羅兆英 （ 北京師范大學(xué)法學(xué)院 北京 100875 ）

1 引 言

隨著《公共圖書館法》的施行，這部全國(guó)性的公共圖書館法律給我國(guó)公共圖書館迎來(lái)了全面的發(fā)展，特別是公共圖書館法規(guī)定了“加大對(duì)政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”。這在一定程度上保障了公共圖書館發(fā)展所需要的經(jīng)費(fèi)。但是《公共圖書館法》并沒(méi)有明確公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的限度，到底哪些服務(wù)是公共圖書館免費(fèi)提供的范圍，哪些服務(wù)經(jīng)費(fèi)不屬于財(cái)政保障的范圍，需要公民有償負(fù)擔(dān)的，這兩者的范圍和界限不明。不可否認(rèn)的是有償延伸服務(wù)的確是存在的，本文旨在研究公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的限度，明確經(jīng)費(fèi)保障的范圍與個(gè)人負(fù)擔(dān)的范圍，促使公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?？v觀我國(guó)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)現(xiàn)狀，主要存在經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障范圍不清的問(wèn)題。我國(guó)《公共圖書館法》沒(méi)有厘清政府在經(jīng)費(fèi)保障的界限和延伸服務(wù)的范圍。雖然很多地方的公共圖書館管理?xiàng)l例或者管理辦法都規(guī)定了免費(fèi)服務(wù)和有償延伸服務(wù)，但是沒(méi)有就此二者的范圍作出界定。

2 我國(guó)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度基本理論及建立的必要性

公共圖書館服務(wù)是公共服務(wù)的一部分，由于政府公共服務(wù)的有限性決定了公共圖書館服務(wù)的有限性，從公共文化服務(wù)的地位分析得知公共圖書館服務(wù)的次要地位，因此，經(jīng)費(fèi)財(cái)政只能保障基本的服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上探討經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的必要性。

2.1 我國(guó)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的理論基礎(chǔ)

洛克的有限政府理論顛覆了全能政府，確立了政府服務(wù)的有限性[1]。政府的服務(wù)要量力而為，包攬全部公共服務(wù)是不符合現(xiàn)代政府服務(wù)理論的趨勢(shì)。由于社會(huì)發(fā)展的限制，現(xiàn)代政府強(qiáng)調(diào)的是適度政府[2]，政府提供的公共服務(wù)也是有限的，政府服務(wù)的有限性主要受三方面的限制：

第一，政府支出有限性[3]。政府的主要財(cái)政收入來(lái)源于稅收，由于稅負(fù)是每個(gè)納稅人承擔(dān)的義務(wù)，稅負(fù)的水平影響著公民的切身利益，過(guò)高的稅負(fù)會(huì)直接影響著公民的生活水平。稅率是由征收時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的總體水平而決定的，因此，稅收是有限度的，并不能為了所謂的全面公共服務(wù)而不斷加重稅負(fù)。既然稅收是有限度的，依靠于政府財(cái)政支持的公共開(kāi)支也是有限度的，因此，公共圖書館作為公共服務(wù)的一部分，其經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障也是有限度的。

第二，政府本身的公共服務(wù)能力有限。政府為整個(gè)社會(huì)提供所有公共服務(wù)會(huì)導(dǎo)致其負(fù)擔(dān)過(guò)重，缺乏可持續(xù)性。整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)是一個(gè)龐大的體系，涉及到方方面面，包括經(jīng)濟(jì)、外交、公共安全、國(guó)防，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、科技文衛(wèi)、社會(huì)保障等，政府不可能涵蓋所有的方面，因此，只有基本的公共服務(wù)才由政府負(fù)擔(dān)。

第三，政府的公共服務(wù)水平要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需求，不能超越經(jīng)濟(jì)水平談公共服務(wù)。經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定上層建筑，脫離了經(jīng)濟(jì)能力來(lái)談?wù)墓卜?wù)是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槿魏握墓卜?wù)都是需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)保障的，因此，政府的公共服務(wù)水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，我國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定了公共服務(wù)的有限性。

正是因?yàn)檎墓卜?wù)財(cái)政支持都是有限度的，并且是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，這決定了公共服務(wù)的內(nèi)容是廣泛的、界限是模糊的[4]，因此需要將公共服務(wù)劃分層次性，分析公共服務(wù)的地位和層次?！稇椃ā返诙l確立了國(guó)家發(fā)展圖書館文化事業(yè)的原則，這是憲法賦予政府的義務(wù)，《預(yù)算法》第二十七條按照功能對(duì)公共預(yù)算支出分為了14項(xiàng)，文化支出只是其中一個(gè)方面，考慮到文化支出是精神層面的支出，既不關(guān)乎國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不關(guān)乎公民的收入，更沒(méi)有醫(yī)療等生活的必要性，因此，對(duì)文化的保障一直是處于次要地位，公共圖書館作為文化服務(wù)的一個(gè)方面，經(jīng)費(fèi)保障是政府公共服務(wù)的次要部分。

