姜明棟 沈曉梅 王彥瀅 王蕾

摘要：從水污染減排、水環(huán)境整治、水資源管理、水功能提升四個(gè)方面全面解讀河長(zhǎng)制推行的目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)體系，利用江蘇省設(shè)區(qū)市2006-2015年的空間面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析江蘇省河長(zhǎng)制推行成果的現(xiàn)狀和地區(qū)差異。研究發(fā)現(xiàn)，在河長(zhǎng)制誕生的十年間，其推行成效經(jīng)歷了2010年以前的高速成長(zhǎng)期、2011-2012年的波動(dòng)成長(zhǎng)期以及2013年至今的快速發(fā)展期；在空間層面，河長(zhǎng)制推行成效水平呈現(xiàn)蘇南、蘇中、蘇北遞減的現(xiàn)象；而近三年江蘇省區(qū)域間河長(zhǎng)制推行成效水平的增長(zhǎng)呈現(xiàn)出“北快南慢”的格局，河長(zhǎng)制推行的空間差異逐漸縮小。建議今后進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制考評(píng)和獎(jiǎng)懲體系，加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)的技術(shù)研究和推廣，并充分利用民間治水力量和資本，推進(jìn)城鄉(xiāng)河長(zhǎng)制同步推廣。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制；評(píng)價(jià)體系；時(shí)空差異；水生態(tài)文明建設(shè)；江蘇省

中圖分類號(hào)：F590文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16721683（2018）03020108

Evaluation and temporalspatial differences of the effectiveness of

the River Chief system in Jiangsu Province

JIANG Mingdong1，SHEN Xiaomei2，WANG Yanying1，WANG Lei1

（1.School of Business Administration of Hohai University，Changzhou 213022，China；

2.Yancheng Institute of Technology，Yancheng 224051，China）

Abstract：This paper comprehensively interprets the targets of RCS （River Chief System） from four aspects，which are water pollution reduction，water environment improvement，water resources management，and water function improvement.On this basis，it builds the effectiveness evaluation system of RCS in Jiangsu. According to the spatial panel data of cities and districts in Jiangsu Province from 2006 to 2015，this paper systematically analyzes the present situation and regional differences of the implementation of RCS in Jiangsu Province.It is found that during the first decade since the RCS was implemented，its effectiveness has experienced a rapid growth period before 2010，a fluctuating growth period from 2011-2012，and a rapid development period from 2013 to the present.At the spatial level，the effectiveness of the RCS tends to diminish from southern Jiangsu to middle Jiangsu and to northern Jiangsu.In the recent three years，the growth of effectiveness of RCS in Jiangsu Province is fast in the north and slow in the south， and the spatial difference has gradually narrowed.Finally，the paper puts forward the following suggestions：to improve the evaluation system as well as reward and punishment system of the RCS，to strengthen the research and promotion of the technologies of water ecological civilization construction，to promote the RCS in urban and rural areas simultaneously，and to make full use of civil forces and capital for water control.

Key words：river chief system；evaluation system；temporalspatial differences；water ecological civilization construction；Jiangsu Province

