龔可強 三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖北宜昌 443100

1.研究背景

隨著人類文明的不斷發(fā)展，腐敗的內(nèi)涵和外延不斷變化。腐敗問題是全世界的通病，在我國也有其具體表現(xiàn)形式。隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會層面的不斷變革，腐敗問題日趨嚴(yán)重。在中紀(jì)委第十九屆二次全會上，習(xí)近平總書記指出要通過改革和制度創(chuàng)新切斷利益輸送鏈條，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，形成有效管用的體制機制。

各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)是反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，肩負(fù)著大膽改革創(chuàng)新、預(yù)防懲治腐敗、凈化政治生態(tài)的艱巨使命。近年來，Y縣紀(jì)委、監(jiān)察委（原監(jiān)察局）在上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下，進行了派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理制度改革，將政府所屬區(qū)直各部門派駐機構(gòu)擺脫了駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)束縛，有效提高了紀(jì)檢監(jiān)察派駐機構(gòu)的獨立性，縣紀(jì)委的監(jiān)督觸角向前延伸。但在實際推進過程中，特別是國家監(jiān)察體制改革以來，派駐機構(gòu)統(tǒng)管制度也暴露出了一些問題，制度層面還需進一步加以完善。

2.Y縣紀(jì)檢監(jiān)察派駐（出）機構(gòu)統(tǒng)管改革的做法與成效

2.1 具體做法

2009年9月，Y縣在Y市率先實行紀(jì)檢監(jiān)察派駐（出）機構(gòu)改革。目前，全縣紀(jì)檢監(jiān)察體制還是維持2009年模式，即“派出紀(jì)工委+派駐紀(jì)檢組+紀(jì)檢員”模式。具體情況如下：

（1）派出紀(jì)工委：共4個，負(fù)責(zé)監(jiān)督74家單位。在機構(gòu)設(shè)置上，為縣紀(jì)委機關(guān)的工作部門，為正科級單位。每個紀(jì)工委配備5名成員，其中：紀(jì)工委書記1人，為正科級崗位，副書記2人、委員2人，均為副科級崗位。目前4個派出紀(jì)工委在編在崗人員14人，大學(xué)文化10人，大專文化4人。在工作保障上，工作地點在Y縣政務(wù)大樓集中辦公，運行經(jīng)費由區(qū)紀(jì)委統(tǒng)一預(yù)算、集中管理。在考核獎懲上，結(jié)合上級有關(guān)要求，每年單獨為派出紀(jì)工委制定績效考核方案，實行量化考核，將考核結(jié)果作為評優(yōu)表先重要依據(jù)。在干部提拔交流上，按照“嚴(yán)進高出”原則，從2009年實行派出（駐）改革以來，共提拔交流14人。

（2）派駐紀(jì)檢組：共4個，分別為公安局紀(jì)委、司法局紀(jì)檢組、檢察院紀(jì)檢組、法院紀(jì)檢組。人員編制、工作經(jīng)費由派駐部門保障，工作接受部門和縣紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)。

（3）紀(jì)檢員：全縣17個黨群部門中，14個設(shè)置紀(jì)檢員職數(shù)，即“四大辦”和10個黨群部門（組織部、宣傳部、政法委、群工部、縣直機關(guān)工委、老干部局、總工會、黨校、檔案局、統(tǒng)戰(zhàn)部），還有3家未設(shè)置，即團委、婦聯(lián)、史志辦。2017年，縣紀(jì)委將縣直黨群部門納入4個派出紀(jì)工委監(jiān)督范圍，同時會同組織部門對紀(jì)檢員實行“只減不增，自然消減”方式推進改革。目前，黨群部門紀(jì)檢員已消減5名，但仍有9個黨群部門配有紀(jì)檢員（“四大辦”、群工部、總工會、老干部局、檔案局、政法委）。

