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        “一帶一路”背景下PPP模式應(yīng)用初探

        2018-11-13 21:02:10曹陽
        海外文摘·藝術(shù) 2018年20期
        關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)設(shè)施一帶一帶一路

        曹陽

        (英大證券有限責(zé)任公司,北京 100000)

        0 引言

        國家主席習(xí)近平2013年9月7日在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表題為《弘揚(yáng)人民友誼 共創(chuàng)美好未來》的重要演講,首次提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的倡議。同年10月3日,習(xí)近平在印度尼西亞國會發(fā)表題為《攜手建設(shè)中國-東盟命運(yùn)共同體》,提出共同建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”的倡議,這兩者合稱為“一帶一路”?!耙粠б宦贰笔俏覈囊豁椫卮箜攲討?zhàn)略,遵循“共商、共享、共建”原則,以“政策溝通、設(shè)施互聯(lián)、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通”為五大核心內(nèi)容和發(fā)展方向,注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,秉持“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”的理念,契合沿線國家共同需求,是國際合作的新平臺。

        PPP(政府和社會資本合作、或政社合作)是我國現(xiàn)階段大力倡導(dǎo)的在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種長期合作關(guān)系。在PPP合作關(guān)系中,政府部門、社會資本等相關(guān)利益主體在其中遵循“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則,基于各方能力的互補(bǔ)以及共治的理念參與到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供當(dāng)中去,是國家治理現(xiàn)代化這個改革總目標(biāo)在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)。PPP模式的推廣對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、加快政府轉(zhuǎn)變職能、提升國家治理能力、深化財稅體制改革等均具有重大意義。

        1 國外PPP模式經(jīng)驗借鑒

        全球范圍內(nèi),英國和加拿大是目前應(yīng)用PPP模式較為成熟的國家。英國于1992年首次提出私人融資計劃(PFI),是最早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家之一。2012年,英國財政部進(jìn)一步推出新型私人融資(PF2),政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%,化解了在資金緊缺時的融資局限性,又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。加拿大也是國際上PPP運(yùn)用比較成熟的國家之一,據(jù)統(tǒng)計自1991至2013年之間加拿大啟動PPP項目數(shù)量達(dá)到了206個,項目總價值超過630億美元。加拿大的PPP項目涵蓋全國10個省,涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。英國和加拿大在實施PPP項目中有如下幾方面成功經(jīng)驗值得我國借鑒,分別是法律體系、競爭性談判機(jī)制、合約標(biāo)準(zhǔn)化、融資支持及管理體系,這些體系和制度的建立在績效評價、合同訂立、防范風(fēng)險及爭議糾紛等方面具有重要作用,使PPP模式得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

        1.1 法律體系

        PPP模式順利發(fā)展的基本要素是完善的法律體系。PPP涉及主體繁多,合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜,項目期限長,實施過程中容易產(chǎn)生爭議和糾紛。政府在PPP模式中扮演重要角色,但因其公權(quán)力較大,可能使得私人部門的利益得不到有效保障。

        英國的PPP法律規(guī)范。英國在PPP領(lǐng)域處于世界領(lǐng)先的地位與其法律制度本身對該模式具有良好的適用性密不可分。與歐盟的做法相一致,英國政府采購法律也分為《公共合同法》和《公用事業(yè)單位合同法》兩個部分,前者主要適用于政府部門的政府采購合同,而后者主要適用于水、電、天然氣、供熱、石油天然氣開發(fā)、煤炭及其他固體燃料和交通領(lǐng)域的公用亊業(yè)單位的采購合同,據(jù)此在法律層面上對于政府部門在進(jìn)行采購時所應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和流程進(jìn)行規(guī)定;而得益于英國政府采購法完整成熟的規(guī)范體系,英國沒有針對PPP制定專門的法律規(guī)范,只是在此基礎(chǔ)上出臺了一系列政策性文件加以輔助。英國并沒有為PPP模式專門立法,其中有其作為不成文法(判例法)典型國家的客觀原因,但英國的合同法較為健全,對于PPP也有專門的規(guī)定,同時英國也出臺了一系列具有成文法特征的政策文件,因其政策文件的強(qiáng)制性效力很高,起到了有效的輔助作用。