既然政府的有限性決定了公共服務(wù)的有限性，而公共圖書館服務(wù)是公共服務(wù)的次要部分，因此，經(jīng)費(fèi)對(duì)公共圖書館的保障不可能是全方位的，公共圖書館的經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障是有限度的。

2.2 公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的必要性

對(duì)公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的規(guī)定是為了彰顯其獨(dú)立法人主體地位，是為了顯示公共圖書館的公益性和服務(wù)性相結(jié)合，是為了凸顯公共圖書館和政府的關(guān)系。厘清公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度是符合現(xiàn)代社會(huì)公共圖書館發(fā)展的需求：

第一，從國(guó)家設(shè)立的角度看，國(guó)家財(cái)政有義務(wù)進(jìn)行公共建設(shè)，這是憲法確立的義務(wù)。公共建設(shè)自然有助于公民文化水平的提高；但是公民文化水平的提高達(dá)到一定程度后，對(duì)公共建設(shè)的需求將更為強(qiáng)勁，即會(huì)出現(xiàn)專業(yè)建設(shè)與公共建設(shè)之間的矛盾。公共建設(shè)對(duì)于滿足公共需求不能無(wú)止境，有限政府不可能包辦一切文化需求，服務(wù)大眾的基本需要和個(gè)別群體的特殊需求需要國(guó)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控。具體到公共圖書館層面，由于財(cái)政收入的有限性，有限政府的公共圖書館僅僅保障基本服務(wù)，對(duì)于個(gè)別群體的特殊文化需求，公共圖書館應(yīng)該有償提供。公共圖書館的有償延伸服務(wù)是其利用自身優(yōu)勢(shì)資源，利用豐富的館藏文獻(xiàn)和不斷發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)達(dá)到服務(wù)模式的二次創(chuàng)新、服務(wù)對(duì)象的進(jìn)一步擴(kuò)大、服務(wù)內(nèi)容領(lǐng)域的深化發(fā)展，從而讓公共圖書館的服務(wù)變得更加人性化、個(gè)性化和多樣化，使公共圖書館的服務(wù)在廣度與深度上都能夠有長(zhǎng)足的進(jìn)步，讓公共圖書館能夠更好地融入到人們的日常生活中，滿足廣大人民群眾更加個(gè)性化的文化信息需求[5]，實(shí)現(xiàn)公共圖書館的終身教育、休閑娛樂(lè)、提高公民素質(zhì)的作用，發(fā)揮其重要性和影響力。

第二，公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度有利于突出公共圖書館的獨(dú)立主體地位。公共圖書館不是政府的衍生物，而是具有獨(dú)立主體地位的法人，雖然公共圖書館依靠政府撥款，但是其主體地位不依賴于政府。有償延伸服務(wù)既可以發(fā)揮公共圖書館的社會(huì)價(jià)值，又可以顯示其獨(dú)立的主體地位，還可以彌補(bǔ)其建設(shè)資金的不足[6]。有學(xué)者認(rèn)為，有償延伸服務(wù)的開(kāi)展，會(huì)促使公共圖書館充分利用館藏資源開(kāi)發(fā)特色資源項(xiàng)目，以吸引更多的讀者，從而顯示圖書館的主體地位，擴(kuò)大圖書館的影響力，如此讀者和地方政府才能重視圖書館，地方政府才能增加經(jīng)費(fèi)的投入[7]。

第三，公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度有利于促使公共圖書館自我發(fā)展和創(chuàng)新。公共圖書館基本服務(wù)的范圍是大體相同的，但是公共圖書館的基本服務(wù)只能確保公民基本的文化權(quán)利，并不能滿足所有公民差異化的文獻(xiàn)需求。每個(gè)公共圖書館想有所發(fā)展，不可能都提供基本服務(wù)，他們必須要有創(chuàng)新和特色。這些創(chuàng)新和特色不但需要公共圖書館工作人員的努力，還需要經(jīng)費(fèi)的支持。只有限定了公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的限度，明確了其基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的界限，公共圖書館才能全面發(fā)掘其潛能，創(chuàng)新服務(wù)，促進(jìn)發(fā)展。只有基本服務(wù)的公共圖書館不可能成為有發(fā)展的圖書館。

