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鄭州大學(xué)

一、指導(dǎo)性案例的認(rèn)定

舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為是否享有原告資格一直是個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。最近幾年職業(yè)打假人的出現(xiàn)更是使這個(gè)問(wèn)題變得更受關(guān)注了。職業(yè)打假人又被稱(chēng)為職業(yè)舉報(bào)人，他們的主要工作就是故意去買(mǎi)假買(mǎi)偽劣產(chǎn)品，之后就向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)。有些人認(rèn)為他們就是社會(huì)的蛀蟲(chóng)，而執(zhí)法者也因?yàn)樗麄兇罅康呐e報(bào)而被迫做了大量的工作，甚至不堪重負(fù)，導(dǎo)致其他的正常工作無(wú)法展開(kāi)，對(duì)他們的印象并不好。而在另一部分人和職業(yè)舉報(bào)人自己看來(lái)，自己的行為客觀上打擊了不良的商販，維護(hù)了社會(huì)的公平正義。通常來(lái)說(shuō)，這些職業(yè)舉報(bào)人在故意購(gòu)買(mǎi)偽劣產(chǎn)品后向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)，并要求執(zhí)法人責(zé)令商家支付懲罰性的補(bǔ)償。而如果職業(yè)舉報(bào)人的要求得不到滿(mǎn)足的話(huà)，他們很多都會(huì)提起行政復(fù)議或向法院提起訴訟。這個(gè)時(shí)候就要判斷舉報(bào)人是否對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為是否具有原告資格。而最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例77號(hào)[1]在一定程度上提供了答案。

本案的基本案情是原告在運(yùn)營(yíng)商營(yíng)業(yè)廳辦理手機(jī)號(hào)碼時(shí)，運(yùn)營(yíng)商非法收去了原告一定數(shù)額的卡費(fèi)。原告于是向市物價(jià)局舉報(bào)，明確提出了要求被告處理違法行為及作出書(shū)面答復(fù)的請(qǐng)求。被告在之后作出了書(shū)面答復(fù)，但是答復(fù)僅僅載明被告調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)的一個(gè)文件的部分內(nèi)容，卻沒(méi)有載明調(diào)查處理結(jié)果。原告于是向法院提起行政訴訟請(qǐng)求判決市物價(jià)局的回復(fù)并處查違法行為。

在第77號(hào)指導(dǎo)性案例的裁判要點(diǎn)中法院認(rèn)為舉報(bào)人的舉報(bào)行為與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有利害關(guān)系，具有提起訴訟的權(quán)利?？雌饋?lái)答案是肯定的。但是如果仔細(xì)分析該案就會(huì)發(fā)現(xiàn)法院之所以判決行政機(jī)關(guān)敗訴是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在舉報(bào)答復(fù)函中沒(méi)有載明對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理結(jié)果，而法院最后的判決也是責(zé)令市物價(jià)局重作舉報(bào)回復(fù)。指導(dǎo)性案例的關(guān)鍵是案是市物價(jià)局沒(méi)有按照法律要求告知舉報(bào)人處理結(jié)果而不是舉報(bào)人不滿(mǎn)舉報(bào)處理結(jié)果。如果行政機(jī)關(guān)告知了舉報(bào)人處理結(jié)果，而舉報(bào)人對(duì)處理結(jié)果不滿(mǎn)意，舉報(bào)人是否有資格起訴則需要進(jìn)一步的分析。

二、判斷的標(biāo)準(zhǔn)是利害關(guān)系

2014年新修改的行政訴訟法從人大制定的法律層面正式而更具體地確定了判斷原告資格的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。確定原告資格的關(guān)鍵在于利害關(guān)系的認(rèn)定，判斷利害關(guān)系的存在從理論上來(lái)說(shuō)可以分為三步：合法權(quán)益是否存在；合法權(quán)益是否受到影響；權(quán)益受到影響是否與被告的行為構(gòu)成因果關(guān)系。下面簡(jiǎn)述這三個(gè)方面。