“三轉(zhuǎn)”以來，Y縣進一步深化了派駐（出）紀(jì)檢體制機制改革。一是出臺辦法。二是聚焦主業(yè)。明確派出（派駐）紀(jì)檢機構(gòu)監(jiān)督檢查、信訪調(diào)查、紀(jì)律審查、責(zé)任追究和督促指導(dǎo)相關(guān)職責(zé)，轉(zhuǎn)變監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)方式，深入踐行“四種形態(tài)”，實現(xiàn)派出紀(jì)工委對縣直監(jiān)督單位班子成員談心談話全覆蓋，實現(xiàn)信訪件辦理、紀(jì)律審查歷史性突破。三是加強考核。完善派出（派駐）紀(jì)檢機構(gòu)績效考核、責(zé)任追究和獎勵懲處制度，聚焦信訪調(diào)查、紀(jì)律審查和監(jiān)督問責(zé)工作主責(zé)，有效提高了工作主動性。

2.2 主要成效

2.2.1 力量整合

改革后，Y縣不斷完善派駐機構(gòu)管理方式，建立了“紀(jì)檢監(jiān)察室+派出紀(jì)工委+鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委”的協(xié)同辦案機制，派駐（出）機構(gòu)人員由縣紀(jì)委統(tǒng)一調(diào)度，定期召開執(zhí)紀(jì)審查片區(qū)例會，增強了派駐（出）機構(gòu)人員歸屬感，調(diào)動了工作主動性，實現(xiàn)有效聚焦、資源整合、優(yōu)勢互補，形成了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)的強大合力。

2.2.2 職能增強

派駐統(tǒng)管改革對派駐人員的分工規(guī)定，讓派駐人員有了更多的時間和精力來抓好紀(jì)檢監(jiān)察工作。一是在圍繞中心、服務(wù)大局方面，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和解決部門執(zhí)行黨委政府決策不力、工作作風(fēng)不實、工作措施不硬等問題，有效推動了重點項目、重點工作的落地落實。二是對駐在單位的監(jiān)督逐步常態(tài)化，通過列席黨組會議、定期聽取匯報、開展專項檢查等方式，較好地解決了駐在單位落實“三重一大”報備、公款旅游、公款送禮、工作作風(fēng)等方面存在的問題，有效促進了權(quán)力運行規(guī)范有序。

2.2.3 能力提升

改革前，派駐人員受管理體制掣肘，派駐機構(gòu)往往不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督、害怕監(jiān)督，監(jiān)督能力不能得到有效發(fā)揮。改革后，派駐機構(gòu)甩掉了對駐在單位“同體監(jiān)督”的包袱，并對派駐機構(gòu)負(fù)責(zé)人高職級配備，形成了“同級監(jiān)督同級”的良好局面，監(jiān)督的獨立性和主動性得到增強。同時，Y縣紀(jì)委通過內(nèi)學(xué)外訓(xùn)、輪崗交流等方式，提高了派駐機構(gòu)工作人員業(yè)務(wù)能力和工作水平。派駐統(tǒng)管以來，4個派出紀(jì)工委調(diào)查處理的案件線索逐年增加，案件立案數(shù)占當(dāng)年全縣立案總數(shù)的比重年均增長5%以上。

2.2.4 制度規(guī)范

改革實施以來，派駐機構(gòu)切實發(fā)揮監(jiān)督“探頭”作用，在深入調(diào)查研究分析基礎(chǔ)上，針對苗頭性、傾向性、共性問題及重點領(lǐng)域，探索研究相應(yīng)解決辦法，出臺了“三重一大”事項報備辦法、項目建設(shè)投資實施細(xì)則等極具操作性的反腐倡廉制度，有效增強了監(jiān)督的規(guī)范性。

3 Y縣紀(jì)檢監(jiān)察派駐（出）機構(gòu)統(tǒng)管改革的存在問題分析

3.1 監(jiān)督脫節(jié)

改革后，每個紀(jì)工委僅5個編制，但負(fù)責(zé)監(jiān)督部門多達20余個，力量薄弱、任務(wù)繁重、監(jiān)督乏力，派駐機構(gòu)難以全面了解監(jiān)督單位實時情況，監(jiān)督手段嚴(yán)重受限。個別被監(jiān)督單位對派駐監(jiān)督不理解，存在戒備心態(tài)，對工作中的問題不愿主動向派駐機構(gòu)說明，“三重一大”事項不主動報備，出現(xiàn)不積極配合甚至逃避監(jiān)督的現(xiàn)象，使派駐機構(gòu)無法行使監(jiān)督權(quán)力導(dǎo)致監(jiān)督弱化甚至脫節(jié)。

