陳愷雯 浙江工商大學(xué)法學(xué)院 浙江杭州 310018

政治犯不引渡原則，是自法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命之后通過(guò)西歐一些國(guó)家的國(guó)內(nèi)法和各國(guó)之間引渡條約的規(guī)定逐漸形成的一項(xiàng)原則。作為引渡制度中的最重要也是最富爭(zhēng)議的原則，它的產(chǎn)生標(biāo)志了現(xiàn)代引渡制度的誕生，同時(shí)對(duì)于保護(hù)引渡客體的人權(quán)、保障國(guó)際刑事司法合作具有重大意義。但是該制度有著不容忽視的自身矛盾，由于國(guó)際法上至今尚未對(duì)“政治犯”制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了該原則在不同國(guó)家之間被不同程度的適用甚至濫用。為了厘清這一原則，解決爭(zhēng)議所在，更好地發(fā)揮該原則保障人權(quán)的初衷，促進(jìn)國(guó)際引渡制度的發(fā)展完善，必須從根源出發(fā)，追溯該原則確立的緣由和法理基礎(chǔ)。

一、政治犯不引渡原則確立的基礎(chǔ)

其一，政治犯不引渡原則源于古典自然法思想。這表現(xiàn)在，啟蒙思想家要求實(shí)現(xiàn)個(gè)人在政治意義上的獨(dú)立和自由，主權(quán)者應(yīng)尊重并且保護(hù)個(gè)人的自然權(quán)利，每個(gè)人擁有不可剝奪的政治權(quán)利和自由。其中最能反映出古典自然法思想的革命本質(zhì)和根本立場(chǎng)的權(quán)力主張，就是強(qiáng)調(diào)每個(gè)人擁有不可剝奪的政治權(quán)利。

其二，政治犯不引渡原則的產(chǎn)生是出于對(duì)引渡客體人權(quán)的尊重。政治犯罪涉及一個(gè)國(guó)家政治制度和政治利益，常常被國(guó)家視為最危險(xiǎn)的犯罪，因而將政治犯引渡給請(qǐng)求國(guó)很容易出現(xiàn)該政治犯受到不公正刑事審判的狀況，請(qǐng)求國(guó)也很難保證自己的引渡請(qǐng)求是出于法律而不是出于對(duì)政治犯的打擊報(bào)復(fù)。因而，現(xiàn)代引渡制度改變了舊引渡制度，明確了普通刑事違法者作為引渡的客體，而將政治犯排除在外，避免將引渡作為統(tǒng)治階級(jí)的一種政治交易工具，也避免了使政治犯作為政治交易品而處于“物”的被動(dòng)地位。

其三，為了保持正常的國(guó)際刑事司法合作關(guān)系，又能充分尊重各國(guó)的主權(quán)和政治上的獨(dú)立自主性。一國(guó)主權(quán)體現(xiàn)在其可以獨(dú)立自主地解決一國(guó)內(nèi)部的政治事務(wù)，該原則恰恰充分地尊重了各國(guó)的主權(quán)，允許各國(guó)得以根據(jù)本國(guó)的社會(huì)制度以及占主導(dǎo)地位的價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)，獨(dú)立自主地權(quán)衡評(píng)價(jià)是否同意請(qǐng)求國(guó)的引渡請(qǐng)求。該原則保障了一國(guó)在國(guó)際交往中處于主動(dòng)地位，而不被卷入其他國(guó)家的內(nèi)部斗爭(zhēng)之中。

其四，為了避免國(guó)際刑事司法合作因?yàn)橐恍┟舾械恼螁?wèn)題而面臨危機(jī)。同國(guó)際社會(huì)為了打擊犯罪而開(kāi)展合作的絕對(duì)必要性相比，現(xiàn)代引渡制度中國(guó)與國(guó)交往所帶來(lái)的無(wú)法回避的敏感政治問(wèn)題就顯得略微次要和輕微。將政治犯排除在可能引渡的范圍之外，就是為了國(guó)際交往的過(guò)程中不會(huì)因小失大，避免偶然的政治分歧致使國(guó)際合作關(guān)系的破裂。同時(shí)，也鼓勵(lì)各個(gè)政治體制和社會(huì)制度不同的國(guó)家自由而有序地合作交往，并保障這種合作健康地發(fā)展。

二、當(dāng)前政治犯不引渡原則適用的困境

（一）“政治犯”概念沒(méi)有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)