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但對(duì)河流、湖泊的管理保護(hù)沒(méi)能同步跟進(jìn)，出現(xiàn)了河道干涸、湖泊萎縮、水環(huán)境狀況惡化等問(wèn)題，給用水安全帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1]。2007年夏季，無(wú)錫太湖大面積藍(lán)藻爆發(fā)，引發(fā)了嚴(yán)重的城市水危機(jī)。為根治太湖的水問(wèn)題，同年8月無(wú)錫市率先實(shí)行河長(zhǎng)制，由“河長(zhǎng)”負(fù)責(zé)督辦所轄河道水質(zhì)的改善工作[34]，推進(jìn)部門間統(tǒng)籌、區(qū)域間協(xié)同，在水上下功夫的同時(shí)，更在岸上下功夫，以加強(qiáng)對(duì)污染物源頭治理。河長(zhǎng)制實(shí)施后，無(wú)錫全境水質(zhì)明顯改善，近年來(lái)79條由河長(zhǎng)管理的河流斷面水質(zhì)綜合判定達(dá)標(biāo)率維持在70%以上。2016年12月水利部、環(huán)保部等十部委聯(lián)合部署推行河長(zhǎng)制，要求確保2018年年底前在全國(guó)范圍內(nèi)全面建立河長(zhǎng)制，以推進(jìn)河湖系統(tǒng)保護(hù)和水生態(tài)環(huán)境整體改善，保障河湖功能永續(xù)利用，維護(hù)河湖健康生命[5]。河長(zhǎng)制的推行也引發(fā)學(xué)術(shù)界的關(guān)注。王書明等[6]運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析了河長(zhǎng)制的優(yōu)缺點(diǎn)，認(rèn)為河長(zhǎng)制推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境制度變遷的步伐，但其具有應(yīng)急的過(guò)渡性，應(yīng)在發(fā)展中不斷完善。任敏[7]、黃愛(ài)寶[8]和劉芳雄[9]等學(xué)者認(rèn)為河長(zhǎng)制具有以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同的基本特征，將會(huì)面臨“能力困境”、“責(zé)任困境”等挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)推進(jìn)河流治理法治化建設(shè)，加大公眾參與，最終實(shí)現(xiàn)河流管理從“權(quán)制”到“法制”再到“德制”的轉(zhuǎn)變。劉鴻志[10]和沈曉梅[11]回顧了河長(zhǎng)制在江蘇地區(qū)的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，認(rèn)為應(yīng)增強(qiáng)河長(zhǎng)制工作決策的科學(xué)性、合理性、可操作性，增強(qiáng)河流治理的針對(duì)性、有效性，并從法律制定、考核機(jī)制和公眾參與等三個(gè)方面提出具體建議。不過(guò)，目前對(duì)河長(zhǎng)制的研究多是停留在“從無(wú)到有”層面，僅僅分析河長(zhǎng)制本身的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)、存在問(wèn)題、發(fā)展趨勢(shì)以及推行河長(zhǎng)制的必要性，或根據(jù)某一試點(diǎn)城市的實(shí)踐進(jìn)行案例剖析，缺乏“從量到質(zhì)”的分析，對(duì)河長(zhǎng)制推行的整體水平和空間差異程度沒(méi)有量化研究。

第16卷 總第96期·南水北調(diào)與水利科技·2018年6月姜明棟等·江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)和時(shí)空差異研究江蘇省多年來(lái)一直保持著較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和較快的城鎮(zhèn)化步伐，但隨著創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)以及“兩個(gè)率先”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施，江蘇省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化等“四化”協(xié)同融合的步驟明顯加快，導(dǎo)致水資源利用和水環(huán)境承載的壓力也隨之俱增。為此，江蘇在全國(guó)率先推廣河長(zhǎng)制，各設(shè)區(qū)市政府也先后出臺(tái)相應(yīng)的政策推進(jìn)河長(zhǎng)制實(shí)施[12]。但是，從各市河長(zhǎng)制政策頒布的牽頭部門、發(fā)文單位差異可以看出，河長(zhǎng)制在江蘇的實(shí)施還缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，尚未做到統(tǒng)一管理。多數(shù)政府部門在考核“河長(zhǎng)”時(shí)僅僅將考核指標(biāo)限制在水質(zhì)層面，未涉及更深層次的水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)容。本研究擬以國(guó)家和江蘇省相關(guān)發(fā)文中對(duì)推行河長(zhǎng)制的任務(wù)要求為依據(jù)，構(gòu)建江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)體系，利用江蘇省各設(shè)區(qū)市2006-2015年的面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析江蘇省河長(zhǎng)制推行成果的現(xiàn)狀和差異程度，進(jìn)而提出針對(duì)性的河長(zhǎng)制推行路徑建議。