3.2 邊緣風(fēng)險

派駐機構(gòu)被收管后，各派駐機構(gòu)與機關(guān)各部室均屬于紀(jì)委內(nèi)設(shè)機構(gòu)，派駐機構(gòu)相較與機關(guān)各部室本應(yīng)該是平行關(guān)系，但在實際工作中，機關(guān)各部室還有一項職責(zé)是負(fù)責(zé)對派駐機構(gòu)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這就導(dǎo)致機關(guān)部室與派駐機構(gòu)之間的關(guān)系變得微妙起來。同時，機關(guān)各部室在培訓(xùn)、交流、提拔上也比派駐機構(gòu)有更多選擇，派駐機構(gòu)在紀(jì)委整體架構(gòu)中存在邊緣風(fēng)險。

3.3 覆蓋面不全

按照上級要求，除公檢法司、垂管單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持原管理體制外，其他單位均要求實行“綜合派出”或“綜合派出+重點派駐”模式，目前Y縣仍然有14個黨群部門設(shè)置有紀(jì)檢委員，部分紀(jì)檢員兼職或分管其他工作，甚至以其他業(yè)務(wù)工作為主，沒有實行專職專責(zé)，還有3個黨群部門未設(shè)置紀(jì)檢員職數(shù)，存在監(jiān)督盲區(qū)，作用發(fā)揮不夠。另外，部分垂管單位（如工商局、質(zhì)監(jiān)局）下放后仍保留紀(jì)檢組長，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制工作存在大量真空地帶。

3.4 干部隊伍建設(shè)偏弱

一是人員年齡偏大。二是職級設(shè)置不科學(xué)。紀(jì)工委5個編制均是領(lǐng)導(dǎo)崗位，未設(shè)置一般干部崗位，存在領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多、科級及以下干部職數(shù)少的問題，導(dǎo)致工作活力、動力不足。三是干部能力不適應(yīng)。部分干部歲數(shù)較大、知識結(jié)構(gòu)偏弱、視野偏窄，缺乏進取勁頭，不注重業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，干部能力與素質(zhì)難以適應(yīng)當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察工作的新形勢。四是干部交流不暢。改革后，由于紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)自身封閉性影響，系統(tǒng)內(nèi)干部交流到系統(tǒng)外的案例極少，較改革前相比，干部出口嚴(yán)重不暢。五是考評機制不健全。各派駐機構(gòu)之間工作進展不一，監(jiān)督對象與領(lǐng)域不同，考評標(biāo)準(zhǔn)難以細(xì)化。

4 深化縣級紀(jì)檢監(jiān)察派駐（出）機構(gòu)統(tǒng)管改革的對策和建議

4.1 進一步完善派駐機構(gòu)模式

4.1.1 合理設(shè)置縣級派駐（出）機構(gòu)數(shù)量

Y縣目前實行的是“點派駐+混合派駐”的派駐模式，派的權(quán)威得以體現(xiàn)，但駐的優(yōu)勢未充分發(fā)揮。為實現(xiàn)派駐監(jiān)督全覆蓋，需取消縣直黨群部門紀(jì)檢委員設(shè)置，并按照被監(jiān)督的單位數(shù)量來確定派駐機構(gòu)設(shè)置數(shù)量。建議在現(xiàn)有的4個紀(jì)工委基礎(chǔ)上再增設(shè)2個紀(jì)工委，按照1個派出紀(jì)工委監(jiān)督15家單位來設(shè)置。

4.1.2 合理確定縣級派駐（出）機構(gòu)編制和人員

改革后，派駐機構(gòu)編制全體劃轉(zhuǎn)至紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一管理，數(shù)量只減不增。在派駐監(jiān)督全覆蓋的要求下，現(xiàn)有編制明顯偏少，難以保證監(jiān)督的有效性。特別是改革之前各單位紀(jì)檢監(jiān)察組織并不健全，原有紀(jì)檢干部編制數(shù)本就較少，將其作為改革后編制數(shù)不太合理。建議由上級出臺相關(guān)政策規(guī)定，重新核算派駐機構(gòu)編制設(shè)置。

