李秉文

（甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730010）

一、問題的提出

習(xí)近平總書記指出：“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命?！狈鲐毭撠殕栴}和城鄉(xiāng)均衡發(fā)展問題不但是區(qū)域發(fā)展進程中的重大經(jīng)濟問題，也關(guān)系著人民福祉和區(qū)域的社會穩(wěn)定[1]。甘肅省通過“雙聯(lián)”扶貧、精準扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等方式使其貧困發(fā)生率由2011年的40.5%下降到了2017年的9.6%，在扶貧脫貧方面取得了一定的成績。但是，甘肅省至2017年底，仍然有189萬人口尚未脫貧，仍有52個片區(qū)縣、4個插花縣需要摘帽。這些貧困人口近70%集中在六盤山片區(qū)、秦巴山片區(qū)和藏區(qū)三大片區(qū)，自然環(huán)境惡劣，城鄉(xiāng)不均衡問題、貧困問題、民族問題、生態(tài)問題交織，扶貧脫貧問題難度非常大，必須打破常規(guī)，從城鄉(xiāng)協(xié)同的戰(zhàn)略視角，通過新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，發(fā)揮城鎮(zhèn)的增長極效應(yīng)，輻射農(nóng)村應(yīng)提升農(nóng)民的自我發(fā)展能力，激活農(nóng)村的自我發(fā)展活力，減少城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的差距。眾志成城地推進脫貧攻堅目標(biāo)和城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)[2]。

作為遲發(fā)展區(qū)域，甘肅省的持續(xù)發(fā)展始終面臨脆弱資源環(huán)境基礎(chǔ)的巨大挑戰(zhàn)，也受到各類資源約束。本文以協(xié)同理論、城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展理論為視角，在對甘肅省精準扶貧和城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢客觀研判的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)探討新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧的聯(lián)動互饋機制，統(tǒng)一認識、統(tǒng)一配置、加強執(zhí)行力提升，推進協(xié)同與溝通程度，在資源的良性流動中實現(xiàn)甘肅省新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧的目標(biāo)。

二、甘肅精準扶貧與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢研判

（一）精準扶貧形勢研判

近幾年，甘肅省委省政府響應(yīng)、貫徹中央的精準扶貧戰(zhàn)略，先后在全省范圍內(nèi)推行了“雙聯(lián)”行動、“1236”扶貧攻堅行動、推出“1+17”脫貧攻堅策略，探索走出了一條符合甘肅省地理、文化特色的脫貧攻堅路子，全省貧困人口在2011—2017年期間，每年減少93萬，到2017年底貧困人口僅有189萬人，貧困發(fā)生率也由2011年的40.5%降至10%以下（9.6%），走出了一條甘肅特色的精準扶貧脫貧路子。同時，精準扶貧過程中，也暴露出了許多問題。

1.甘肅省貧困發(fā)生率高，貧困程度深。雖然2017年各省市的貧困發(fā)生率降至9.6%，與全國平均水平相比，仍然高出了6.5個百分點。甘肅省貧困片區(qū)縣和“插花型”貧困縣中，近80%的貧困村和近70%的貧困人口集中在六盤山片區(qū)、秦巴山片區(qū)和藏區(qū)。這些地區(qū)貧困發(fā)生率仍然在40%左右，農(nóng)民人均純收入僅為甘肅省貧困地區(qū)平均水平的一半左右，自然環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施欠缺，貧困代際傳遞比較明顯，扶貧脫貧難度大。即使脫貧，返貧的概率也比較大。

2.甘肅省貧困地區(qū)和人口的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力低。甘肅省的貧困人口存在受教育程度低、人力資本投資低、健康水平低等問題，自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力都很弱。貧困村市場主體缺失，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，集體經(jīng)濟和民營經(jīng)濟都很缺乏，內(nèi)生動力嚴重不足。貧困人口受到見識、能力、技術(shù)、資金等多方面因素的制約，自我發(fā)展能力欠缺[3]。即使脫貧摘帽，因病、因?qū)W等因素導(dǎo)致返貧現(xiàn)象也比較普遍。

3.甘肅省的扶貧政策針對性和有效性不足。從政策制定上看，存在扶貧投入不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特惠政策不足等問題[4]；從對扶貧認識看，一些貧困戶、干部害怕失去優(yōu)惠政策，存在不愿“脫貧摘帽”的心理。貧困戶對扶貧資金認識不到位，部分人將“扶貧貸款”當(dāng)做“救貧貸款”，使扶貧資金和項目流于形式；從政策宣傳看，存在社會動員不夠，宣傳力度不足等問題；從政策實施情況看，存在一些扶貧政策落實不到位，扶貧責(zé)任主體不明，扶貧項目、資金使用效率不高、監(jiān)管模糊等問題。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展形勢研判