(一)合法權(quán)益是否存在

首先要確定的是起訴人是否具備某項(xiàng)合法權(quán)益。起訴人向法院起訴所要保護(hù)的權(quán)益是其本身已經(jīng)擁有并且是合法的受到法律保護(hù)的權(quán)益，不能是不存在的或者違法的或者是他人的權(quán)益。合法權(quán)益可以是基于法律的明確的規(guī)定，可以基于法律的原則，可以基于對(duì)其他當(dāng)事人或?qū)Υ蠖鄶?shù)人的義務(wù)性的規(guī)定。合法權(quán)益一般以憲法規(guī)定的最基本、最重要的人權(quán)為基礎(chǔ)，體現(xiàn)在各種具體的法律法規(guī)中的具體規(guī)定，甚至隱含在法律的精神中。而且這個(gè)合法權(quán)益必須是特地的一個(gè)人或更多人的利益，不能是不確定的大部分或者一部分的利益，是特定的人的利益，不能是公共的利益。

(二)合法權(quán)益是否受到影響

如果起訴人的合法權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)，那起訴人不能也沒(méi)必要去法院起訴。需要起訴到法院能請(qǐng)求保護(hù)的必須是已經(jīng)受到影響或就要受到被起訴人影響的權(quán)益。對(duì)于一個(gè)行政行為來(lái)說(shuō)，雖然其是在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間作出，但是其影響并不僅僅存在于這兩者之中，很多行政行為會(huì)對(duì)第三人甚至相關(guān)的更多多人產(chǎn)生影響。一般來(lái)說(shuō)行政相對(duì)人都是受到行政行為直接影響的，行政相對(duì)人的權(quán)益受到行政行為的影響是比較明顯的、易于判斷的。但是對(duì)于相對(duì)人以外的其他的受到影響的人的權(quán)益是否受到影響以及影響的程度往往難以判斷。而且法律不可能管到事無(wú)巨細(xì)，對(duì)于受到何種程度的影響構(gòu)成法律上合法權(quán)益的損害一般都有取舍，且各個(gè)國(guó)家都有所側(cè)重，在中國(guó)的理論以及實(shí)踐上也是沒(méi)有具體明確的標(biāo)準(zhǔn)。但是對(duì)于受到明顯影響的其他人的權(quán)益法律上也要予以保護(hù)是肯定的。

(三)權(quán)益受到影響是否與被告的行為構(gòu)成因果關(guān)系

法律上的因果關(guān)系是“通過(guò)立法或司法活動(dòng)確認(rèn)的、作為承擔(dān)法律責(zé)任之基礎(chǔ)的、存在于加害行為與加害結(jié)果之間的聯(lián)系”。[2]從更一般的意義上來(lái)說(shuō)因果關(guān)系存在于事物的普遍的聯(lián)系中，幾乎所有的事物都能通過(guò)各種不同的媒介聯(lián)系到一塊兒。這樣就產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題：所謂的法律上的利害關(guān)系是否包括間接的因果上的聯(lián)系。這是一個(gè)到現(xiàn)在也沒(méi)有弄清楚的問(wèn)題。通常能被法律認(rèn)可的是直接的聯(lián)系，而間接的利害關(guān)系要為法律所肯定的話(huà)一般要基于法律法規(guī)的直接規(guī)定或者有充分的理由進(jìn)行說(shuō)明，因?yàn)殚g接因果關(guān)系是可以無(wú)限延伸下去的，法律上既不能也沒(méi)有必要全部歸結(jié)到可以進(jìn)行訴訟的“利害關(guān)系”中去。

在說(shuō)明了判斷標(biāo)準(zhǔn)之后，我們?cè)倩氐街笇?dǎo)性案例中分別分析舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)答復(fù)行為和舉報(bào)處理行為的原告資格。

