曹陽

（英大證券有限責(zé)任公司，北京 100000）

0 引言

國家主席習(xí)近平2013年9月7日在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表題為《弘揚(yáng)人民友誼 共創(chuàng)美好未來》的重要演講，首次提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議。同年10月3日，習(xí)近平在印度尼西亞國會發(fā)表題為《攜手建設(shè)中國-東盟命運(yùn)共同體》，提出共同建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”的倡議，這兩者合稱為“一帶一路”?！耙粠б宦贰笔俏覈囊豁椫卮箜攲討?zhàn)略，遵循“共商、共享、共建”原則，以“政策溝通、設(shè)施互聯(lián)、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通”為五大核心內(nèi)容和發(fā)展方向，注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，秉持“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”的理念，契合沿線國家共同需求，是國際合作的新平臺。

PPP（政府和社會資本合作、或政社合作）是我國現(xiàn)階段大力倡導(dǎo)的在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種長期合作關(guān)系。在PPP合作關(guān)系中，政府部門、社會資本等相關(guān)利益主體在其中遵循“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，基于各方能力的互補(bǔ)以及共治的理念參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供當(dāng)中去，是國家治理現(xiàn)代化這個改革總目標(biāo)在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。PPP模式的推廣對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、加快政府轉(zhuǎn)變職能、提升國家治理能力、深化財稅體制改革等均具有重大意義。

1 國外PPP模式經(jīng)驗借鑒

全球范圍內(nèi)，英國和加拿大是目前應(yīng)用PPP模式較為成熟的國家。英國于1992年首次提出私人融資計劃（PFI），是最早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家之一。2012年，英國財政部進(jìn)一步推出新型私人融資(PF2)，政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。加拿大也是國際上PPP運(yùn)用比較成熟的國家之一，據(jù)統(tǒng)計自1991至2013年之間加拿大啟動PPP項目數(shù)量達(dá)到了206個，項目總價值超過630億美元。加拿大的PPP項目涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。英國和加拿大在實施PPP項目中有如下幾方面成功經(jīng)驗值得我國借鑒，分別是法律體系、競爭性談判機(jī)制、合約標(biāo)準(zhǔn)化、融資支持及管理體系，這些體系和制度的建立在績效評價、合同訂立、防范風(fēng)險及爭議糾紛等方面具有重要作用，使PPP模式得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.1 法律體系

PPP模式順利發(fā)展的基本要素是完善的法律體系。PPP涉及主體繁多，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，項目期限長，實施過程中容易產(chǎn)生爭議和糾紛。政府在PPP模式中扮演重要角色，但因其公權(quán)力較大，可能使得私人部門的利益得不到有效保障。

英國的PPP法律規(guī)范。英國在PPP領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先的地位與其法律制度本身對該模式具有良好的適用性密不可分。與歐盟的做法相一致，英國政府采購法律也分為《公共合同法》和《公用事業(yè)單位合同法》兩個部分，前者主要適用于政府部門的政府采購合同，而后者主要適用于水、電、天然氣、供熱、石油天然氣開發(fā)、煤炭及其他固體燃料和交通領(lǐng)域的公用亊業(yè)單位的采購合同，據(jù)此在法律層面上對于政府部門在進(jìn)行采購時所應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行規(guī)定；而得益于英國政府采購法完整成熟的規(guī)范體系，英國沒有針對PPP制定專門的法律規(guī)范，只是在此基礎(chǔ)上出臺了一系列政策性文件加以輔助。英國并沒有為PPP模式專門立法，其中有其作為不成文法（判例法）典型國家的客觀原因，但英國的合同法較為健全，對于PPP也有專門的規(guī)定，同時英國也出臺了一系列具有成文法特征的政策文件，因其政策文件的強(qiáng)制性效力很高，起到了有效的輔助作用。

1.2 競爭性談判制度

競爭性談判制度，能夠保證政府部門與參與投標(biāo)的私人部門對項目相關(guān)問題進(jìn)行充分而商談，以選出最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的競標(biāo)人。此外，由于PPP模式運(yùn)行后期出現(xiàn)的風(fēng)險分擔(dān)、項目規(guī)則、標(biāo)的所有權(quán)等問題，很大程度上是由于前期合同規(guī)定不明所致，因此，設(shè)立競爭性談判制度，在亊前讓雙方進(jìn)行充分商談非常重要。設(shè)計良好的競爭性談判制度，有利于為PPP合同的有效訂立提供空間，并有助于政府在投標(biāo)人選擇過程中的公平透明；而一個平等而透明的機(jī)制和科學(xué)有效的評選標(biāo)準(zhǔn)，是競爭性談判制度發(fā)揮效力的關(guān)鍵保障。