2017年，甘肅省的城鎮(zhèn)化率達到了46.4%，城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，城市品質(zhì)不斷提升。同時，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，也暴露出了許多問題。

1.城鎮(zhèn)化水平比較低。2000年全國城鎮(zhèn)化率平均水平為36.1%，甘肅僅有24%，低于全國12.1%；到2014年，全國為54.77%，甘肅城鎮(zhèn)化率增長到41.68%，但與全國的差距卻進一步拉大到13.09%。2017年，全國為58.5%，甘肅為46.4%，與全國的差距仍然維持在12%左右。與發(fā)達地區(qū)和全國平均水平相比，甘肅省的城鎮(zhèn)化水平都比較低。

2.城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系不合理。城市體系中各城市基于不同的功能，形成相互補充的城市結(jié)構(gòu)體系[5]。2014年，甘肅省城區(qū)人口超過100萬的大城市僅有2個。特大城鎮(zhèn)群只有蘭州、天水、定西群體，大型城鎮(zhèn)群體慶陽、隴西和平?jīng)觯怀擎?zhèn)結(jié)構(gòu)體系不健全，結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為以中等城鎮(zhèn)群為主，地域分布失衡，不同城鎮(zhèn)人口密度差異巨大，城鎮(zhèn)職能和產(chǎn)業(yè)重疊；大城市的集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)未能充分體現(xiàn)，不同類型城鎮(zhèn)間的協(xié)同效應(yīng)不顯著。

3.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不匹配。發(fā)達國家和地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗反映：城鎮(zhèn)化與工業(yè)化同步推進，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度慢，將使工業(yè)化因為市場需求支撐的缺乏而失去發(fā)展動力；而工業(yè)化發(fā)展速度過慢，城鎮(zhèn)化會因為產(chǎn)能供給的缺乏而失去依托。在多數(shù)國家的現(xiàn)代化進程中，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化大體同步，即隨著工業(yè)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)[5]。2014年，甘肅省一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重結(jié)構(gòu)為 15.4：50：51.4，工業(yè)化率為 33.1%，城鎮(zhèn)化率為41.68%，城鎮(zhèn)化率比工業(yè)化率高出18.6個百分點。2017年，甘肅省一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重為 13.85：33.38：52.77，工業(yè)化率為 23.05%，城鎮(zhèn)化率為46.4%，城鎮(zhèn)化率比工業(yè)化率高出23.3個百分點。城鎮(zhèn)化率遠遠高于工業(yè)化率，并呈擴大趨勢，說明甘肅省的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不匹配。

三、新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動的邏輯分析

（一）協(xié)同理論視角下新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動的邏輯分析

協(xié)同理論主要基于系統(tǒng)思想，探討系統(tǒng)內(nèi)外部各要素如何實現(xiàn)由無序變?yōu)橛行?，主要體現(xiàn)為自組織原理、伺服原理、協(xié)同效應(yīng)原理。

1.基于自組織原理的分析。自組織原理強調(diào)新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧各自的內(nèi)在性和自生性。新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧的聯(lián)動首先體現(xiàn)在二者各自在一定的外部能量流、信息流和物質(zhì)流輸入的條件下，在新型城鎮(zhèn)化系統(tǒng)內(nèi)部和精準扶貧系統(tǒng)內(nèi)部整合自身資源，進而產(chǎn)生新的有序結(jié)構(gòu)的過程。也就是說，新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動效果的評估首先要關(guān)注二者各自的經(jīng)濟、社會、民生等發(fā)展效果。

2.基于伺服原理的分析。伺服原理關(guān)注系統(tǒng)內(nèi)部快變量與慢變量之間的關(guān)系，認為快變量的發(fā)展受到慢變量發(fā)展的制約，慢變量決定了系統(tǒng)的整體發(fā)展進程。精準扶貧是支撐區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展則是精準扶貧推進的目標(biāo)和前景。精準扶貧的實效直接體現(xiàn)為農(nóng)民收入增加，農(nóng)民收入增加推動消費方式、居住條件的提高，進而推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。精準扶貧和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的推進關(guān)鍵是系統(tǒng)內(nèi)部慢變量的發(fā)展。

圖1 2011—2016年甘肅省農(nóng)村貧困率與城鎮(zhèn)化率

從圖1可以看出，甘肅省的農(nóng)村貧困率由2011年的40.5%下降到2016年的9.3%，城鎮(zhèn)化率則由2011年的37.2%提升到2016年的44.7%，與全國平均水平相比，推進工作比較慢，二者的工作均處于攻堅階段，二者各自目標(biāo)能否實現(xiàn)以及能否實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，直接關(guān)系到甘肅省的小康社會實現(xiàn)程度和現(xiàn)代化進程，直接關(guān)系到甘肅省整體經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展程度。