第四、公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度有利于保護(hù)基本服務(wù)的開(kāi)展，促進(jìn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)有序的發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)許多地方政府由于財(cái)政寬裕，對(duì)公共圖書館進(jìn)行全包服務(wù)，財(cái)政經(jīng)費(fèi)對(duì)所有公共圖書館開(kāi)展的服務(wù)都承擔(dān)，造成公共圖書館的成本不斷上升，由于沒(méi)有相應(yīng)的制度保障，脫離了經(jīng)濟(jì)規(guī)律的發(fā)展，這種全包服務(wù)難以長(zhǎng)期維持，甚至損害了公共圖書館事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。免費(fèi)的基本服務(wù)是公共圖書館事業(yè)的基礎(chǔ), 但公共圖書館事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)有序的發(fā)展, 還必須滿足公民深層次和多樣化的需求[8]。

3 公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的比較法考察

公共圖書館有償延伸服務(wù)的開(kāi)展并不意味著經(jīng)費(fèi)的不足，其實(shí)大部分發(fā)達(dá)國(guó)家的公共圖書館都有有償延伸服務(wù)。公共圖書館提供的公益服務(wù)包括免費(fèi)與非營(yíng)利的收費(fèi)服務(wù)，因此，筆者認(rèn)為關(guān)鍵不是該不該收費(fèi)，而是哪些服務(wù)應(yīng)該收費(fèi)，哪些服務(wù)不應(yīng)該收費(fèi)，即收費(fèi)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和方式。研究國(guó)外公共圖書館有償延伸服務(wù)和我國(guó)各地公共圖書館管理?xiàng)l例和管理辦法的規(guī)定，有利于讓我們更加清晰地認(rèn)識(shí)各國(guó)和各地公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的限度。

3.1 公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的國(guó)外規(guī)定

筆者調(diào)查了美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、韓國(guó)、日本、新加坡、印度、南非、丹麥、德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、芬蘭、挪威、瑞典、英國(guó)共17個(gè)國(guó)家公共圖書館的法律規(guī)定[9]，其中8個(gè)國(guó)家對(duì)公共圖書館有償延伸服務(wù)有明確的規(guī)定：

美國(guó)公共圖書館收費(fèi)的內(nèi)容包括罰款、圖書館復(fù)印機(jī)使用所得收益、舊圖書和設(shè)備處理所得收益等，同時(shí)也明確了收益必須用于圖書館建設(shè)[10]。

《加拿大公共圖書館法》第二十三條規(guī)定了圖書館的免費(fèi)服務(wù)和收費(fèi)服務(wù)，其中第三款規(guī)定了圖書館收費(fèi)的項(xiàng)目：①使用其建筑中非公共區(qū)域；②使用居住在非委員會(huì)轄區(qū)人員提供的服務(wù)。甚至阿爾貝塔省和魁北克省公共圖書館收取借閱卡年費(fèi)[11]。

日本的《圖書館法》第十七條規(guī)定“公共圖書館不得征收入館費(fèi)和利用圖書館資料的其他任何費(fèi)用”[12]，但是日本實(shí)踐中一般以 “利用圖書館資料”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定是否收費(fèi)。可以收費(fèi)的項(xiàng)目包括：①?gòu)?fù)印、打印圖書館資料的成本費(fèi)；②目的外利用圖書館設(shè)施場(chǎng)所的費(fèi)用，取決于是否以利用圖書館資料為目的；③館際互借的郵寄費(fèi)；④罰款[13]。

丹麥對(duì)公共圖書館有償延伸服務(wù)收費(fèi)有詳細(xì)的規(guī)定。《丹麥圖書館服務(wù)法》第二十條規(guī)定政府可針對(duì)公共圖書館提供的與其常規(guī)服務(wù)項(xiàng)目相關(guān)的特殊服務(wù)收取費(fèi)用[14]。同時(shí)明確了特殊服務(wù)的范圍為與常規(guī)到館服務(wù)、文獻(xiàn)借閱服務(wù)以及普通咨詢服務(wù)具有不同性質(zhì)，且包括更為廣泛和全面的服務(wù)內(nèi)容，區(qū)分了基本服務(wù)和特殊服務(wù)的界限。具體內(nèi)容包括：①對(duì)逾期歸還圖書收取罰款；②補(bǔ)辦借閱證向讀者收取一定的費(fèi)用；③丹麥還允許公共圖書館提供在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的有償服務(wù)，例如公共圖書館在常規(guī)服務(wù)過(guò)程中積累的智力成果，并可基于出售的目的對(duì)智力成果進(jìn)行進(jìn)一步的加工和開(kāi)發(fā)?！兜湀D書館服務(wù)法》還規(guī)定了有償延伸服務(wù)的條件必須是經(jīng)讀者明確要求以及基于有關(guān)部門對(duì)有償服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和方式作出決定的。