1河長(zhǎng)制推行的目標(biāo)解讀

河長(zhǎng)制的推行目的，就是順應(yīng)“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的生態(tài)文明理念，合理利用自然，倡導(dǎo)人與水和諧相處，加強(qiáng)對(duì)河流體系的管理，解決由于人口增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展出現(xiàn)的洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水土流失和水污染等水問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)[1314]。僅僅把水生態(tài)文明理解為“保護(hù)水生態(tài)”，把河長(zhǎng)制的任務(wù)目標(biāo)理解為“改善河流水質(zhì)”，都是不全面的。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》中規(guī)定了加強(qiáng)水資源保護(hù)、加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)等推行河長(zhǎng)制的六大任務(wù)[15]。在其指導(dǎo)下，江蘇省委結(jié)合江蘇實(shí)際情況審議通過(guò)的《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》提出了推進(jìn)河湖長(zhǎng)效管護(hù)、提升河湖綜合功能等八大主要任務(wù)?？梢?jiàn)，河長(zhǎng)制的推行，其任務(wù)和目標(biāo)絕不是僅僅停留在整治河流污染這個(gè)表面，而是深入河流及其相關(guān)的領(lǐng)城，推進(jìn)全社會(huì)水生態(tài)文明建設(shè)。本研究將國(guó)家和江蘇省所發(fā)布文件中的14條任務(wù)，歸納為水污染減排、水環(huán)境整治、水資源管理、水功能提升四大類進(jìn)行目標(biāo)解讀。

1.1排污控制，根治水污染問(wèn)題

要實(shí)現(xiàn)水污染減排，主要應(yīng)對(duì)廢水排放情況和廢水中污染物排放情況進(jìn)行控制。減少入河廢水排放是從源頭上控制河湖污染、提升區(qū)域水環(huán)境的根本途徑。應(yīng)當(dāng)加大對(duì)水功能區(qū)的管理監(jiān)督力度，根據(jù)水功能區(qū)劃確定的河流水域納污容量和限制排污總量，落實(shí)污染物達(dá)標(biāo)排放要求，切實(shí)監(jiān)管入河湖排污口，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。深入落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，明確河湖水污染防治目標(biāo)和任務(wù)，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控機(jī)制和考核體系[16]。

1.2生態(tài)循環(huán)，保障水環(huán)境質(zhì)量

做好水環(huán)境整治工作，就要提高污水治理能力和區(qū)域排水能力。構(gòu)建健康水循環(huán)體系，加快水利建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)防洪抗旱排澇能力[17]，提高區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量是改善居民生活環(huán)境的重要舉措。在水循環(huán)體系中，污水處理和防洪排澇與居民生活密切相關(guān)。一方面要開(kāi)展城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集，推進(jìn)城鎮(zhèn)雨污分流管網(wǎng)、污水處理設(shè)施建設(shè)和提標(biāo)改造，提高村莊生活污水處理設(shè)施覆蓋率，加強(qiáng)水系溝通，實(shí)施清淤疏浚，構(gòu)建健康水循環(huán)體系。另一方面要加快“海綿城市”建設(shè)，完善城市水循環(huán)體系，充分發(fā)揮海綿城市的功能，提升區(qū)域防洪排澇能力[18]，促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。

1.3加強(qiáng)管理，提升水資源利用效率

加強(qiáng)水資源管理，必須提高水資源利用效率和區(qū)域供水能力?！伴_(kāi)源節(jié)流”是解決水資源短缺，構(gòu)建人水和諧的生態(tài)文明局面的重要措施?！伴_(kāi)源”就是保障水資源供應(yīng)，提高城鄉(xiāng)居民自來(lái)水普及率和自來(lái)水綜合生產(chǎn)能力；“節(jié)流”就是節(jié)約水資源，提高水資源利用效率。政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)[19]。要嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動(dòng)，防止不合理新增取水，切實(shí)做到以水定需、量水而行、因水制宜，堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，加快實(shí)施農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鄉(xiāng)節(jié)水技術(shù)改造，堅(jiān)決遏制用水浪費(fèi)[20]。水資源短缺地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)更要嚴(yán)格限制發(fā)展高耗水項(xiàng)目。