英國的競爭性談判機(jī)制使用PFI這種非常復(fù)雜的項目結(jié)構(gòu)，擁有良好的法律支撐，除了《新歐盟政府采購指令》和英國的《公共合同法》之外，還有一系列補(bǔ)充性政策指引。這些規(guī)定及指引對競爭性談判的流程和內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定，以保障投標(biāo)人之間的平等與招標(biāo)過程的競爭性。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)化PPP合約

由于一般PPP項目時間周期較長，變數(shù)較大，同時涉及風(fēng)險分配，爭議解決方式等多項復(fù)雜的問題，在PPP項目合同中將各參與方責(zé)權(quán)利都明確界定是長期合作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，合同的標(biāo)準(zhǔn)化具有重要意義。PPP合約的標(biāo)準(zhǔn)化是對合同要素應(yīng)當(dāng)在條款中如何約定進(jìn)行指導(dǎo)說明、對相關(guān)概念作出解釋，提示可能出現(xiàn)的風(fēng)險和對應(yīng)的解決方案，并對一些核心條款和基本問題做出強(qiáng)制性規(guī)定，以保障標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實效力。另外合同標(biāo)準(zhǔn)化還可以：

（1）減少談判的時間和成本，提高效率，促進(jìn)雙方對合約各項內(nèi)容較快達(dá)成共識；

（2）其強(qiáng)制性部分將使得PPP運(yùn)行更加合規(guī)；

（3）保持類似項目在形式上高度一致，形成廣泛認(rèn)可的解決方式和合作模式，增強(qiáng)投資者的熟悉程度及市場交易活動。

自1999年起，英國財政部陸續(xù)頒布了四個版本的《PFI項目的標(biāo)準(zhǔn)化合同》，同時在2012年的PF2升級改革中，還頒布了《PF2標(biāo)準(zhǔn)合同（草案）》，根據(jù)現(xiàn)實問題對其進(jìn)一步地調(diào)整修正；除此之外，英國不同行業(yè)部門均有自己內(nèi)部的PPP合同樣本，由此可見英國PPP合同的標(biāo)準(zhǔn)化過程相對較為完善。英國的合同標(biāo)準(zhǔn)化文件隨著PPP的發(fā)展更新改革較快，能夠?qū)ΜF(xiàn)實問題作出及時反映；文件基本囊括了PPP運(yùn)行中可能出現(xiàn)的各方面問題，對于關(guān)鍵性問題也做出了詳細(xì)的具體規(guī)定和安排；同時文件對于強(qiáng)制性問題界定分明，保障了合同的標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實效力。由于英國并未對PPP做專門立法，項目合作雙方均按合同規(guī)定行亊，英國的合同標(biāo)準(zhǔn)化文件可謂是PPP法律體系中的重要一環(huán)。

1.4 融資支持

英國與加拿大在PPP模式的運(yùn)營過程中，出臺了多項融資支持政策，英國的PPP融資支持政策主要包括四方面：

（1）成立養(yǎng)老金投資平臺。養(yǎng)老金的投資期限較長，與PPP項目的長周期匹配程度高，減輕期限錯配的問題。平臺運(yùn)作完全獨(dú)立于政府之外；

（2）成立政府股權(quán)投資基金。一方面可以在增加項目資本金的同時為項目融資增信，另一方面政府參股將會使政府在項目公司管理中扮演更積極的角色，同時也可一定程度控制項目公司收益率過高侵犯公眾利益的現(xiàn)象；

（3）實施擔(dān)保計劃。對符合條件的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，由政府提供還款擔(dān)保。擔(dān)保的主力除政府以外，還有保險公司。對此英國舉辦了保險公司基礎(chǔ)設(shè)施投資論壇，以便保險協(xié)會成員溝通基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策，增加保險基金投資機(jī)會；

（4）鼓勵利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。其中，綠色投資銀行是英國唯一一家政策性銀行，成立于2010年，主要為海上風(fēng)電、廢物處理等綠色項目提供融資。

1.5 管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

全面地建立PPP相關(guān)管理機(jī)構(gòu)是PPP良好運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，這樣的機(jī)構(gòu)在權(quán)力相對集中，職能廣泛的前提下，可以對地方政府和項目公司提供有效指導(dǎo)和監(jiān)督，對制度環(huán)境建設(shè)的加強(qiáng)完善具有重要意義。國際經(jīng)驗表明，PPP中心是推廣應(yīng)用PPP的重要支持機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著政策咨詢、技術(shù)支持、能力建設(shè)、促進(jìn)或直接投資等重要職能。