《俄羅斯聯(lián)邦圖書館事業(yè)聯(lián)邦法》第七條從公民的角度規(guī)定公民有權(quán)使用圖書館規(guī)則規(guī)定的付費(fèi)項(xiàng)目。第十三條從圖書館的角度規(guī)定為了促進(jìn)公共圖書館的創(chuàng)新發(fā)展，可以在不影響主體業(yè)務(wù)的情況下，進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

英格蘭和威爾士有償延伸服務(wù)的項(xiàng)目一般包括租借影像資料和逾期還書等項(xiàng)目[15]?！豆矆D書館與博物館法》為了限制圖書館收費(fèi)，第八條還規(guī)定了圖書館收費(fèi)的條件：①法律規(guī)定的圖書館；②圖書館主管機(jī)構(gòu)在條例中規(guī)定收費(fèi)的項(xiàng)目；③收費(fèi)項(xiàng)目提前讓公眾知曉。英國(guó)公共圖書館在有償延伸服務(wù)中走得更遠(yuǎn)，如英國(guó)國(guó)家圖書館與商業(yè)機(jī)構(gòu)如書商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商等合作的方式, 既能充分開(kāi)發(fā)圖書館的潛能, 還能讓圖書館營(yíng)利[16]?！短K格蘭國(guó)家圖書館法》規(guī)定蘇格蘭國(guó)家圖書館可針對(duì)文獻(xiàn)提供服務(wù)收取費(fèi)用，針對(duì)其他與履行職責(zé)相關(guān)的事項(xiàng)收取費(fèi)用，包括就提供產(chǎn)品與服務(wù)收費(fèi)。《北愛(ài)爾蘭圖書館法》規(guī)定了特定圖書館服務(wù)的費(fèi)用[17]。

《韓國(guó)圖書館法》第三十三條規(guī)定了公共圖書館可向讀者收取使用費(fèi)等費(fèi)用，具體范圍由《圖書館法實(shí)施令》第十九條規(guī)定：①館藏文獻(xiàn)復(fù)印費(fèi)與數(shù)據(jù)庫(kù)使用手續(xù)費(fèi)；②個(gè)人研究室、會(huì)議室等使用費(fèi)；③會(huì)員證頒發(fā)手續(xù)費(fèi)；④培訓(xùn)及教育手續(xù)費(fèi)。

澳大利亞州圖書館法明確規(guī)定了圖書館服務(wù)收取費(fèi)用的項(xiàng)目、免費(fèi)服務(wù)和有償延伸服務(wù)的范圍。澳大利亞的有償延伸服務(wù)比較豐富，既包括文化教育服務(wù)，如咨詢服務(wù)和專業(yè)進(jìn)修服務(wù)，還包括商業(yè)研究的信息服務(wù)[16]。

從以上各個(gè)國(guó)家的有償延伸服務(wù)規(guī)定可以得知，有償延伸服務(wù)在國(guó)外是普遍存在的，各國(guó)對(duì)基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的范圍作了規(guī)定，對(duì)有償延伸服務(wù)的內(nèi)容以原則規(guī)定和列舉的方式予以明確，這是為了提升公共圖書館的服務(wù)水平，迎合廣大民眾對(duì)文化服務(wù)的要求。

3.2 我國(guó)各地區(qū)公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度之相關(guān)規(guī)定

我國(guó)《公共圖書館法》第三十三條規(guī)定了免費(fèi)服務(wù)的內(nèi)容，該內(nèi)容是關(guān)于公共圖書館的基本服務(wù)，基本服務(wù)的費(fèi)用應(yīng)該由國(guó)家經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障。但是《公共圖書館法》并沒(méi)有規(guī)定公共圖書館是否可以開(kāi)展有償延伸服務(wù)，以及基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的范圍，有償延伸服務(wù)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，使有償延伸服務(wù)的做法缺乏全國(guó)性法律規(guī)定。