3.基于協(xié)同效應(yīng)原理的分析。城市和鄉(xiāng)村作為區(qū)域發(fā)展的兩大主體，必須在各自發(fā)展的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)融合發(fā)展，隨著新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧戰(zhàn)略的推進，當(dāng)來自系統(tǒng)內(nèi)部資源或自我發(fā)展要素、系統(tǒng)外部的資源或支持突破質(zhì)變的臨界值時，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間、精準扶貧和新型城鎮(zhèn)化之間就可能產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。新型城鎮(zhèn)化主要由建設(shè)管理部門負責(zé)，精準扶貧主要由扶貧機構(gòu)負責(zé)。但實質(zhì)上，二者的推進都需要規(guī)劃，人力資源和社會保障、財政、民政、統(tǒng)計、環(huán)保、交通等多部門合作與聯(lián)動，實現(xiàn)各種資源的有序匹配、新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧的協(xié)同發(fā)展。

在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，區(qū)域應(yīng)充分利用協(xié)同效應(yīng)理論延伸城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間的內(nèi)在和外在聯(lián)系，將新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧目標(biāo)統(tǒng)一，推動城市和農(nóng)村發(fā)展的融會貫通，互相滲透，使其發(fā)生協(xié)調(diào)、同步、互補的效率，推進精準扶貧的實施；通過有效實施精準扶貧，促進三農(nóng)問題的解決，推動新型城鎮(zhèn)化。

（二）區(qū)域發(fā)展理論視角下新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動的邏輯分析

區(qū)域發(fā)展理論從非均衡發(fā)展和均衡發(fā)展兩個視角分析。均衡發(fā)展理論從終極目標(biāo)出發(fā)，基于理性觀念和靜態(tài)分析方法，將發(fā)展問題簡單化，與甘肅省發(fā)展的客觀現(xiàn)實差距比較大[6]。非均衡發(fā)展是區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)均衡發(fā)展的中間過程和有效手段?；诟拭C省的省情、新型城鎮(zhèn)化、精準扶貧的現(xiàn)狀，合理應(yīng)用非均衡發(fā)展理論，對推進甘肅省新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧的聯(lián)動發(fā)展具有現(xiàn)實意義。從非均衡發(fā)展看，城市和農(nóng)村是兩類異質(zhì)的人類聚落空間，二者的發(fā)展能力和資源具有不對稱性。2015年，計算出的甘肅省比較勞動生產(chǎn)率對比系數(shù)為0.12，農(nóng)村的勞動生產(chǎn)率僅是城市勞動生產(chǎn)率的12%，城鄉(xiāng)產(chǎn)出效率差距過大；城鄉(xiāng)居民人均收入比為3.13，農(nóng)村的人均收入僅是城市人均收入的31.9%，城鄉(xiāng)收入差距過大。精準扶貧的目標(biāo)在于提高勞動生產(chǎn)率，扶助貧困地區(qū)和貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、提高收入，實現(xiàn)從“脫貧摘帽”到“全面小康”目標(biāo)，其過程實質(zhì)上是生產(chǎn)資料、生活資料向農(nóng)村、農(nóng)民流動的過程，在資源的流動和整合中打破城鄉(xiāng)的非均衡發(fā)展模式?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出了新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的融合發(fā)展和農(nóng)戶生產(chǎn)生活方式的市民化。新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧目標(biāo)是趨同的，精準扶貧在解決農(nóng)民、農(nóng)村貧困問題的同時，也推進了區(qū)域農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

四、甘肅省新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動機制構(gòu)建

城鎮(zhèn)化發(fā)展和精準扶貧均涉及區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)、民族等多個領(lǐng)域，涉及甘肅省大部分地區(qū)的改革發(fā)展，必須通盤考慮、系統(tǒng)謀劃，從目標(biāo)整合、行動保障和效果評估等方面構(gòu)建聯(lián)動機制（見圖 2）。

圖2 新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧的聯(lián)動機制

（一）目標(biāo)聯(lián)動機制

分割開來看，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)主要體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的質(zhì)和量的提高、城鎮(zhèn)發(fā)展模式更加科學(xué)合理、城鎮(zhèn)格局的進一步優(yōu)化、城市生活和諧宜人、城鎮(zhèn)化的發(fā)展和保障體制更趨完善等；精準扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)主要是增收、脫貧、摘帽。