        1.2 競爭性談判制度

        競爭性談判制度,能夠保證政府部門與參與投標(biāo)的私人部門對項目相關(guān)問題進(jìn)行充分而商談,以選出最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的競標(biāo)人。此外,由于PPP模式運(yùn)行后期出現(xiàn)的風(fēng)險分擔(dān)、項目規(guī)則、標(biāo)的所有權(quán)等問題,很大程度上是由于前期合同規(guī)定不明所致,因此,設(shè)立競爭性談判制度,在亊前讓雙方進(jìn)行充分商談非常重要。設(shè)計良好的競爭性談判制度,有利于為PPP合同的有效訂立提供空間,并有助于政府在投標(biāo)人選擇過程中的公平透明;而一個平等而透明的機(jī)制和科學(xué)有效的評選標(biāo)準(zhǔn),是競爭性談判制度發(fā)揮效力的關(guān)鍵保障。

        英國的競爭性談判機(jī)制使用PFI這種非常復(fù)雜的項目結(jié)構(gòu),擁有良好的法律支撐,除了《新歐盟政府采購指令》和英國的《公共合同法》之外,還有一系列補(bǔ)充性政策指引。這些規(guī)定及指引對競爭性談判的流程和內(nèi)容做出了詳細(xì)的規(guī)定,以保障投標(biāo)人之間的平等與招標(biāo)過程的競爭性。

        1.3 標(biāo)準(zhǔn)化PPP合約

        由于一般PPP項目時間周期較長,變數(shù)較大,同時涉及風(fēng)險分配,爭議解決方式等多項復(fù)雜的問題,在PPP項目合同中將各參與方責(zé)權(quán)利都明確界定是長期合作順利進(jìn)行的基礎(chǔ),合同的標(biāo)準(zhǔn)化具有重要意義。PPP合約的標(biāo)準(zhǔn)化是對合同要素應(yīng)當(dāng)在條款中如何約定進(jìn)行指導(dǎo)說明、對相關(guān)概念作出解釋,提示可能出現(xiàn)的風(fēng)險和對應(yīng)的解決方案,并對一些核心條款和基本問題做出強(qiáng)制性規(guī)定,以保障標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實效力。另外合同標(biāo)準(zhǔn)化還可以:

        (1)減少談判的時間和成本,提高效率,促進(jìn)雙方對合約各項內(nèi)容較快達(dá)成共識;

        (2)其強(qiáng)制性部分將使得PPP運(yùn)行更加合規(guī);

        (3)保持類似項目在形式上高度一致,形成廣泛認(rèn)可的解決方式和合作模式,增強(qiáng)投資者的熟悉程度及市場交易活動。

        自1999年起,英國財政部陸續(xù)頒布了四個版本的《PFI項目的標(biāo)準(zhǔn)化合同》,同時在2012年的PF2升級改革中,還頒布了《PF2標(biāo)準(zhǔn)合同(草案)》,根據(jù)現(xiàn)實問題對其進(jìn)一步地調(diào)整修正;除此之外,英國不同行業(yè)部門均有自己內(nèi)部的PPP合同樣本,由此可見英國PPP合同的標(biāo)準(zhǔn)化過程相對較為完善。英國的合同標(biāo)準(zhǔn)化文件隨著PPP的發(fā)展更新改革較快,能夠?qū)ΜF(xiàn)實問題作出及時反映;文件基本囊括了PPP運(yùn)行中可能出現(xiàn)的各方面問題,對于關(guān)鍵性問題也做出了詳細(xì)的具體規(guī)定和安排;同時文件對于強(qiáng)制性問題界定分明,保障了合同的標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實效力。由于英國并未對PPP做專門立法,項目合作雙方均按合同規(guī)定行亊,英國的合同標(biāo)準(zhǔn)化文件可謂是PPP法律體系中的重要一環(huán)。