政治犯不引渡原則發(fā)展到今天已逾數(shù)百年，但是此概念卻一直處于爭(zhēng)議當(dāng)中，國(guó)際上對(duì)其至今沒(méi)有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。由于各國(guó)不同的社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、政治體制、法律制度等，加之政治犯罪本身就具有很濃的政治色彩，因此，不同國(guó)家對(duì)政治犯的界定都不同。在引渡實(shí)踐中，許多國(guó)家的法院都總結(jié)出各具特色的判定政治犯的標(biāo)準(zhǔn)，如英美的“政治動(dòng)亂伴生說(shuō)”、德國(guó)的“客觀標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”、瑞士的“優(yōu)勢(shì)說(shuō)”。這些標(biāo)準(zhǔn)在法官處理具體的不同案件時(shí)會(huì)產(chǎn)生或?qū)捇驀?yán)格解釋?zhuān)沟猛粐?guó)家的司法判決也會(huì)出現(xiàn)不同的情況。

目前國(guó)際通說(shuō)將政治犯劃分成純粹政治犯罪和相對(duì)政治犯。純粹政治犯罪是指侵害國(guó)家安全或國(guó)家利益的犯罪。國(guó)際上普遍將犯罪動(dòng)機(jī)在于對(duì)抗專(zhuān)制統(tǒng)治、受害者為國(guó)家而不是個(gè)人、出于利他情緒而引發(fā)的犯罪，諸如內(nèi)亂罪、叛國(guó)罪、間諜罪等犯罪認(rèn)定為純粹政治犯罪。諸如我國(guó)外逃貪官楊秀珠，其本質(zhì)是利用高官職位實(shí)施的貪污犯。從案件性質(zhì)來(lái)看，這只是一起普通的數(shù)額特別巨大的貪污腐敗案件。從純粹政治犯角度看，楊秀珠為了滿足個(gè)人私利，行為侵害的僅是國(guó)家工作人員職務(wù)行為的廉潔性，符合貪污罪的構(gòu)成要件。其次，行為既沒(méi)有主觀的政治目的，也沒(méi)有客觀上危害國(guó)家或外國(guó)安全。因而，楊秀珠從根本上判斷就不是政治犯。

相對(duì)政治犯罪，是指涉及政治或具有政治性質(zhì)而被認(rèn)為屬于政治犯罪的普通犯罪。相對(duì)于純粹政治犯罪而言，相對(duì)政治犯罪更加難以認(rèn)定。比如2011年發(fā)生在日本的劉強(qiáng)縱火案。罪犯劉強(qiáng)的外祖母和外曾祖父應(yīng)在二戰(zhàn)期間受到日本軍隊(duì)的迫害而死，但戰(zhàn)后日本政府否認(rèn)歷史的行為強(qiáng)烈刺激著劉強(qiáng)，促使其于2011年12月26日向日本東京靖國(guó)神社大門(mén)投擲燃燒瓶；后又于2012年1月8日在韓國(guó)首爾向日本駐韓國(guó)大使館投擲燃燒瓶被現(xiàn)場(chǎng)抓獲。韓國(guó)政府以政治犯不引渡原則拒絕了日本對(duì)于劉強(qiáng)的引渡請(qǐng)求。從相對(duì)政治犯罪角度分析劉強(qiáng)案，韓國(guó)政府的理由無(wú)可爭(zhēng)辯：劉強(qiáng)縱火的對(duì)象是日本靖國(guó)神社，其和日本駐韓大使館一樣，具有濃厚的政治意義，而不是僅僅具有宗教意義。同時(shí)，綜合考量劉強(qiáng)的犯罪動(dòng)機(jī)、目的和家庭背景，可以認(rèn)為劉強(qiáng)是出于對(duì)日本政府的不滿以及為家人報(bào)仇的愿望而實(shí)施的犯罪行為，其行為沒(méi)有造成人員傷亡或嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失，因而其是出于政治目的實(shí)施的、形式上符合普通犯罪構(gòu)成要件的政治犯罪。

國(guó)際實(shí)踐中存在著大量難以認(rèn)定的案件，遠(yuǎn)遠(yuǎn)比以上述例子要困難復(fù)雜的多。例如引渡維基揭秘的阿桑奇的案件，其對(duì)于美軍和美國(guó)政府信息的眾多解密行為究竟是屬于新聞自由還是構(gòu)成了間諜罪？其因?yàn)樵谌鸬鋵?shí)施的性犯罪而被英國(guó)逮捕是否是落入了美、英、瑞三國(guó)設(shè)置的“誘捕全套”？其一系列行為應(yīng)該被認(rèn)定為政治犯還是普通罪犯？當(dāng)前國(guó)際社會(huì)，對(duì)于政治犯的認(rèn)定還困難重重。