1.4合理利用，完善水綜合功能

經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的發(fā)展水平，是水功能提升水平的直接體現(xiàn)。水資源是人類生存和發(fā)展不可缺少的寶貴資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)[21]。推行河長(zhǎng)制，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)絕不是止步于“水”本身，而是要在保障水生態(tài)健康成長(zhǎng)的前提下不斷提升水給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的效益。一方面是生態(tài)涵養(yǎng)價(jià)值。生態(tài)用水可以改善城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境、提升居住質(zhì)量，是保障城市綠化覆蓋和公園綠地面積的重要支撐。另一方面是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。自古以來(lái)，水運(yùn)就是人類重要的運(yùn)輸方式，尤其對(duì)于平原地區(qū)的江蘇，改善航道質(zhì)量、提升通航能力將改善區(qū)域交通環(huán)境，進(jìn)而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，河流湖泊的漁業(yè)價(jià)值以及水利風(fēng)景區(qū)的旅游價(jià)值都能為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極作用。

2江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

2.1指標(biāo)選取與數(shù)據(jù)來(lái)源

根據(jù)上文對(duì)推行河長(zhǎng)制的任務(wù)分析和目標(biāo)解讀，河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)體系可由水污染減排、水環(huán)境整治、水資源管理和水功能提升等四部分構(gòu)成。其中，水污染減排由反映區(qū)域廢水排放的工業(yè)廢水排放量、城鎮(zhèn)生活污水排放量、集中式治理設(shè)施污水排放量和反映排放廢水中污染物含量的化學(xué)需氧量排放量、氨氮排放量表示；水環(huán)境整治由反映排水能力的排水管道長(zhǎng)度、建成區(qū)排水管道密度，反映污水處理能力的污水處理率、城市污水日處理能力以及反映政府環(huán)保投資力度的一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保支出表示；水資源管理由表示城市供水能力的城市人口用水普及率、自來(lái)水綜合生產(chǎn)能力以及反應(yīng)區(qū)域用水效率的人均生活用水總量、萬(wàn)元GDP耗水量、萬(wàn)元工業(yè)生產(chǎn)總值耗水量表示；水功能提升類指標(biāo)中的建成區(qū)綠化覆蓋率以及人均公園綠地面積反映生態(tài)涵養(yǎng)功能，水運(yùn)貨運(yùn)量反映的航運(yùn)功能、漁業(yè)總產(chǎn)值反映的養(yǎng)殖功能以及國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量反映的旅游觀光功能共同表示河湖的經(jīng)濟(jì)功能。具體的指標(biāo)體系見(jiàn)表1。本研究的原始數(shù)據(jù)全部來(lái)源于2007年至2016年《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒》以及江蘇省十三個(gè)設(shè)區(qū)市的地方統(tǒng)計(jì)年鑒。

能力經(jīng)濟(jì)功能生態(tài)功能工業(yè)廢水排放量/萬(wàn)t負(fù)向城鎮(zhèn)生活污水排放量/萬(wàn)t負(fù)向集中式治理設(shè)施污水排放量/萬(wàn)t負(fù)向化學(xué)需氧量排放量/t負(fù)向氨氮排放量/t負(fù)向污水處理率（%）正向城市污水日處理能力/萬(wàn)t正向一般公共預(yù)算支出中節(jié)能環(huán)保支出/億元正向排水管道長(zhǎng)度/km正向建成區(qū)排水管道密度/（km·km2）正向人均生活用水總量/L負(fù)向萬(wàn)元GDP耗水量/（t·萬(wàn)元1）負(fù)向萬(wàn)元工業(yè)生產(chǎn)總值耗水量/（t·萬(wàn)元1）負(fù)向城市人口用水普及率（%）正向自來(lái)水綜合生產(chǎn)能力/（萬(wàn)t·d1）正向水運(yùn)貨運(yùn)量/萬(wàn)t正向漁業(yè)總產(chǎn)值/億元正向國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量/個(gè)正向建成區(qū)綠化覆蓋率（%）正向人均公園綠地面積/m2正向2.2數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和權(quán)重的確定