雖然作為公共圖書館的根本大法——《公共圖書館法》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，但是國(guó)內(nèi)各地的圖書館管理?xiàng)l例或者管理辦法對(duì)此還是有規(guī)定的，筆者通過(guò)比較深圳市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省、浙江省、河南省、湖北省、四川省、北京市、上海市、重慶市、廣州市、東莞市12個(gè)國(guó)內(nèi)地方的公共圖書館管理?xiàng)l例或管理辦法的規(guī)定，總結(jié)得出這12個(gè)國(guó)內(nèi)地方圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的限度都是基本服務(wù)，所有的基本服務(wù)都是免費(fèi)的。除了深圳市、湖北省和四川省3個(gè)地方的公共圖書館管理?xiàng)l例沒(méi)有規(guī)定外，剩余9個(gè)地方圖書館管理?xiàng)l例或者管理辦法在規(guī)定了免費(fèi)提供基本服務(wù)之余還規(guī)定了公共圖書館可以開(kāi)展有償延伸服務(wù)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)堅(jiān)持以成本為原則，并必須由相應(yīng)部門確定，內(nèi)蒙古自治區(qū)、浙江省、廣州市的公共圖書館管理?xiàng)l例或辦法還規(guī)定了有償費(fèi)用用于公共圖書館建設(shè)和發(fā)展。各省具體規(guī)定如表1所示。

從表1可以得出，盡管《公共圖書館法》對(duì)納入經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障和非財(cái)政保障的服務(wù)范圍沒(méi)有劃分，對(duì)有償延伸服務(wù)相關(guān)內(nèi)容沒(méi)有規(guī)定，但是國(guó)內(nèi)各地的公共圖書館管理?xiàng)l例或者管理辦法都有規(guī)定，證明有償延伸服務(wù)實(shí)際是得到地方公共圖書館認(rèn)可并存在的。有償延伸服務(wù)的內(nèi)容一般包括代查、代譯、復(fù)印、打印文獻(xiàn)信息資源，信息服務(wù)和開(kāi)發(fā)等。

無(wú)論是國(guó)外的公共圖書館法還是國(guó)內(nèi)各地的公共圖書館管理?xiàng)l例或者管理辦法都在一定程度上規(guī)定了有償延伸服務(wù)，對(duì)有償延伸服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及收費(fèi)用途都作了規(guī)定，充分說(shuō)明了并不是公共圖書館所有的經(jīng)費(fèi)都需要財(cái)政保障，經(jīng)費(fèi)財(cái)政僅僅保障基本服務(wù)范圍，基于服務(wù)的有限性和公民需求的差異性決定了有償延伸服務(wù)的存在。

表1 各省份公共圖書館具體管理?xiàng)l例

4 對(duì)我國(guó)公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的完善

公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度實(shí)現(xiàn)制度化，既有利于基本服務(wù)的發(fā)展，也有利于公共圖書館的可持續(xù)發(fā)展，因此，我國(guó)應(yīng)完善《公共圖書館法》關(guān)于經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的法律規(guī)定，促進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

4.1 完善公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度需要明確的原則

完善公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障制度，必須要明確公共圖書館服務(wù)和經(jīng)費(fèi)的4個(gè)原則：

第一，公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的基礎(chǔ)：公益性原則。公共圖書館是公益性的圖書館，這是基礎(chǔ)?，F(xiàn)代社會(huì)確立了公共圖書館是公益性的機(jī)構(gòu)，其均等地向社會(huì)大眾提供服務(wù)。需要明確的是公益性服務(wù)不等于免費(fèi)服務(wù)，公共圖書館的信息服務(wù)除了基本服務(wù)外還包括適當(dāng)?shù)氖召M(fèi)服務(wù)。營(yíng)利性服務(wù)不屬于公益性服務(wù)的范疇[18]，所以公共圖書館不能營(yíng)利。

第二，公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的前提：文化推廣的原則。公共圖書館提供的有償延伸服務(wù)必須是跟公民的文化推廣有關(guān)，不屬于文化推廣的范疇就不能算是公共圖書館有償延伸服務(wù)，從嚴(yán)格的意義來(lái)說(shuō)，公共圖書館不能提供非文化推廣的服務(wù)。

第三，公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的關(guān)鍵：公共圖書館經(jīng)費(fèi)保障的適度原則。該原則強(qiáng)調(diào)公共圖書館提供的公共服務(wù)應(yīng)該是有限的，是為了滿足社會(huì)公眾最基本的文化需求。公共圖書館的公益性決定了其基本服務(wù)應(yīng)該是免費(fèi)的，但是經(jīng)費(fèi)保障的適度原則要求公共圖書館服務(wù)免費(fèi)的范圍應(yīng)該是適度的，避免免費(fèi)泛化，公共服務(wù)應(yīng)是解決最基本的社會(huì)服務(wù), 而不是滿足所有人的所有要求。