三、舉報(bào)答復(fù)行為

前述的指導(dǎo)案例中法院肯定了以自身的利益進(jìn)行舉報(bào)的舉報(bào)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)答復(fù)行為可以進(jìn)行起訴，具有原告資格，同時(shí)也隱含了如果是公益性的舉報(bào)則舉報(bào)人不具有原告資格的意思。不過(guò)用上文提到的判斷標(biāo)準(zhǔn)去分析，則也不盡然。

在這個(gè)案例的裁判理由中法院指出依照相關(guān)法律測(cè)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在處理完舉報(bào)事項(xiàng)后，如果舉報(bào)人要求行政機(jī)關(guān)回復(fù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的期限內(nèi)按照法律規(guī)定的形式進(jìn)行回復(fù)。因此行政機(jī)關(guān)有把舉報(bào)處理結(jié)果告知舉報(bào)人的義務(wù)，舉報(bào)人有權(quán)獲得舉報(bào)處理結(jié)果的回復(fù)。

我們可以看出舉報(bào)人獲得答復(fù)是一項(xiàng)法律規(guī)定的權(quán)利，性質(zhì)上屬于程序權(quán)利。如果行政機(jī)關(guān)不答復(fù)或者沒(méi)有按照法律的規(guī)定的要求去答復(fù)，就侵害了舉報(bào)人的這項(xiàng)程序權(quán)利，這個(gè)權(quán)利是法律明確賦予的。那么這時(shí)舉報(bào)人的程序性權(quán)利受損就與行政就機(jī)關(guān)的不按照法律要求進(jìn)行答復(fù)的行政行為產(chǎn)生了法律上的利害關(guān)系，那么舉報(bào)人就具備了提起訴訟的原告資格。

行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)答復(fù)義務(wù)一般基于法律法規(guī)的明確規(guī)定，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行時(shí)就侵犯了舉報(bào)人的程序性權(quán)利，舉報(bào)人可基于此向法院起訴，這一點(diǎn)與指導(dǎo)性案例中法院的觀點(diǎn)有所不同。法院認(rèn)為舉報(bào)人基于自身的實(shí)體權(quán)益進(jìn)行舉報(bào)時(shí)才具有舉報(bào)答復(fù)之訴的原告資格，本文的觀點(diǎn)是舉報(bào)人的原告資格來(lái)自于法律法規(guī)賦予的程序性權(quán)利，無(wú)論是自益性的舉報(bào)還是公益性的舉報(bào)，當(dāng)法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)答復(fù)義務(wù)有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行時(shí)，舉報(bào)人即有原告資格，可向法院起訴。

四、舉報(bào)處理行為

就指導(dǎo)性案件事實(shí)來(lái)說(shuō)舉報(bào)人作為原告提起訴訟時(shí)針對(duì)的是舉報(bào)答復(fù)行為，如果舉報(bào)人就舉報(bào)處理行為不滿(mǎn)想要提起行政訴訟，則很難類(lèi)推出舉報(bào)人具有原告資格的結(jié)論。從理論上進(jìn)行分析，應(yīng)當(dāng)將就自身權(quán)益進(jìn)行舉報(bào)的舉報(bào)人與公益性的舉報(bào)人作出區(qū)分，在原告資格的問(wèn)題上，他們是不同的。

(一)公益性舉報(bào)的情形

公益性舉報(bào)是指舉報(bào)人對(duì)與自身的權(quán)益沒(méi)有直接關(guān)系的行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行的舉報(bào)，舉報(bào)人舉報(bào)的目的是維護(hù)公共利益。在這樣的情形中，如果舉報(bào)人對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為不服而提起行政訴訟，則法院一般會(huì)認(rèn)為舉報(bào)人沒(méi)有權(quán)益與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為具有直接聯(lián)系，只有牽強(qiáng)的間接聯(lián)系，構(gòu)不成法律上的利害關(guān)系，這一點(diǎn)大家?guī)缀鯖](méi)有爭(zhēng)議，爭(zhēng)議較大的是舉報(bào)人就自身利益進(jìn)行舉報(bào)的情形。