為了消除數(shù)據(jù)數(shù)量級(jí)和量綱不同所造成的影響，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。如果是效益型指標(biāo)，按照公式（1）進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，如果是成本型指標(biāo)，則按照公式（2）進(jìn)行處理。

x′it= xit-min{xit}max{xit}-min{xit}（1）

x′it=max{xit}-xitmax{xit}-min{xit}（2）

式中：xit和x′it 分別為經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理前后河長(zhǎng)制推行情況評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)數(shù)值；i和t分別表示不同的特征指標(biāo)和城市單元。

本文采用熵值法對(duì)河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。熵值法能夠真實(shí)反映指標(biāo)的實(shí)際情況，其通過(guò)客觀排序，并利用指定指標(biāo)的信息熵值判斷該項(xiàng)指標(biāo)的價(jià)值和有效性。熵值法能夠真實(shí)反映指標(biāo)的實(shí)際情況，其通過(guò)客觀排序，并利用指定指標(biāo)的信息熵值判斷該項(xiàng)指標(biāo)的價(jià)值和有效性。熵值法用來(lái)判斷指標(biāo)間的離散程度：若指標(biāo)值的離散度越小，那么其熵值越大，所包含信息量越少，則應(yīng)賦權(quán)重越少；若指標(biāo)值離散度越大，那么其熵值越小，所包含的信息量越多，進(jìn)而權(quán)重越大。具體如公式（3）所示：

ai=1-ei∑ni=1（1-ei）（3）

式中：ei=-1lnp·∑pt=1（rit·lnrit）表示為i個(gè)指標(biāo)的熵值；rit為該指標(biāo)值在同一年指標(biāo)中所占的比例，可以用rit=x′it∑pt=1x′it來(lái)計(jì)算得到。

最終，通過(guò)公式（4）計(jì)算分析江蘇每個(gè)城市河長(zhǎng)制推行情況的具體得分。

f（xt）=∑mi=1aix′it（4）

3江蘇河長(zhǎng)制推行成效的時(shí)空差異分析

3.1江蘇省河長(zhǎng)制推行成效的時(shí)間軌跡分析

利用2.1中各指標(biāo)的具體數(shù)值，根據(jù)公式（4），測(cè)算得到2006-2015年江蘇省河長(zhǎng)制推行成效的具體評(píng)價(jià)值（見(jiàn)表2），其歷史發(fā)展軌跡見(jiàn)圖1。

由圖（1）可以看出，從2006年到2015年江蘇省河長(zhǎng)制推行成效明顯，水生態(tài)文明建設(shè)水平呈上升趨勢(shì)，僅2010-2011年出現(xiàn)負(fù)向增長(zhǎng)。在“十一五”時(shí)期，也就是2006-2010年的幾年間，江蘇省河長(zhǎng)制推行對(duì)水生態(tài)文明建設(shè)起到較大貢獻(xiàn)。2007年是河長(zhǎng)制概念提出的第一年，無(wú)錫市在太湖流域全面推廣河長(zhǎng)制，這帶動(dòng)了太湖流域周邊縣市以及蘇北的宿遷、鹽城、淮安等市紛紛效仿，出臺(tái)相關(guān)政策推行河長(zhǎng)制，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。