英國目前的PPP中心為基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局（Infrastructure and Projects Authority, IPA），由原英國財政部下的英國基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure UK，IUK）和原大項目局（Major Projects Authority，MPA）于2016年1月合并而來，為PPP的最高決策主體，現(xiàn)主要職能包括如下三方面：

（1）與政府和行業(yè)密切協(xié)作，重點(diǎn)關(guān)注國家重要的高風(fēng)險及主要基礎(chǔ)設(shè)施項目，確保項目如期交付并且可以為納稅人及社會提供物有所值的成果；

（2）為基礎(chǔ)設(shè)施項目參與人員提供全方面的知識技能提升，為PPP項目的實踐提供咨詢服務(wù)、融資幫助等支持，提高基礎(chǔ)設(shè)施交付能力；

（3）為政府和行業(yè)設(shè)立大型基礎(chǔ)設(shè)施項目所需的流程、標(biāo)準(zhǔn)及工具。通盤考慮項目全周期流程，包括政策制定、項目啟動、執(zhí)行、交付及運(yùn)營，為整個項目的成功運(yùn)行提供穩(wěn)定性。

2 資金融通助力“一帶一路”戰(zhàn)略

2.1 “一帶一路”資金需求龐大

“一帶一路”戰(zhàn)略從規(guī)劃布局逐步邁入落地深化階段，然而，沿線項目覆蓋區(qū)域廣、中低收入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后等特征導(dǎo)致所需資金量巨大，目前仍然面臨較大缺口。從建設(shè)資金需求來看，根據(jù)17年2月份亞洲開發(fā)銀行的預(yù)測，從2016至2030年亞洲發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求總計將超過22.6萬億美元，亞太地區(qū)每年新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資8810億美元。據(jù)預(yù)測，亞洲區(qū)域僅未來十年在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域需要投資的金額就高達(dá)8.22萬億美元。

2.2 PPP在資金融通方面可起到重要作用

PPP與“一帶一路”戰(zhàn)略的關(guān)系是相互契合、相互承接的。PPP模式順應(yīng)“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃的需要，“一帶一路”戰(zhàn)略首先要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要到位，需要大量資金支撐，而PPP模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并且可以更好地引入社會資本。

從政府資金需求看，“一帶一路”建設(shè)沿線多數(shù)是發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)相對落后，人口密集，公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求量大，導(dǎo)致不斷增長的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政府入不敷出的財政收入之間的矛盾日益凸顯。所以，在實施“一帶一路”戰(zhàn)略的過程中，僅依靠政府的財政稅收收入根本無法滿足其建設(shè)的資金需求，需要依靠外力來解決資金缺口。就PPP模式而言，這種模式不僅可以減輕地方政府的債務(wù)壓力，一定程度上緩解“一帶一路”進(jìn)程中的資金需求。

從項目運(yùn)作角度來看，首先，PPP模式通過吸收社會及民間資本，減輕了政府在“一帶一路”建設(shè)過程中對財政收入的依賴；其次，政府在對各個項目進(jìn)行分析歸類的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的資金狀況，根據(jù)不同的項目選取不同PPP融資模式，使得資金鏈正常運(yùn)行，資金也可以在時間和空間獲得自由轉(zhuǎn)換，有利于政府獲得充足的資金投資于具有發(fā)展前景的項目上，使得資金能夠獲得合理配置；最后，政府和企業(yè)合作運(yùn)用PPP模式推行“一帶一路”建設(shè)，可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，引領(lǐng)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場，保證市場具有一定的活力。

2.3 “一帶一路”背景下PPP模式融資途徑分析

PPP模式應(yīng)用范圍廣泛，融資機(jī)制靈活，可以在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目中采用多種融資手段。PPP項目中，普遍采用以特殊目的主體（SPV）作為項目主體，與政府及相關(guān)各利益主體簽署合同，在PPP項目的融資過程中，也是由此SPV作為融資主體進(jìn)行。因此，從PPP項目實際融資操作的角度來講，是由SPV根據(jù)項目實際需要發(fā)起融資，并最終獲取資金進(jìn)行項目開發(fā)?？傮w來說，融資資金來源可分為股權(quán)性融資和債權(quán)型融資兩大類：

2.3.1 股權(quán)性融資

多邊或雙邊機(jī)構(gòu)。典型的例子包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等，這些多邊機(jī)構(gòu)的主要職能是推動促進(jìn)成員國所屬區(qū)域內(nèi)發(fā)展領(lǐng)域的公共和私營資本投資，利用其可支配資金為本區(qū)域發(fā)展事業(yè)提供融資支持，同時特別關(guān)注本區(qū)域欠發(fā)達(dá)成員國的需求。多邊機(jī)構(gòu)在PPP項目中的股權(quán)投資額度通常較少，但由于其政府背景，在全球范圍內(nèi)受認(rèn)可程度高以及可以給PPP項目帶來指導(dǎo)、咨詢等相關(guān)服務(wù)，其對PPP的增信程度較高。