        1.4 融資支持

        英國與加拿大在PPP模式的運(yùn)營過程中,出臺了多項融資支持政策,英國的PPP融資支持政策主要包括四方面:

        (1)成立養(yǎng)老金投資平臺。養(yǎng)老金的投資期限較長,與PPP項目的長周期匹配程度高,減輕期限錯配的問題。平臺運(yùn)作完全獨(dú)立于政府之外;

        (2)成立政府股權(quán)投資基金。一方面可以在增加項目資本金的同時為項目融資增信,另一方面政府參股將會使政府在項目公司管理中扮演更積極的角色,同時也可一定程度控制項目公司收益率過高侵犯公眾利益的現(xiàn)象;

        (3)實施擔(dān)保計劃。對符合條件的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目,由政府提供還款擔(dān)保。擔(dān)保的主力除政府以外,還有保險公司。對此英國舉辦了保險公司基礎(chǔ)設(shè)施投資論壇,以便保險協(xié)會成員溝通基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策,增加保險基金投資機(jī)會;

        (4)鼓勵利用綠色投資銀行、歐洲投資銀行等為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。其中,綠色投資銀行是英國唯一一家政策性銀行,成立于2010年,主要為海上風(fēng)電、廢物處理等綠色項目提供融資。

        1.5 管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

        全面地建立PPP相關(guān)管理機(jī)構(gòu)是PPP良好運(yùn)行的重要基礎(chǔ),這樣的機(jī)構(gòu)在權(quán)力相對集中,職能廣泛的前提下,可以對地方政府和項目公司提供有效指導(dǎo)和監(jiān)督,對制度環(huán)境建設(shè)的加強(qiáng)完善具有重要意義。國際經(jīng)驗表明,PPP中心是推廣應(yīng)用PPP的重要支持機(jī)構(gòu),承擔(dān)著政策咨詢、技術(shù)支持、能力建設(shè)、促進(jìn)或直接投資等重要職能。

        英國目前的PPP中心為基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局(Infrastructure and Projects Authority, IPA),由原英國財政部下的英國基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure UK,IUK)和原大項目局(Major Projects Authority,MPA)于2016年1月合并而來,為PPP的最高決策主體,現(xiàn)主要職能包括如下三方面:

        (1)與政府和行業(yè)密切協(xié)作,重點(diǎn)關(guān)注國家重要的高風(fēng)險及主要基礎(chǔ)設(shè)施項目,確保項目如期交付并且可以為納稅人及社會提供物有所值的成果;

        (2)為基礎(chǔ)設(shè)施項目參與人員提供全方面的知識技能提升,為PPP項目的實踐提供咨詢服務(wù)、融資幫助等支持,提高基礎(chǔ)設(shè)施交付能力;

        (3)為政府和行業(yè)設(shè)立大型基礎(chǔ)設(shè)施項目所需的流程、標(biāo)準(zhǔn)及工具。通盤考慮項目全周期流程,包括政策制定、項目啟動、執(zhí)行、交付及運(yùn)營,為整個項目的成功運(yùn)行提供穩(wěn)定性。

        2 資金融通助力“一帶一路”戰(zhàn)略

        2.1 “一帶一路”資金需求龐大

        “一帶一路”戰(zhàn)略從規(guī)劃布局逐步邁入落地深化階段,然而,沿線項目覆蓋區(qū)域廣、中低收入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展滯后等特征導(dǎo)致所需資金量巨大,目前仍然面臨較大缺口。從建設(shè)資金需求來看,根據(jù)17年2月份亞洲開發(fā)銀行的預(yù)測,從2016至2030年亞洲發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求總計將超過22.6萬億美元,亞太地區(qū)每年新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資8810億美元。據(jù)預(yù)測,亞洲區(qū)域僅未來十年在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域需要投資的金額就高達(dá)8.22萬億美元。

