方面：

1.動態(tài)考核。傳統(tǒng)的預算考核一般是一年一次，這種考核方法可能會導致平時不注重預算執(zhí)行情況，年底突擊花錢現(xiàn)象的出現(xiàn)，而動態(tài)的考核能夠及時調整、控制預算。在年末，對期間與年末的考核結果進行匯總分析，但綜合的預算考核評價要以年末的整體考核為主。

2.柔性考核。因為預算是對未來的計劃和安排，而未來往往是無法準確預測的，所以預算與實際情況會存在一些偏差，所以在考核時應考慮到這些因素的影響，允許一定程度內的偏差。

3.權衡篩選指標。在BSC預算考核中，并不是指標越多越好，首先要選擇易于獲取、計量的重點指標。其次，對于高校這種非營利組織來說，考核指標應以非財務指標為主。最后，還要考慮指標間的關聯(lián)，而不只是簡單收集一些指標。

4.不拘泥于形式。首先，由于不同的責任中心責任不同，其考核指標也應有所不同，比如對于后勤部門來說，他們沒有創(chuàng)收的能力，考核收入就沒有意義。其次，有的指標可以動態(tài)考核，比如收入與支出；有的指標不適合動態(tài)考核，如客戶滿意度、用人單位滿意度。最后，不同的執(zhí)行單位考核時應用的指標權重也要靈活調整。

5.明確獎懲。在預算之前就明確獎懲制度可以促使執(zhí)行者自覺約束自己的行為，使個人目標不至于偏離預算目標。同時，獎懲要及時兌現(xiàn)，否則就會使激勵效果大打折扣。

六、結論

面對預算管理改革的要求和復雜的社會環(huán)境，高校預算管理水平的提升迫在眉睫。本文根據(jù)對我國高校預算管理現(xiàn)狀的分析，將BSC與高校預算結合起來，初步構建了一個以戰(zhàn)略為導向的預算管理體系，把高校戰(zhàn)略目標和預算目標、個人目標聯(lián)系起來，實現(xiàn)了預算的科學化、精細化管理，有利于提升我國高校預算管理水平，優(yōu)化高校資源配置，推動高校戰(zhàn)略規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。