秦越 四川大學(xué) 四川成都

一.公務(wù)員行政不作為的概念

對于公務(wù)員行政不作為的概念界定，多年來無論在法理學(xué)界、公共管理學(xué)界還是行政學(xué)界都沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的說法，學(xué)界也產(chǎn)生了諸如主被動行為說、行為方式說、實(shí)質(zhì)行為說等不同的學(xué)說，各有側(cè)重。

因此，對于該概念筆者有如下理解：

筆者將分別從廣義和狹義角度來理解行政不作為現(xiàn)象。首先，廣義上來理解，行政不作為指行政主體本來有義務(wù)和條件履行責(zé)任，但是不履行、不在規(guī)定期限內(nèi)履行或者是僅履行部分責(zé)任或義務(wù)的消極行政行為。其次，狹義上來講，行政不作為僅指行政主體有履行法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定職責(zé)的義務(wù)卻無正當(dāng)理由拒絕履行的行政行為。

二.公務(wù)員行政不作為的成因

公務(wù)員行政不作為的成因除了近幾年來我國雷霆反腐給公務(wù)員帶來的心理變化、公務(wù)員自身能力和素質(zhì)受限以及行政主體及其公務(wù)員自我定位失當(dāng)?shù)葍?nèi)在原因，還存在以下三點(diǎn)外在原因。

1. 公務(wù)員制度設(shè)置與執(zhí)行的不完善。

就中央頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，其中很多內(nèi)容的規(guī)定都比較寬泛，對于考核的過程和結(jié)果都僅停留在定性的描述，沒有體現(xiàn)在量化的分?jǐn)?shù)上。筆者也曾采訪過幾個(gè)基層公務(wù)員，他們均認(rèn)為在實(shí)際工作中，相關(guān)的考核制度都是流于形式，涉及到每個(gè)公務(wù)員的獎(jiǎng)金一般都是平均分配；在晉升過程中很多都是論資排輩。

2. 行政法律法規(guī)在立法與執(zhí)行上的不完善。

現(xiàn)階段我國的行政法律法規(guī)無形中對于行政程序等方面的規(guī)定比較死板，可操作性有待提高。比如，一般規(guī)定“公安機(jī)關(guān)的審訊時(shí)間不得超過十二小時(shí)，案情復(fù)雜情況下需要上級批準(zhǔn)，不得超過二十四小時(shí)，”但是在實(shí)際行政過程中會出現(xiàn)很多難以預(yù)測的特殊情況，可能會造成行政主體無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成審訊工作等，這就使公務(wù)員不可避免地出現(xiàn)行政不作為現(xiàn)象。

3.公務(wù)員在行政過程中缺乏制度和法律保障以及完備的監(jiān)督體系。

很多公務(wù)員在工作過程中遭遇行政相對人的攻擊甚至是傷害，但是當(dāng)前的法律法規(guī)對于這類事件的處理力度不大，這不僅不利于當(dāng)前行政管理大環(huán)境的凈化，還會使基層公務(wù)員身心受到極大的挫傷。此外，目前我國對于公務(wù)員的監(jiān)督大多來自于行政主體外部，但是當(dāng)前的行政管理監(jiān)督體系雖然在不斷完善，還是存在很多缺陷。比如：人大等層面的外部監(jiān)督雖然效力相對更大、監(jiān)督范圍更廣，但是很多監(jiān)督都沒有落到實(shí)處，監(jiān)督過程也缺乏公開性和透明度。

三. 公務(wù)員行政不作為的事后法律規(guī)制

（一）健全我國行政不作為的救濟(jì)制度。

目前在我國的現(xiàn)行法律中，行政救濟(jì)主要依靠《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》這兩部法律作為指導(dǎo)。但是這兩部法律都存在不盡完善的地方有待修改：首先，兩部法律都將抽象行政行為排除出行政救濟(jì)的范圍；其次，兩部法律關(guān)于可以進(jìn)行救濟(jì)的行為主要還是列舉式，列舉出一些可以進(jìn)行救濟(jì)的情況，這無形中將大部分不作為行為都排除在可救濟(jì)的范圍之外。

所以，想要更好地維護(hù)行政相對人的權(quán)利，打擊行政不作為行為，就要不斷擴(kuò)大行政救濟(jì)的范圍，讓更多的行政相對人切實(shí)體會到行政救濟(jì)的好處，讓更多的行政不作為行為受到打擊，從而營造一個(gè)更為公平公正的行政和司法環(huán)境。

（二）健全我國行政不作為的賠償制度。

目前在《國家賠償法》里卻沒有關(guān)于行政主體因行政不作為而造成行政相對人利益受到損害時(shí)應(yīng)該做出賠償?shù)拿鞔_詳細(xì)的規(guī)定。比如：《國家賠償法》第二條第一款只是說到“行使職權(quán)”，并沒有明確把行政不作為加入其中，筆者認(rèn)為應(yīng)該改為“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員正常行使職權(quán)中或有義務(wù)但不履行職責(zé)的過程中，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依法按照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利?！?/p>

此外，在現(xiàn)行的《國家賠償法》中，其中有關(guān)于不予賠償?shù)那樾沃皇牵骸耙蚬?、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的，國家不予以賠償?！钡P者認(rèn)為，公民、法人和其他組織由于個(gè)人行為而致使損害發(fā)生的，比如相對人在被審訊的過程中受到了嚴(yán)刑逼供，難以忍受之下自殺的情況。這樣的情形也應(yīng)該受到國家賠償，只是賠償方式與直接造成相對人死亡的情況可以不同。

（三）加強(qiáng)行政不作為的事后監(jiān)督。

要徹底將“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變，不斷修訂和完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對公務(wù)員不作為行為查處和問責(zé)的力度與范圍。此外，行政不作為的事前監(jiān)督雖然可以在很大程度上有效抑制不作為行為的發(fā)生，但是不能完全杜絕行政不作為現(xiàn)象的出現(xiàn)，所以筆者認(rèn)為還可以繼續(xù)加大對于執(zhí)法的監(jiān)督力度，行政相對人遇到譬如自己的合理訴求沒有被行政主體及其工作人員認(rèn)真處理等行政不作為事件時(shí)，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴，監(jiān)督部門記錄在案并且督促涉及到的行政主體及時(shí)認(rèn)真完成工作，違者再訴諸法律。

結(jié)語：

總之，規(guī)避行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員不作為行為不是一朝一夕可以完成的，它是一個(gè)系統(tǒng)又龐大的工程，需要各方的共同努力。它對于我們改善行政環(huán)境，提高行政效率起到關(guān)鍵作用，更有利于推進(jìn)依法治國方略與和諧社會的進(jìn)程。希望以上拙劣的觀點(diǎn)可以對規(guī)避行政不作為現(xiàn)象有所借鑒。