2010-2012年，河長(zhǎng)制推行成效不明顯，江蘇省水生態(tài)文明建設(shè)成效出現(xiàn)波動(dòng)。這是因?yàn)榇饲敖K省河長(zhǎng)制的推行，主要是各地的一種效仿和自發(fā)行為，缺少高層統(tǒng)籌推進(jìn)，而且當(dāng)時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的考核還停留在以GDP為主的層面上，河長(zhǎng)制推行幾年后，“河長(zhǎng)”們的工作熱情下降，進(jìn)入了管理上的疲勞期，另外，河長(zhǎng)制推行初期，各地對(duì)河長(zhǎng)的職責(zé)也不十分明晰，導(dǎo)致水生態(tài)文明建設(shè)停滯甚至后退。

2013年至今，江蘇省水生態(tài)文明建設(shè)以及河長(zhǎng)制的推行成效進(jìn)入又一個(gè)快速增長(zhǎng)的階段。這主要得益于2013年1月水利部出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見(jiàn)》，明確了水生態(tài)文明建設(shè)的基本原則、目標(biāo)和主要工作內(nèi)容，并要求各地應(yīng)將水資源管理控制指標(biāo)，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系?！兑庖?jiàn)》的出臺(tái)，為河長(zhǎng)制推行提出了要求，指明了方向[22]。

3.2江蘇省河長(zhǎng)制推行成效的空間差異

由表3可知，2014年年初江蘇全部設(shè)區(qū)市頒布河長(zhǎng)制推行的相關(guān)文件。因此選用2013-2015年江蘇城市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，可以看出各市河長(zhǎng)制推行的成效。根據(jù)公式（4），可以計(jì)算得到江蘇省13個(gè)設(shè)區(qū)市2013-2015年河長(zhǎng)制推行成效的綜合得分，以及在這期間各市河長(zhǎng)制推行成效的增速水平，具體見(jiàn)表4；三年來(lái)各市河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)以及增長(zhǎng)情況的描述性統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表5。為清晰表示各市

地區(qū)時(shí)間發(fā)文單位牽頭部門無(wú)錫2007年8月市委辦水利局宿遷2008年5月市委辦、政府辦水利局鹽城2009年5月市政府環(huán)保局淮安2009年6月市委、市政府水利局、環(huán)保局泰州2011年3月水利局水利局常州2013年3月政府辦水行政部門連云港2013年4月政府辦水行政部門鎮(zhèn)江2013年4月政府辦水利局南京2013年5月政府辦水利局徐州2013年6月市委辦水務(wù)局揚(yáng)州2013年10月政府辦水利局蘇州2014年1月政府辦水利局南通2014年1月政府辦水利局河長(zhǎng)制推行成效的空間差異程度，運(yùn)用GIS軟件制作成空間差異圖（圖2、圖3）。

從表4和圖2可知，2013-2015年，全省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)均值逐年增加，但是各區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)水平存在較大差距。2013年，南京市和無(wú)錫市的河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值就超過(guò)05，而同時(shí)期連云港的評(píng)價(jià)值僅達(dá)到0304，建設(shè)水平約為南京的1/2；位于035至04分?jǐn)?shù)段的城市最多，有南通、鹽城、徐州、鎮(zhèn)江四座城市位于該區(qū)間段。到2015年，雖然江蘇全部設(shè)區(qū)市河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值均突破035，但依然有連云港、宿遷和鎮(zhèn)江這三座城市的評(píng)價(jià)值低于04，而超過(guò)05的僅有南京、無(wú)錫、蘇州三座城市。該年有五座城市的河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值集中在04至045分?jǐn)?shù)段，占江蘇設(shè)區(qū)市總數(shù)近40%。

在空間上，河長(zhǎng)制推行成效的差異程度與江蘇

統(tǒng)計(jì)