        2.2 PPP在資金融通方面可起到重要作用

        PPP與“一帶一路”戰(zhàn)略的關(guān)系是相互契合、相互承接的。PPP模式順應(yīng)“一帶一路”發(fā)展規(guī)劃的需要,“一帶一路”戰(zhàn)略首先要求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要到位,需要大量資金支撐,而PPP模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,并且可以更好地引入社會資本。

        從政府資金需求看,“一帶一路”建設(shè)沿線多數(shù)是發(fā)展中國家,經(jīng)濟(jì)相對落后,人口密集,公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求量大,導(dǎo)致不斷增長的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政府入不敷出的財政收入之間的矛盾日益凸顯。所以,在實施“一帶一路”戰(zhàn)略的過程中,僅依靠政府的財政稅收收入根本無法滿足其建設(shè)的資金需求,需要依靠外力來解決資金缺口。就PPP模式而言,這種模式不僅可以減輕地方政府的債務(wù)壓力,一定程度上緩解“一帶一路”進(jìn)程中的資金需求。

        從項目運(yùn)作角度來看,首先,PPP模式通過吸收社會及民間資本,減輕了政府在“一帶一路”建設(shè)過程中對財政收入的依賴;其次,政府在對各個項目進(jìn)行分析歸類的基礎(chǔ)上,結(jié)合自身的資金狀況,根據(jù)不同的項目選取不同PPP融資模式,使得資金鏈正常運(yùn)行,資金也可以在時間和空間獲得自由轉(zhuǎn)換,有利于政府獲得充足的資金投資于具有發(fā)展前景的項目上,使得資金能夠獲得合理配置;最后,政府和企業(yè)合作運(yùn)用PPP模式推行“一帶一路”建設(shè),可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,引領(lǐng)非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場,保證市場具有一定的活力。

        2.3 “一帶一路”背景下PPP模式融資途徑分析

        PPP模式應(yīng)用范圍廣泛,融資機(jī)制靈活,可以在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目中采用多種融資手段。PPP項目中,普遍采用以特殊目的主體(SPV)作為項目主體,與政府及相關(guān)各利益主體簽署合同,在PPP項目的融資過程中,也是由此SPV作為融資主體進(jìn)行。因此,從PPP項目實際融資操作的角度來講,是由SPV根據(jù)項目實際需要發(fā)起融資,并最終獲取資金進(jìn)行項目開發(fā)??傮w來說,融資資金來源可分為股權(quán)性融資和債權(quán)型融資兩大類:

        2.3.1 股權(quán)性融資

        多邊或雙邊機(jī)構(gòu)。典型的例子包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等,這些多邊機(jī)構(gòu)的主要職能是推動促進(jìn)成員國所屬區(qū)域內(nèi)發(fā)展領(lǐng)域的公共和私營資本投資,利用其可支配資金為本區(qū)域發(fā)展事業(yè)提供融資支持,同時特別關(guān)注本區(qū)域欠發(fā)達(dá)成員國的需求。多邊機(jī)構(gòu)在PPP項目中的股權(quán)投資額度通常較少,但由于其政府背景,在全球范圍內(nèi)受認(rèn)可程度高以及可以給PPP項目帶來指導(dǎo)、咨詢等相關(guān)服務(wù),其對PPP的增信程度較高。

        基礎(chǔ)設(shè)施投資基金??纱笾路譃閲抑鳈?quán)投資基金及私人投資基金,前者比較著名的包括挪威政府養(yǎng)老金、淡馬錫控股、絲路基金等,后者主要包括橋水、黑石、KKR基金等。主權(quán)基金根據(jù)其設(shè)立目的,主要進(jìn)行戰(zhàn)略投資,如為配合“一帶一路”戰(zhàn)略而成立的絲路基金,出資人為國家外管局、中投公司、進(jìn)出口銀行和國開行,主要任務(wù)就是助推“一帶一路”建設(shè),為“一帶一路”沿線國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)合作等有關(guān)項目提供投融資支持。私人投資基金則更加注重項目的收益情況,一般選擇預(yù)期收益穩(wěn)定可觀的項目進(jìn)行股權(quán)投資,私人投資基金的參與可以在很大程度上提高項目的管理、運(yùn)營能力。