堅持多目標(biāo)最優(yōu)化機制，在遵循規(guī)劃一體的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)化建設(shè)和扶貧脫貧工作結(jié)合起來。從本質(zhì)屬性來看，新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧兩大戰(zhàn)略可以聚合成四個主要共同點。一是在新發(fā)展觀的共享、協(xié)調(diào)等理念導(dǎo)引下實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的全面發(fā)展；二是通過各種方式，重點發(fā)展系統(tǒng)中慢變量，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展；三是通過要素整合，實現(xiàn)科學(xué)利用，發(fā)揮綜合優(yōu)勢和溢出效應(yīng)；四是聚焦貧困、弱勢群體，加強對特殊人群重點事項的著力解決，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定和民生改善。

（二）行動保障聯(lián)動機制

通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障等方面聯(lián)動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)聯(lián)動機制。堅持補齊短板、重點突破原則，推動水、電、路、信息等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化，重點解決信息化、住房、環(huán)境治理等制約精準脫貧以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的難點問題；二是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動機制；立足甘肅省城鄉(xiāng)的資源優(yōu)勢和生產(chǎn)、生活條件，確立支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)，形成“互利多贏”的局面，夯實精準脫貧和城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進城鄉(xiāng)對接、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對帶動就業(yè)、實現(xiàn)脫貧、促進城鎮(zhèn)化巨大帶動作用；三是促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)聯(lián)動機制。加大農(nóng)民工技能提升計劃實施的力度和進度，提升貧困人口和進城人員的就業(yè)能力和自我發(fā)展能力；對于具備創(chuàng)業(yè)條件、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的，開展實用技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，著力在提升創(chuàng)業(yè)能力、推動群體致富上下功夫。優(yōu)化城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對“半市民”、“偽市民”、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員在稅收、金融、土地、技術(shù)、信息等方面加大支持和保障力度和范圍。大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”和物聯(lián)網(wǎng)，以“產(chǎn)業(yè)扶貧”項目為依托，推動農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)脫貧摘帽甚至富民目標(biāo)；四是社會保障聯(lián)動機制。社會保障一方面是精準扶貧的兜底工程，同時也是以人為中心的新型城鎮(zhèn)化的支撐工程。加強對城鄉(xiāng)貧困人口和貧困群體在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、低保殘疾救助等方面的社會保障制度支持力度，做好進城農(nóng)民的市民化工作，支撐城鄉(xiāng)人口流動，有效應(yīng)對社會保障的升級轉(zhuǎn)換需求。

（三）效果評估聯(lián)動機制

基于新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧邏輯關(guān)系分析，以區(qū)域發(fā)展理論和協(xié)同理論為工具，借鑒新型城鎮(zhèn)化（城鄉(xiāng)一體化）和扶貧績效評價的指標(biāo)體系，主要從協(xié)調(diào)發(fā)展效果、經(jīng)濟發(fā)展效果、社會發(fā)展效果、民生發(fā)展效果四方面評價新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動效果。一是協(xié)調(diào)發(fā)展效果，主要反映新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動狀況下城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和精準扶貧效果，包含城鄉(xiāng)居民可支配收入比、城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投資增長率比、城鄉(xiāng)執(zhí)業(yè)醫(yī)師比、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)比、城鄉(xiāng)居民消費支出比、比較勞動生產(chǎn)率對比系數(shù)等指標(biāo)；二是經(jīng)濟發(fā)展效果，主要反映新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動狀況下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，包含人均GDP、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重、R＆D經(jīng)費投入強度、城鎮(zhèn)化率、貧困發(fā)生率、財政支農(nóng)資金比重等指標(biāo)；三是社會發(fā)展效果，反映區(qū)域總體社會事業(yè)發(fā)展的效果，包括6歲以上人口、大專人口比重、平均每萬人大學(xué)生數(shù)等指標(biāo)、教育支出占GDP比重、衛(wèi)生費用支出占GDP比重、社會保障和就業(yè)支出占GDP比重、老齡化率等指標(biāo)；四是民生發(fā)展效果，民生發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化和精準扶貧共同追求的終極目標(biāo)，包括移動電話普及率、互聯(lián)網(wǎng)普及率、人均道路面積、人均綠地面積、森林覆蓋率、空氣質(zhì)量指數(shù)等指標(biāo)。

近幾年，甘肅省的新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動效果評價指標(biāo)值絕大部分低于全國平均水平，僅有部分指標(biāo)發(fā)展高于全國平均。相對而言，甘肅省新型城鎮(zhèn)化與精準扶貧聯(lián)動的民生發(fā)展、社會發(fā)展效果較高，而協(xié)調(diào)發(fā)展效果和經(jīng)濟發(fā)展效果較低。推進甘肅省精準扶貧與新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動的根本在于加快建設(shè)符合甘肅省省情的現(xiàn)代經(jīng)濟體系，推進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。