（二）政治犯不引渡原則適用困難

政治犯不引渡原則受到政治因素的影響較大，各國(guó)在實(shí)踐中難以直接對(duì)其加以運(yùn)用，即使是引渡立法和引渡條約中對(duì)該原則已經(jīng)明確作出了規(guī)定，也只能依據(jù)被請(qǐng)求國(guó)本國(guó)基于各種政治因素的考量對(duì)政治犯的概念理解加以適用。同時(shí)，引渡的本質(zhì)其實(shí)在于被請(qǐng)求引渡國(guó)對(duì)于請(qǐng)求引渡國(guó)的信任和認(rèn)可，被請(qǐng)求國(guó)是否真切而又誠(chéng)懇地信賴(lài)請(qǐng)求國(guó)會(huì)按照其所作出的承諾公正客觀地對(duì)待引渡客體。這又涉及到請(qǐng)求國(guó)和被請(qǐng)求國(guó)兩國(guó)的意識(shí)形態(tài)、政治體制問(wèn)題，以及兩國(guó)不同發(fā)展程度的人權(quán)問(wèn)題。正是由于該原則涉及到眾多難以定論的國(guó)際法中的復(fù)雜問(wèn)題，使得該原則在國(guó)際引渡的實(shí)踐中越來(lái)越少地被適用。

（三）政治犯認(rèn)定權(quán)的歸屬不一

政治犯罪的認(rèn)定歸屬權(quán)屬于被請(qǐng)求引渡國(guó)，這是毫無(wú)爭(zhēng)議的，但是具體到被請(qǐng)求國(guó)內(nèi)部而言，該項(xiàng)權(quán)力的歸屬于哪個(gè)機(jī)關(guān)在國(guó)際法上并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。關(guān)于引渡請(qǐng)求的審查體制，各國(guó)的國(guó)內(nèi)法主要有著以下三種類(lèi)型：第一，行政機(jī)關(guān)審查體制。由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)引渡請(qǐng)求進(jìn)行全權(quán)審查并決定是否引渡。該種審查體制，由于行政機(jī)關(guān)的本身性質(zhì)，導(dǎo)致其必然從國(guó)家利益、國(guó)際關(guān)系和政治因素等角度出發(fā)，主要服從于被請(qǐng)求引渡國(guó)本國(guó)的外交需要，因而也會(huì)出現(xiàn)違反法律程序和侵害被引渡客體的人權(quán)等狀況。如此顯而易見(jiàn)的弊端導(dǎo)致當(dāng)前國(guó)際社會(huì)中采取這種審查體制的國(guó)家很少。第二，司法機(jī)關(guān)審查體制。由司法機(jī)關(guān)對(duì)引渡請(qǐng)求全權(quán)審查并決定是否引渡。該種審查體制雖然彌補(bǔ)了行政機(jī)關(guān)審查體制的不足之處，能夠正確地適用法律，維護(hù)被引渡客體的人權(quán)，促進(jìn)國(guó)家之間的司法合作，但其忽略了國(guó)家利益和外交政策的考量，因而也并未被多國(guó)采用。第三，綜合審查體制。即被請(qǐng)求國(guó)接收到引渡請(qǐng)求之后，先交給司法機(jī)關(guān)審查，如果司法機(jī)關(guān)審查后作出不予引渡的決定，那該決定就是終局的，而不需再經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)審查；若司法機(jī)關(guān)審查后決定準(zhǔn)予引渡，則將該請(qǐng)求交由行政機(jī)關(guān)審查，由行政機(jī)關(guān)最終作出是否引渡的決定。該種體制完美地結(jié)合了行政機(jī)關(guān)審查體制和司法機(jī)關(guān)審查體制兩種體制的優(yōu)點(diǎn)，又巧妙地避開(kāi)了前者之不足。但是兩個(gè)機(jī)關(guān)的參與，也為引渡的真正適用增加了困難，出發(fā)點(diǎn)不同，導(dǎo)致了該原則的適用上存在長(zhǎng)期分歧。兩個(gè)機(jī)關(guān)決定往往不同，并對(duì)最終決定互相扯皮推諉，為該原則的適用帶來(lái)了不穩(wěn)定性和隨意性。但是由于該種體制的優(yōu)點(diǎn)大過(guò)于前兩種體制，因而為國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家所采用。