項(xiàng)目最大值及

對(duì)應(yīng)地區(qū)最小值及

對(duì)應(yīng)地區(qū)均值標(biāo)準(zhǔn)差離散

程度20130.617南京0.304連云港0.4150.0900.21820140.642南京0.342宿遷0.4430.0840.19020150.636南京0.362連云港0.4590.0800.174增長(zhǎng)率24.62%淮安3.03%南京11.47%0.0640.554經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地域格局很類似，都呈現(xiàn)出南強(qiáng)北弱態(tài)勢(shì)，這一點(diǎn)在2013年最為明顯。隨著時(shí)間的推移，設(shè)區(qū)市河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)差和離散程度逐年降低（見(jiàn)表4）。全省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值超過(guò)05的三座城市是全省地區(qū)生產(chǎn)總值以及人均地區(qū)生產(chǎn)總值排名前三的蘇州、南京和無(wú)錫；而全省地區(qū)生產(chǎn)總值以及人均地區(qū)生產(chǎn)總值最低的宿遷和連云港，其河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值均低于04。這反映河長(zhǎng)制推行、水生態(tài)文明建設(shè)與一個(gè)城市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、居民生活水平密切相關(guān)：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)強(qiáng)就有更多的資金和資源用于治理區(qū)域水環(huán)境，提升區(qū)域水資源利用效率，同時(shí)居民生活水平越高，公眾的環(huán)保意識(shí)就越強(qiáng)，河長(zhǎng)制的推廣以及區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)就會(huì)得到更多的公眾認(rèn)可和公眾支持。

在成效評(píng)價(jià)值變化差異程度上，2013-2015年江蘇省各區(qū)域評(píng)價(jià)值變化幅度呈現(xiàn)出明顯的“北強(qiáng)南弱”態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖3），即實(shí)力較弱的蘇北增長(zhǎng)速度快。三年間，淮安、連云港、鹽城和宿遷這四座蘇北城市，其河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值增速全部高于14%，其中淮安進(jìn)步最快，增速達(dá)到了2462%。而與此對(duì)比，蘇南地區(qū)僅有蘇州增速超過(guò)10%，南京、無(wú)錫和常州的增速全部低于5%。在蘇中地區(qū)，揚(yáng)州、南通也有較大提升，但是泰州進(jìn)步幅度較小。三年間，全省僅有無(wú)錫在2013-2014年、南京和常州在2014-2015年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，說(shuō)明這三個(gè)河長(zhǎng)制推行基礎(chǔ)好、水生態(tài)文明建設(shè)水平高的地區(qū)河長(zhǎng)制進(jìn)一步發(fā)展遭遇瓶頸，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)水生態(tài)文明建設(shè)的工程性舉措已接近飽和；另一方面，也因?yàn)檫@些地區(qū)起步早，當(dāng)時(shí)先進(jìn)的水生態(tài)工程，在技術(shù)上、工藝上已落后于后實(shí)施的同類工程，甚至部分工程的功效已提前進(jìn)入衰減期。蘇州因?yàn)槠浣?jīng)濟(jì)發(fā)展程度最高，有更多的資金保證水生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，故其瓶頸效應(yīng)暫未顯現(xiàn)。這些均表明近年來(lái)江蘇省河長(zhǎng)制推行水平高的地區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)的難度較大；而水生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)差的城市進(jìn)步較快，省內(nèi)區(qū)域間河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值的空間差異程度正在逐步減小。

4結(jié)論與建議

41研究結(jié)論

依據(jù)河長(zhǎng)制推行任務(wù)的水污染減排、水環(huán)境整治、水資源管理以及水功能提升四大目標(biāo)，構(gòu)建了河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)體系，并利用熵值法進(jìn)行賦權(quán)，計(jì)算得到2006-2015年江蘇省13座設(shè)區(qū)市河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)的具體數(shù)值，通過(guò)研究其時(shí)間進(jìn)程和空間演化的差異，得出以下結(jié)論：（1）2006-2015年的10年間，江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)值的變動(dòng)可以分為三個(gè)階段，即2010年以前的高速成長(zhǎng)期、2011-2012年的波動(dòng)成長(zhǎng)期以及2013年以后的快速發(fā)展期。這和河長(zhǎng)制的制度設(shè)計(jì)以及各地政府對(duì)河長(zhǎng)制的推廣力度密切相關(guān)。（2）江蘇省河長(zhǎng)制推行成效評(píng)價(jià)的空間差異明顯，即河長(zhǎng)制推行成效的評(píng)價(jià)值在空間上呈現(xiàn)蘇南、蘇中、蘇北三個(gè)階梯，這和江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及居民生活水平的空間布局差異基本吻合。（3）2013-2015年間，江蘇省區(qū)域間河長(zhǎng)制推行成效水平的增長(zhǎng)呈現(xiàn)出“北快南慢”的格局，蘇南地區(qū)南京、無(wú)錫和常州的評(píng)價(jià)值增速均不足5%；而蘇北地區(qū)的連云港、淮安和鹽城這三座城市河長(zhǎng)制推行成效水平增速全部高于15%。