第四，公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的條件：成本補(bǔ)償費(fèi)原則。有償延伸服務(wù)的收費(fèi)應(yīng)該堅(jiān)持非營(yíng)利和成本補(bǔ)償?shù)脑瓌t，公共圖書館并不能將有償延伸服務(wù)作為其營(yíng)利的手段。成本補(bǔ)償原則是公共圖書館有償延伸服務(wù)的條件。

4.2 明晰公共圖書館的基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)

以服務(wù)的延伸性為標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共圖書館服務(wù)分為基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)。公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的范圍應(yīng)該是基本服務(wù)，而有償延伸服務(wù)必須由受益公民承擔(dān)。

4.2.1 公共圖書館基本服務(wù)的范圍

要明確公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的限度，首先就要明確公共圖書館財(cái)政保障基本服務(wù)的范圍。

吳漢華認(rèn)為基礎(chǔ)服務(wù)是為了保障圖書館基本功能的實(shí)現(xiàn)，長(zhǎng)期形成的和圖書館自身規(guī)章要求的常規(guī)性服務(wù)[19]。根據(jù)《公共圖書館法》第三十三條免費(fèi)服務(wù)的內(nèi)容，可以分為4類：文獻(xiàn)信息查詢借閱服務(wù)、公共空間的開(kāi)放、讀者活動(dòng)服務(wù)和基層服務(wù)?！蛾P(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》也明確了公共圖書館免費(fèi)開(kāi)放包括兩個(gè)方面：一是指公共空間設(shè)施場(chǎng)地的免費(fèi)開(kāi)放，二是指與其職能相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目健全并免費(fèi)向群眾提供，并以列舉的方式明確了免費(fèi)服務(wù)的項(xiàng)目。

需要明確的是基本服務(wù)的發(fā)展性，其內(nèi)涵在不斷擴(kuò)充和發(fā)展?！蛾P(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館公共圖書館文化館（站）免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》中提到“基本公共文化服務(wù)項(xiàng)目將隨著社會(huì)的不斷發(fā)展、政府財(cái)力的增長(zhǎng)和人民群眾精神文化需求的不斷增長(zhǎng)而發(fā)展變化?！比顚{贊曾經(jīng)提到：“圖書館是一個(gè)生長(zhǎng)著的有機(jī)體。”[20]基本服務(wù)有兩個(gè)特點(diǎn)：一是地域性，二是階段性。地域性強(qiáng)調(diào)不同圖書館服務(wù)的內(nèi)容因所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而不同；階段性強(qiáng)調(diào)基本服務(wù)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的服務(wù)，范圍隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提高而擴(kuò)大[21]?；痉?wù)的發(fā)展性決定了其邊界只存在于一個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)和一個(gè)特定的圖書館[22]。

4.2.2 公共圖書館有償延伸服務(wù)的范圍

公共圖書館的延伸服務(wù)是指在實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)功能的基礎(chǔ)上,利用公共圖書館的文獻(xiàn)、館員、設(shè)備、館舍、品牌影響力等各種優(yōu)勢(shì)資源,為公民提供外延性服務(wù)。除了公共圖書館長(zhǎng)期形成的，為了保障公共圖書館基本功能的常規(guī)性服務(wù)之外都是有償延伸服務(wù)。有償延伸服務(wù)是以公民需求的擴(kuò)張為前提，迎合公民的需求是有償延伸服務(wù)的宗旨[23]。

由于公共圖書館的基本服務(wù)是不斷發(fā)展的，因此，有償延伸服務(wù)也是不斷發(fā)展的，昔日的有償延伸服務(wù)隨著發(fā)展會(huì)變?yōu)榛痉?wù)，同時(shí)由于公民需求的擴(kuò)大，有償延伸服務(wù)也會(huì)不斷擴(kuò)大。

有償延伸服務(wù)具有以下特點(diǎn)[18]：（1）服務(wù)資源的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。有償延伸服務(wù)是利用公共圖書館的各種資源為公民提供不同于基本內(nèi)容的服務(wù)，例如代查、代譯、復(fù)印、打印文獻(xiàn)信息資源等，其都具有個(gè)體性，排他地使用了公共圖書館的資源。（2）文化性。有償延伸服務(wù)必須是跟公民的文化需求相關(guān)，因此，出租場(chǎng)地等行為不是公共圖書館有償延伸服務(wù)的范圍。（3）差異性。不同地方的公共圖書館由于地域、定位和發(fā)展方向的不同，其提供的有償延伸服務(wù)也會(huì)存在差異，并不是千篇一律。公共圖書館有償延伸服務(wù)的差異性正是每個(gè)公共圖書館作為獨(dú)立主體萌發(fā)自主意識(shí)，謀求創(chuàng)新和自我發(fā)展的必要條件。（4）服務(wù)的明確性。有償延伸服務(wù)是明確的，包括受益對(duì)象明確、服務(wù)成本可根據(jù)資源的耗損核算。