        項目東道國當(dāng)?shù)貒?、民企。這一類股權(quán)投資者一般在PPP項目中扮演重要角色,比如項目開發(fā)人或為項目提供運(yùn)行、維護(hù)服務(wù)等,由于資本金的投入,使企業(yè)利益與PPP整體績效緊密捆綁,有助于提高PPP項目的質(zhì)量。

        2.3.2 債權(quán)型融資

        銀團(tuán)貸款。又稱辛迪加,這種貸款形式構(gòu)成了全球主要PPP項目的大部分債務(wù)融資,由于其針對PPP項目的特殊性,融資來源大多為國際性商業(yè)銀行,如花旗、匯豐、渣打、德意志銀行等,另外,項目參與方所在國的政策性銀行也通常會對加入銀團(tuán)貸款。在我國,國家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行參與了大量國內(nèi)外PPP項目融資,也將持續(xù)在“一帶一路”戰(zhàn)略的落地推廣中扮演重要角色。

        國際債券市場。世界上主要的國家債券市場位于美國、日本、德國、英國,美國債券的數(shù)量最多。由于潛在風(fēng)險及不確定性較大,發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施項目較難在發(fā)達(dá)國家發(fā)行上市。

        資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是指以基礎(chǔ)資產(chǎn)未來所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持,通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計進(jìn)行信用增級,在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券的過程。PPP項目資產(chǎn)證券化在資本市場與PPP領(lǐng)域之間架起了一座橋梁,通過市場化方式,提高PPP項目資產(chǎn)的流動性。PPP項目投資方可以通過資產(chǎn)證券化方式盤活存量投資,這將大幅提高其資金使用效率和社會資本的參與意愿,這對于吸引更多社會資本參與PPP項目建設(shè)具有重要意義。

        3 “一帶一路”應(yīng)用PPP模式建議

        3.1 健全PPP法律法規(guī)體系

        健全的法律法規(guī)體系,可以增加社會資本的投資信心,也是PPP項目成功的基本保障,因此需要針對PPP模式制定一套適用于“一帶一路”建設(shè)的法律法規(guī),做到每一步都有法可依。

        3.2 建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

        “一帶一路”戰(zhàn)略為PPP模式在我國的發(fā)展提供了良好的機(jī)遇,然而由于PPP項目規(guī)模較大且運(yùn)行方式的多樣性,可能存在很多意想不到的風(fēng)險,包括政治風(fēng)險、市場風(fēng)險和社會風(fēng)險等。有效地識別并建立合理的PPP風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,項目風(fēng)險進(jìn)行平衡、轉(zhuǎn)移和分擔(dān),是PPP項目成功的關(guān)鍵。

        3.3 加強(qiáng)PPP項目監(jiān)督管理

        政府部門在推行PPP模式時應(yīng)該加強(qiáng)對項目的監(jiān)督管理。為了能夠使PPP項目順利進(jìn)行,獲取成功,可以選取一些典型的項目作為建設(shè)的試點(diǎn),借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗來管理一帶一路戰(zhàn)略所涉及的PPP項目。

        3.4 進(jìn)一步完善融資模式

        “一帶一路”作為一項長期的規(guī)劃,其資金需求和缺口是較大,需要采取多元化的融資機(jī)制。充分發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用和商業(yè)性金融的主體作用,完善銀企合作機(jī)制,支持金融機(jī)構(gòu)拓展低成本的信貸融資渠道。改善對傳統(tǒng)的間接融資的支持和服務(wù),加強(qiáng)直接融資對“一帶一路”建設(shè)的支持和安排。

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