（四）政治犯不引渡原則的價(jià)值受損

政治犯不引渡原則設(shè)立的初衷是為了保護(hù)因信仰不同、政見(jiàn)不同而更容易受到不公正審判或者人權(quán)受到侵害的政治罪犯，但是由于政治犯概念至今尚缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，因此，在普通的刑事犯罪和政治犯罪結(jié)合的情況下，容易產(chǎn)生難以認(rèn)定的混亂局面。一方面，經(jīng)過(guò)請(qǐng)求國(guó)自由裁量而將普通的刑事罪犯認(rèn)定為政治犯罪，使得使一部分普通的刑事犯逃過(guò)法律的懲罰；另一方面，也有些政治犯因?yàn)檎?qǐng)求國(guó)的自由裁量或其犯罪行為中夾雜著刑事犯罪的因素而被認(rèn)定為是單純的刑事罪犯，使其受到了法律的懲罰，都實(shí)際地、從根本上地危害了政治犯不引渡原則的真正價(jià)值。當(dāng)前很多貪污腐敗的犯罪分子和一些并非出于政治目的而行為極其惡劣的犯罪分子，例如從事爆炸、暗殺、綁架、劫機(jī)、劫持并扣押人質(zhì)、武裝襲擊、走私、販毒等犯罪分子，打著政治犯不引渡的旗號(hào)規(guī)避法律的制裁。比如，我國(guó)攜巨款外逃的貪官楊秀珠，在其貪污腐敗劣跡暴露之后，就曾經(jīng)利用其高官的身份要求荷蘭和美國(guó)對(duì)其予以政治庇護(hù)。但如爆炸、劫機(jī)、武裝襲擊等極其嚴(yán)重的刑事犯罪，因其組織性、跨國(guó)性和集團(tuán)化，往往被當(dāng)作是卷入政治斗爭(zhēng)或因不滿當(dāng)局的政權(quán)統(tǒng)治的政治犯罪，而不被引渡。該類(lèi)犯罪手段殘忍、犯罪地域更加廣闊、受害人數(shù)涉及大范圍，對(duì)國(guó)際社會(huì)的損害和普遍影響深遠(yuǎn)，對(duì)于世界和平和安全、國(guó)際法律秩序也造成了極為嚴(yán)重的損害。若是因?yàn)檎畏覆灰稍瓌t的疏漏，為該類(lèi)犯罪分子提供了強(qiáng)大的保護(hù)傘，那后果將不堪設(shè)想。

三、政治犯不引渡原則規(guī)定的完善

（一）相對(duì)輪廓化政治犯不引渡原則的內(nèi)涵和外延

筆者認(rèn)為國(guó)際社會(huì)要統(tǒng)一制定政治犯的界定標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有實(shí)際的可操作性，既不現(xiàn)實(shí)，也不科學(xué)。因此建議先采取“限制—保護(hù)”法理模式下的政治犯不引渡原則，提倡該原則的內(nèi)涵和外延相對(duì)輪廓化?！跋拗啤Ｗo(hù)”法理模式下的政治犯不引渡原則，實(shí)質(zhì)上指的是，在限制外逃的犯罪嫌疑人濫用政治犯不引渡的原則為借口尋求外國(guó)政府非法庇護(hù)的同時(shí)，保護(hù)合法運(yùn)用這一原則尋求庇護(hù)的政治犯的基本人權(quán)自由和相應(yīng)合法權(quán)益。該種模式下的原則主要是針對(duì)涉嫌貪腐犯罪以及涉黑犯罪的犯罪嫌疑人。“限制”和“保護(hù)”并不是對(duì)立的關(guān)系，而是相互補(bǔ)充、相互合作、相輔相成的關(guān)系，但是其有主次的衡平關(guān)系，在當(dāng)前我國(guó)對(duì)引渡日趨重視的前提之下，該種模式應(yīng)該側(cè)重于“限制”一方。

所謂相對(duì)輪廓化指的是，首先，基于實(shí)踐中涉嫌貪腐犯罪和涉黑犯罪的犯罪嫌疑人為逃避自身刑事處罰而濫用政治犯不引渡原則作為自身保護(hù)傘的行為，要更加緊縮該原則的內(nèi)部邊界，限制該原則的適用范圍。避免該類(lèi)主體在構(gòu)成政治犯罪、又雜糅者其他刑事犯罪的情況下，直接優(yōu)先適用政治犯不引渡原則而避免本身的其他刑事犯罪受到刑罰情況。其次，從外部邊界輪廓看，當(dāng)政治犯不引渡原則和死刑不引渡原則等其他引渡原則相重合時(shí)，政治犯不引渡原則在滿足內(nèi)部條件的前提下，可以適當(dāng)放寬，即仍可以適用政治犯不引渡原則對(duì)相應(yīng)的主體實(shí)施庇護(hù)。比如，行為主體被認(rèn)定為政治犯時(shí)，因犯罪嚴(yán)重可能被請(qǐng)求國(guó)判處死刑，被請(qǐng)求國(guó)仍可以適用政治犯不引渡原則為由拒絕引渡。盡管此時(shí)兩個(gè)引渡原則有所重合，但是只要該行為在本質(zhì)上已經(jīng)屬于政治犯罪的范疇，那么對(duì)其就可以適用政治犯不引渡原則加以庇護(hù)。