4.2 進一步強化統(tǒng)管體制建設(shè)

4.2.1 明確職責(zé)定位

一是派駐單位的定位要突出“準(zhǔn)”字。派駐機構(gòu)要擺正位置，在監(jiān)督上既要確保獨立性，又要注重爭取駐在單位的理解和支持。派駐機構(gòu)與駐在單位是明確監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，要避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的慣性思維。二是駐在單位的認(rèn)識要突出“高”字。駐在單位要認(rèn)真學(xué)習(xí)各級關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察派駐工作的相關(guān)文件，從思想上提高認(rèn)識，增強接受監(jiān)督的主動性。三是要監(jiān)督與責(zé)任的主體要突出“分”字。派駐機構(gòu)要督促駐在單位自覺履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)監(jiān)督責(zé)任，避免派駐機構(gòu)出現(xiàn)“兩張皮”的問題。

4.2.2 注重監(jiān)督履職

一是完善會議列席制度。健全完善派駐機構(gòu)列席駐在單位黨組會、民主生活會等會議的制度。二是加大監(jiān)督檢查力度。常態(tài)化開展專項監(jiān)督檢查，強化檢查結(jié)果運用，對發(fā)現(xiàn)的重要問題進行查處。三是健全定期報備制度。駐在單位對本單位“三重一大”事項定期報備，對發(fā)現(xiàn)的重要情況及時報告。四是提出紀(jì)檢監(jiān)察建議。派駐機構(gòu)在專項檢查、執(zhí)紀(jì)審查中發(fā)現(xiàn)的駐在單位及黨員干部的相關(guān)問題，對駐在單位下發(fā)紀(jì)檢監(jiān)察建議書，并督促指導(dǎo)整改落實。

4.2.3 加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)

一是加強對派駐機構(gòu)工作的指導(dǎo)督導(dǎo)。派出機關(guān)要定期聽取派駐機構(gòu)工作情況匯報，對派駐機構(gòu)工作出現(xiàn)的新情況新問題要及時拿出解決辦法，不斷提高派駐機構(gòu)工作水平。二是強化對派駐機構(gòu)的溝通交流。進一步健全派駐機構(gòu)與機關(guān)各部室之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，做到互相支持、互相配合。

4.2.4 強化績效考評

完善派駐機構(gòu)績效考評機制，堅持定性與定量相結(jié)合。對工作表現(xiàn)突出的，要進行表彰；對貢獻敷衍塞責(zé)、不正確履行監(jiān)督職責(zé)的，要按照相關(guān)規(guī)定給以相應(yīng)處理。

4.3 進一步加強干部隊伍建設(shè)

一是優(yōu)化選人用人。要選優(yōu)配強派駐機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍，把黨性好、能力強、作風(fēng)硬的優(yōu)秀干部選拔到派駐機構(gòu)中來。要統(tǒng)籌考慮派駐機構(gòu)人員結(jié)構(gòu)配置，選調(diào)一批懂經(jīng)濟、法律、民政等業(yè)務(wù)的干部，不斷優(yōu)化派駐機構(gòu)干部隊伍結(jié)構(gòu)。二是加強干部監(jiān)管。要在職責(zé)分工、工作流程、紀(jì)律要求等方面形成制度化，明確派駐干部權(quán)力清單和負(fù)面清單，使派駐監(jiān)督工作依規(guī)依紀(jì)。三是加強教育培養(yǎng)。要突出培訓(xùn)重點，在理想信念教育、業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)、綜合素質(zhì)提升等方面加強教育培養(yǎng)，不斷提高派駐干部履職能力。四是暢通流通渠道。要進一步完善派駐干部的選拔任用、輪崗交流等各項制度，將素質(zhì)好、能力強、敢擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀派駐干部提拔使用或推薦交流到系統(tǒng)外擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。