基礎(chǔ)設(shè)施投資基金?？纱笾路譃閲抑鳈?quán)投資基金及私人投資基金，前者比較著名的包括挪威政府養(yǎng)老金、淡馬錫控股、絲路基金等，后者主要包括橋水、黑石、KKR基金等。主權(quán)基金根據(jù)其設(shè)立目的，主要進(jìn)行戰(zhàn)略投資，如為配合“一帶一路”戰(zhàn)略而成立的絲路基金，出資人為國家外管局、中投公司、進(jìn)出口銀行和國開行，主要任務(wù)就是助推“一帶一路”建設(shè)，為“一帶一路”沿線國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作等有關(guān)項目提供投融資支持。私人投資基金則更加注重項目的收益情況，一般選擇預(yù)期收益穩(wěn)定可觀的項目進(jìn)行股權(quán)投資，私人投資基金的參與可以在很大程度上提高項目的管理、運(yùn)營能力。

項目東道國當(dāng)?shù)貒?、民企。這一類股權(quán)投資者一般在PPP項目中扮演重要角色，比如項目開發(fā)人或為項目提供運(yùn)行、維護(hù)服務(wù)等，由于資本金的投入，使企業(yè)利益與PPP整體績效緊密捆綁，有助于提高PPP項目的質(zhì)量。

2.3.2 債權(quán)型融資

銀團(tuán)貸款。又稱辛迪加，這種貸款形式構(gòu)成了全球主要PPP項目的大部分債務(wù)融資，由于其針對PPP項目的特殊性，融資來源大多為國際性商業(yè)銀行，如花旗、匯豐、渣打、德意志銀行等，另外，項目參與方所在國的政策性銀行也通常會對加入銀團(tuán)貸款。在我國，國家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行參與了大量國內(nèi)外PPP項目融資，也將持續(xù)在“一帶一路”戰(zhàn)略的落地推廣中扮演重要角色。

國際債券市場。世界上主要的國家債券市場位于美國、日本、德國、英國，美國債券的數(shù)量最多。由于潛在風(fēng)險及不確定性較大，發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施項目較難在發(fā)達(dá)國家發(fā)行上市。

資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是指以基礎(chǔ)資產(chǎn)未來所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計進(jìn)行信用增級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券的過程。PPP項目資產(chǎn)證券化在資本市場與PPP領(lǐng)域之間架起了一座橋梁，通過市場化方式，提高PPP項目資產(chǎn)的流動性。PPP項目投資方可以通過資產(chǎn)證券化方式盤活存量投資，這將大幅提高其資金使用效率和社會資本的參與意愿，這對于吸引更多社會資本參與PPP項目建設(shè)具有重要意義。

3 “一帶一路”應(yīng)用PPP模式建議

3.1 健全PPP法律法規(guī)體系

健全的法律法規(guī)體系，可以增加社會資本的投資信心，也是PPP項目成功的基本保障，因此需要針對PPP模式制定一套適用于“一帶一路”建設(shè)的法律法規(guī)，做到每一步都有法可依。

3.2 建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

“一帶一路”戰(zhàn)略為PPP模式在我國的發(fā)展提供了良好的機(jī)遇，然而由于PPP項目規(guī)模較大且運(yùn)行方式的多樣性，可能存在很多意想不到的風(fēng)險，包括政治風(fēng)險、市場風(fēng)險和社會風(fēng)險等。有效地識別并建立合理的PPP風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，項目風(fēng)險進(jìn)行平衡、轉(zhuǎn)移和分擔(dān)，是PPP項目成功的關(guān)鍵。

3.3 加強(qiáng)PPP項目監(jiān)督管理

政府部門在推行PPP模式時應(yīng)該加強(qiáng)對項目的監(jiān)督管理。為了能夠使PPP項目順利進(jìn)行，獲取成功，可以選取一些典型的項目作為建設(shè)的試點(diǎn)，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗來管理一帶一路戰(zhàn)略所涉及的PPP項目。

3.4 進(jìn)一步完善融資模式

“一帶一路”作為一項長期的規(guī)劃，其資金需求和缺口是較大，需要采取多元化的融資機(jī)制。充分發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用和商業(yè)性金融的主體作用，完善銀企合作機(jī)制，支持金融機(jī)構(gòu)拓展低成本的信貸融資渠道。改善對傳統(tǒng)的間接融資的支持和服務(wù)，加強(qiáng)直接融資對“一帶一路”建設(shè)的支持和安排。