（二）規(guī)定政治犯不引渡原則的適用范圍限制

政治犯不引渡原則在適應(yīng)紛繁復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系變化的同時(shí)，呈現(xiàn)出其適用范圍不斷受到限制的趨勢(shì)。一些國(guó)家的法律或者國(guó)際條約明文規(guī)定某些具有政治色彩的犯罪不被視為“政治犯罪”，也有國(guó)際條約直接從理論上就完全排除了該原則的適用。每個(gè)國(guó)家的法律體制不同、國(guó)情不同，因而各國(guó)具體規(guī)定也不同。目前大多數(shù)國(guó)家傾向于將以下幾種犯罪明確排除在政治犯罪之外：1、恐怖主義犯罪；2、滅絕種族罪和戰(zhàn)爭(zhēng)罪3、貪污腐敗犯罪；4、劫持交通工具和扣押人質(zhì)的犯罪；5、將對(duì)普通公民實(shí)施的暴力侵害犯罪。

為了適應(yīng)該種國(guó)際趨勢(shì)，我國(guó)在與外國(guó)締結(jié)或者加入相關(guān)的國(guó)際條約時(shí)也對(duì)該原則做出了限制性的規(guī)定，比如《中國(guó)和泰國(guó)引渡條約》《中國(guó)和柬埔寨引渡條約》《中國(guó)和西班牙引渡條約》《制止恐怖主義爆炸的國(guó)際公約》、《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》等。但是較為可惜的是我國(guó)的《引渡法》并未對(duì)該原則的限制情況加以規(guī)定，一方面，這反映了我國(guó)《引渡法》立法的落后，與國(guó)際上的普遍趨勢(shì)不符，另一方面與我國(guó)締結(jié)或者加入的國(guó)際條約的有關(guān)規(guī)定也不符，不利于開(kāi)展我國(guó)和其他國(guó)家的刑事司法合作與交流。所以筆者建議，在我國(guó)現(xiàn)行的《引渡法》關(guān)于政治犯規(guī)定的第八條第三項(xiàng)和第四項(xiàng)之后加上一條但書(shū)規(guī)定“但中華人民共和國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約不認(rèn)為是政治犯罪的除外”。

（三）規(guī)定“或引渡或起訴”原則

一方面，國(guó)際上對(duì)政治犯界定不統(tǒng)一。另一方面，由于政治犯的界定不清，導(dǎo)致利用該原則逃避法律制裁的犯罪分子數(shù)量增多并日漸猖獗，同時(shí)又不利于保護(hù)原本應(yīng)該受到保護(hù)的引渡對(duì)象。有鑒于此，“或引渡或起訴”原則應(yīng)運(yùn)而生。如1990年聯(lián)合國(guó)《引渡示范公約》的第4條第6項(xiàng)規(guī)定：“……如被請(qǐng)求國(guó)據(jù)此拒絕引渡，則應(yīng)在對(duì)方提出請(qǐng)求的情況下，將此案件交由其本國(guó)主管當(dāng)局審理……”。從某種意義上看，“或引渡或起訴”原則是對(duì)于“政治犯不引渡”原則的發(fā)展和延伸。

審視我國(guó)的《引渡法》，僅在第八條第三項(xiàng)和第四項(xiàng)有關(guān)于政治犯不引渡原則的規(guī)定，對(duì)于“或引渡或起訴”原則更是只字未提。“或引渡或起訴”原則的法律空白，既與普遍的國(guó)際實(shí)踐相悖，又使得我國(guó)有不履行條約義務(wù)之嫌，而給那些在境外犯罪的罪犯提供了可乘之機(jī)。因此，面對(duì)亟待解決的引渡制度的種種弊端，確立“或引渡或起訴”原則刻不容緩。同時(shí)，注重對(duì)國(guó)際條約中“或引渡或起訴”條款類(lèi)型及其適用范圍的研究和區(qū)分，更好地把握我國(guó)對(duì)相關(guān)國(guó)際義務(wù)的解釋和承擔(dān)程度。要以務(wù)實(shí)的態(tài)度探討與“或引渡或起訴”原則相關(guān)的法律事務(wù)問(wèn)題，努力借助各種國(guó)際刑事司法合作機(jī)制提高“或引渡或起訴”原則在我國(guó)的適用效率和刑事司法的公正性。