(二)舉報(bào)人就自身利益舉報(bào)的情形

一部分學(xué)者認(rèn)為幾乎沒(méi)有法律規(guī)定舉報(bào)人有要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其舉報(bào)的違法行為進(jìn)行處罰的權(quán)利，否則還要行政機(jī)關(guān)干什么。而且事實(shí)上舉報(bào)人在行政處罰法律關(guān)系中也不是當(dāng)事人，法律上也只是要求行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，而并沒(méi)有規(guī)定要聽(tīng)取受害人的意見(jiàn)。那舉報(bào)人既然在行政處罰程序中不是當(dāng)事人，那么在訴訟中是不應(yīng)當(dāng)具有原告資格的。舉報(bào)人要維護(hù)自身的權(quán)益應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事訴訟解決。有臺(tái)灣學(xué)者就認(rèn)為權(quán)利的救濟(jì)不能超過(guò)實(shí)體法的規(guī)定，舉報(bào)人進(jìn)行舉報(bào)投訴的功能僅僅是使行政機(jī)關(guān)行動(dòng)起來(lái)。這是一種很有力的觀點(diǎn)。從根本上來(lái)說(shuō)上來(lái)，這樣的觀點(diǎn)是要求舉報(bào)人的權(quán)益與行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理行為有明確的寫(xiě)入法條的所謂的“法律上的利害關(guān)系”，舉報(bào)人只有在法律上明確規(guī)定的權(quán)利受到影響后才具有提起訴訟的原告資格。

在另外的很多學(xué)者看來(lái)，這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)是不符合最大程度上保護(hù)被侵害人權(quán)益的法律精神的。他們認(rèn)為行政訴訟法在2014年進(jìn)行了修改以后原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)就得到了拓展。社會(huì)上的新事實(shí)、新案列隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展需要法律上彈性的適用，因?yàn)楹芏嘀卮蟮谋粰?quán)利被侵害的情況是沒(méi)有法條的直接規(guī)定的，這就要求法律界從業(yè)人員從法律精神、法律原則、法律解釋上入手使得跟不上社會(huì)快速發(fā)展的法律能夠適應(yīng)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)社會(huì)。如果權(quán)利被侵害人的權(quán)利被侵害的事實(shí)與行政機(jī)關(guān)的行政行為有著比較明顯的利害關(guān)系，就應(yīng)該肯定被侵害人的原告資格。

以此觀點(diǎn)來(lái)看自益性舉報(bào)人的原告資格的話(huà)，舉報(bào)人因?yàn)樽陨淼暮戏?quán)益受到了他人的損害從而要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行查處，雖然行政機(jī)關(guān)對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的處理不直接涉及舉報(bào)人，而是直接指向被舉報(bào)人，看起來(lái)與舉報(bào)人的合法權(quán)益沒(méi)有直接關(guān)系，但事實(shí)上被舉報(bào)行為的最終處理結(jié)果卻實(shí)際上影響著舉報(bào)人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。舉報(bào)人進(jìn)行舉報(bào)在事實(shí)上向行政機(jī)關(guān)提出了權(quán)利保護(hù)的合法申請(qǐng)，并且與行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果有著密切的利害關(guān)系。行政機(jī)關(guān)處理舉報(bào)事項(xiàng)后，如果舉報(bào)人對(duì)最后的處理結(jié)果不服，自然可以提起行政訴訟，其原告資格應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙ā纳鐣?huì)實(shí)際發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，這樣的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)說(shuō)是符合未來(lái)法律的發(fā)展方向的。

參考文獻(xiàn)：

[1]指導(dǎo)案例77號(hào):羅镕榮訴吉安市物價(jià)局物價(jià)行政處理案[EB/OL].最高人民法院網(wǎng),http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-34342.html,2017-1-3.

[2]方世榮.論具體行政行為[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1996:31.