4.2.3 公共圖書館的基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)的界限

基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)是一種相互補(bǔ)充的關(guān)系。有償延伸服務(wù)經(jīng)過(guò)發(fā)展，可以轉(zhuǎn)化為基本服務(wù)。有償延伸服務(wù)向基本服務(wù)轉(zhuǎn)化, 擴(kuò)大了基本服務(wù)的范圍，提升了圖書館的服務(wù)能力。

盡管法律對(duì)基本服務(wù)做了規(guī)定，但是在具體實(shí)踐中對(duì)于基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)的界限還是難以劃分。

社會(huì)的服務(wù)可以分為公益性和私益性，它們區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是消費(fèi)上是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，更有服務(wù)介于公益性和私益性之間，這種服務(wù)具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，但是到一定程度會(huì)消失，出現(xiàn)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，這種服務(wù)稱為私有局部公益性服務(wù)，公共圖書館便是這種服務(wù)[24]。有償延伸服務(wù)具有資源排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，因此，劃分公共圖書館基本服務(wù)與有償延伸服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以是否帶有私人性質(zhì)。如果是純公共服務(wù)的，對(duì)資源并非是排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的占有，這就是基本服務(wù)，這應(yīng)該是經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的范圍；如果帶有一定的私人的性質(zhì)，對(duì)資源利用有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，這就是有償延伸服務(wù)的范圍，接受該服務(wù)的公民過(guò)多地占有了公共資源，如果不進(jìn)行費(fèi)用的收取會(huì)產(chǎn)生公共資源被濫用的嫌疑，實(shí)際使用的公民應(yīng)該承擔(dān)非營(yíng)利的費(fèi)用。

4.3 對(duì)我國(guó)《公共圖書館法》關(guān)于經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障限度的完善

盡管各地公共圖書館管理?xiàng)l例或者管理辦法都對(duì)公共圖書館有償延伸服務(wù)做了相應(yīng)的規(guī)定，但作為我國(guó)公共圖書館領(lǐng)域的根本法——《公共圖書館法》卻對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，這既不利于劃分公共圖書館經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障與有償延伸服務(wù)的范圍，也不利于確立公共圖書館獨(dú)立主體地位的形成以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更不利于規(guī)范有償延伸服務(wù)，因此，我國(guó)首先應(yīng)該完善《公共圖書館法》的規(guī)定。

4.3.1 確立有償延伸服務(wù)

由于有償延伸服務(wù)因時(shí)間性和地域性的不同而有所差別，因此《公共圖書館法》在具體規(guī)定時(shí)既要有原則性，確立有償延伸服務(wù)的方向，還要注重內(nèi)容的靈活性，參考各地經(jīng)濟(jì)狀況和需要確定，并明確隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而范圍變大。具體而言，采取原則標(biāo)準(zhǔn)性和列舉性相結(jié)合的立法方式，以私人性質(zhì)為基本服務(wù)和有償延伸服務(wù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，并列舉一些常見(jiàn)的有償延伸服務(wù)內(nèi)容，將公共圖書館有償延伸服務(wù)分為3個(gè)方面：

（1）館藏資源延伸服務(wù)。館藏資源延伸服務(wù)是指公共圖書館員利用自己的知識(shí)技能對(duì)原生資源或文獻(xiàn)資源進(jìn)行深度開(kāi)發(fā), 從而形成館員自主開(kāi)發(fā)出的、具有某種實(shí)際價(jià)值的知識(shí)體系供特定公民利用。利用這種服務(wù)可以開(kāi)發(fā)公共圖書館的創(chuàng)收能力，如文獻(xiàn)的深度開(kāi)發(fā)，為企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行的信息調(diào)研等。

（2）設(shè)備資源延伸服務(wù)。設(shè)備資源延伸服務(wù)是指圖書館利用自己的設(shè)備資源優(yōu)勢(shì)為公民提供各種便利服務(wù)，如復(fù)印、打印等服務(wù)。

（3）人力資源延伸服務(wù)。人力資源延伸服務(wù)是指將公共圖書館員作為一種知識(shí)資源由圖書館直接提供給公民進(jìn)行知識(shí)服務(wù), 此時(shí)圖書館員的隱性知識(shí)將在與公民的交流中直接轉(zhuǎn)化為公民的隱性知識(shí)[19]。如舉辦多種形式的培訓(xùn)班、在職教育、就業(yè)教育、后續(xù)教育。