4.2政策建議

根據(jù)以上研究結(jié)論，結(jié)合新時(shí)代美麗中國(guó)建設(shè)背景、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃以及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，為河長(zhǎng)制在江蘇省的進(jìn)一步推廣和提升提出以下建議：（1）完善河長(zhǎng)制考評(píng)和獎(jiǎng)懲體系。考評(píng)體系應(yīng)全面兼顧水污染減排、水環(huán)境整治、水資源管理、水功能提升四個(gè)方面，以實(shí)現(xiàn)減少水污染排放規(guī)模、提升水環(huán)境治理水平、提高水資源利用效率、促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)，以提高綜合治理能力，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)。同時(shí)，還應(yīng)將河流治理情況納入“河長(zhǎng)”個(gè)人的績(jī)效考評(píng)，并與薪酬、升職掛鉤。（2）加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)的技術(shù)研究和推廣。如將“海綿城市”、“智慧城市”等先進(jìn)理念融入河長(zhǎng)制的實(shí)施，“海綿城市”的低影響開(kāi)發(fā)理念可以解決河長(zhǎng)制推行中出現(xiàn)的人地矛盾，運(yùn)用“智慧城市”理念中的信息技術(shù)，將河水、河道和河長(zhǎng)的相關(guān)信息數(shù)據(jù)集中處理，居民可以通過(guò)手機(jī)APP實(shí)時(shí)了解河流信息并向“河長(zhǎng)”反映河流的問(wèn)題，這無(wú)疑將提高河長(zhǎng)制的運(yùn)行效率[2324]。（3）同步推進(jìn)城鄉(xiāng)河長(zhǎng)制。以蘇南為代表的高度城鎮(zhèn)化地區(qū)城市規(guī)劃好、居民素質(zhì)高、政府投入多，因此其河長(zhǎng)制推行成效遠(yuǎn)高于農(nóng)村。但就區(qū)域整體而言，農(nóng)村土地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市建成區(qū)，且農(nóng)村居民往往環(huán)保意識(shí)弱、經(jīng)濟(jì)條件差，污水、秸稈入河、農(nóng)藥過(guò)度使用等等對(duì)水環(huán)境造成的惡劣影響完全抵消了城市所做的努力。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，是否具有良好的水生態(tài)環(huán)境對(duì)農(nóng)村地區(qū)的綜合吸引力具有明顯影響。只有從水資源的流域管理視角出發(fā)，關(guān)注城鄉(xiāng)水生態(tài)文明協(xié)同發(fā)展，才能真正意義上建成水生態(tài)文明社會(huì)[25]。（4）加大宣傳力度。河長(zhǎng)制是一種自上而下的治理模式，基層群眾對(duì)其缺少全面、深入了解。要通過(guò)多種渠道廣泛宣傳，提升群眾對(duì)河長(zhǎng)制的支持和認(rèn)可，充分利用民間力量和民間資本助力河長(zhǎng)制推行。可通過(guò)PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本，解決資金短缺問(wèn)題；可安排企業(yè)經(jīng)理、協(xié)會(huì)理事等具有一定影響力的人員擔(dān)任“民間河長(zhǎng)”，提升企業(yè)或行業(yè)的環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共促水生態(tài)文明建設(shè)。

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