4.3.2 有償延伸服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和用途

在明確了有償延伸服務(wù)的內(nèi)容和范圍后，要規(guī)定有償延伸服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與用途。由于各地發(fā)展水平、各個(gè)公共圖書館實(shí)際情況不同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不宜規(guī)定得過(guò)細(xì)，在成本價(jià)原則的基礎(chǔ)上由各地物價(jià)部門會(huì)同文化部門商議后決定，并予以公示。收費(fèi)的用途規(guī)定為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，由相應(yīng)部門監(jiān)督使用。

4.3.3 立法鼓勵(lì)公共圖書館特色服務(wù)以及適當(dāng)開(kāi)展與文化事業(yè)相關(guān)的商業(yè)性活動(dòng)

在基本服務(wù)普及的前提下要不斷提高公共圖書館服務(wù)的能力，不能因?yàn)榛痉?wù)而束縛了公共圖書館的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為了公共圖書館的創(chuàng)新、發(fā)展以及圖書館事業(yè)的未來(lái)，可以在保持基本服務(wù)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)公共圖書館開(kāi)展特色服務(wù)，并適當(dāng)開(kāi)展與文化事業(yè)相關(guān)的商業(yè)性活動(dòng)。今天的專業(yè)化服務(wù)也許是明天的大眾化服務(wù)，公共圖書館應(yīng)轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，由現(xiàn)在的被動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)服務(wù)，建立推銷公共圖書館服務(wù)和圖書館服務(wù)品牌的意識(shí)。

英國(guó)公共圖書館在這方面值得我們借鑒。2014年《英國(guó)公共圖書館創(chuàng)收?qǐng)?bào)告》認(rèn)為公共圖書館的創(chuàng)收既能解決公共圖書館經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題，還能促使公共圖書館提升服務(wù)水平，提高公民對(duì)公共圖書館的利用率，實(shí)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)的多元化，促進(jìn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

該報(bào)告列出了5種創(chuàng)收渠道：與其他公共機(jī)構(gòu)簽署有償協(xié)議，利用公共圖書館的空間和資源提供公共圖書館核心業(yè)務(wù)以外的公益性服務(wù)，包括健康與福利、教育、輔助性數(shù)字化設(shè)備、培訓(xùn)、就業(yè)輔導(dǎo)等；與私營(yíng)企業(yè)簽署有償協(xié)議，通過(guò)公共圖書館的公共空間和資源為其發(fā)布廣告，并為其開(kāi)展產(chǎn)品營(yíng)銷或配套商業(yè)活動(dòng)提供服務(wù)；圖書館零售服務(wù)，如銷售書籍、文具、食品等；圖書館有償服務(wù)，提供研究服務(wù)、自費(fèi)出版等服務(wù)；新興信息技術(shù)服務(wù)，如圖書館利用空間和文獻(xiàn)信息資源為公眾提供實(shí)驗(yàn)室編程和設(shè)計(jì)資料以及激光切割機(jī)、打印機(jī)和掃描儀設(shè)備等[25]。

英國(guó)公共圖書館開(kāi)展該活動(dòng)的目的是為了有利于公共圖書館的服務(wù)，此外還規(guī)定了完整的流程：可行性評(píng)估、調(diào)研市場(chǎng)需求、制定計(jì)劃、試運(yùn)行的財(cái)務(wù)跟蹤、根據(jù)運(yùn)營(yíng)情況改進(jìn)服務(wù)、績(jī)效評(píng)估[25]。

5 結(jié) 語(yǔ)

作為公益性文化機(jī)構(gòu)的公共圖書館，應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政保障基本運(yùn)行，但財(cái)政并不能無(wú)限制的保障公共圖書館的經(jīng)費(fèi)。為了促使公共圖書館管理創(chuàng)新，提升其內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)力，必須要明確經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障的限度。限度之內(nèi)的是基本工作，財(cái)政必須予以保障，這是公民文化權(quán)利的體現(xiàn)；限度之外的事項(xiàng)是有償?shù)膭?chuàng)新工作，能促使公共圖書館的發(fā)展?；痉?wù)的財(cái)政保障是有上限的，但是財(cái)政保障限度之外的事項(xiàng)是沒(méi)有上限的，這可以促進(jìn)公共圖書館自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，樹(shù)立公共圖書館的自主意識(shí)、主體意識(shí)、自我責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共圖書館可持續(xù)發(fā)展。